□文/寇改紅　于新茹　閆賀平

（石家莊理工職業(yè)學(xué)院經(jīng)濟管理學(xué)院　河北·石家莊）

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河北省推廣PPP模式緩解環(huán)保壓力的思考

□文/寇改紅于新茹閆賀平

（石家莊理工職業(yè)學(xué)院經(jīng)濟管理學(xué)院河北·石家莊）

［提要］近年來，河北省環(huán)境污染程度繼續(xù)加劇，為解決環(huán)境保護方面的壓力，當(dāng)前最有效的對策就是建立一種以政府投資為主、多渠道投資的運作模式，即PPP融資模式。

關(guān)鍵詞：PPP模式；環(huán)保；融資體系

收錄日期：2015年12月3日

隨著項目融資的發(fā)展，PPP（公私合伙或合營，又稱公私協(xié)力）開始出現(xiàn)并越來越流行，特別是在發(fā)達國家，PPP的應(yīng)用范圍很廣泛，既可以用于基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)（如水廠、電廠），也可以用于很多非盈利設(shè)施的建設(shè)（如監(jiān)獄、學(xué)校等）。在我國，PPP模式應(yīng)用也越來越廣泛，尤其將這種模式運用于環(huán)保產(chǎn)業(yè)意義重大：一是環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的短板亟須彌補；二是政府財政收入有限，如何挖掘社會力量，盡快解決資金難題？推廣PPP模式也許是最好的方式之一。

一、當(dāng)前河北省環(huán)境保護方面面臨巨大壓力

（一）公眾環(huán)保參與度不高。公眾是推動環(huán)境保護事業(yè)向前發(fā)展的社會基本力量，沒有公眾層面的廣泛參與，環(huán)境保護目標(biāo)的實現(xiàn)是不可想象的。由中國環(huán)境文化促進會發(fā)布的《2005年中國公眾環(huán)保民生指數(shù)》報告顯示：以百分制為刻度的中國環(huán)保民生指數(shù)為68.05分。這份報告數(shù)據(jù)顯示，只有16%的公眾知道，“12369”這個全國統(tǒng)一的環(huán)境問題免費舉報熱線電話，其中只有9.2%的打過電話，調(diào)查數(shù)據(jù)說明公眾環(huán)保關(guān)注度很高，但參與環(huán)境保護的意識還不強，國家在法律層面上保障公眾參與環(huán)境保護力度還不夠，政府在擴展公眾參與環(huán)境與發(fā)展方面的活動也有待加強。

（二）環(huán)保體制與隊伍建設(shè)不夠完善。在管理體制上，根據(jù)規(guī)定我國地方環(huán)保由各級政府負責(zé)，基層環(huán)保的人事權(quán)和財務(wù)權(quán)都在地方政府手中，而環(huán)保總局對各地環(huán)保部門只有業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系。在環(huán)保隊伍建設(shè)上，基層環(huán)保人員數(shù)量及業(yè)務(wù)素質(zhì)跟不上時代發(fā)展的要求，缺乏必備的理論知識和實踐經(jīng)驗。在河北省的大多數(shù)城市，都設(shè)立了各自的管轄范圍，但在行政村還未設(shè)立專門的環(huán)保機構(gòu)、配備環(huán)保專管員，使得基層環(huán)保直接監(jiān)管污染企業(yè)顯得力不從心。

（三）環(huán)境管理偏重于末端治理。在環(huán)境管理實踐中，人們往往習(xí)慣于末端治理模式，不重視發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，結(jié)果不能從源頭上減少原料的消耗，中間環(huán)節(jié)上提高資源的利用率，最終減少資源廢物的排放，實現(xiàn)總量控制目標(biāo)。根據(jù)循環(huán)經(jīng)濟理論，得知“生產(chǎn)過程末端治理”模式實際上是“先污染后治理”，強調(diào)在生產(chǎn)過程的末端采取措施治理污染，結(jié)果治理的技術(shù)難度大，治理的成本高，很難實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益三者的協(xié)調(diào)。河北省很多城市都是工業(yè)污染城市，有數(shù)據(jù)調(diào)查，在全國30個嚴(yán)重污染城市中，河北省占了10個左右，所以要引起相關(guān)部門的注意。

（四）環(huán)保投融資體系未建立。環(huán)境投入是改善環(huán)境質(zhì)量的物質(zhì)基礎(chǔ)，沒有一定量的投入，環(huán)境規(guī)劃和環(huán)境目標(biāo)就無法實現(xiàn)。20世紀(jì)80年代前，中國對污染控制基本上沒有投入，對環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的投資也非常有限。河北省也不例外；從80年代起中國環(huán)境投資呈現(xiàn)快速增長趨勢，盡管如此，由于前期投入較少，中國污染治理投資存在大量的歷史欠賬，中國積累的環(huán)境問題難以通過當(dāng)期環(huán)保投資解決。在投資主體方面，長期以政府作為環(huán)境投資主體的局面，已不適合經(jīng)濟發(fā)展的要求。此外，許多資料顯示，由于環(huán)境決策的不科學(xué)、環(huán)境規(guī)劃的不合理、環(huán)境管理的不到位，我國現(xiàn)有環(huán)保資金存在使用效率不高的問題。河北省計劃從2014年起到2017年底，投入4，237億元用于治理污染，推動節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。其中，用于重點行業(yè)大氣污染防治的資金規(guī)模將達900億元以上。

二、解決當(dāng)前河北省環(huán)保問題的策略

解決河北省環(huán)保問題的策略有很多，比如提高公眾的參與性、加強環(huán)保隊伍建設(shè)，但最主要的是河北省政府選擇一條正確的政府融資模式，推廣PPP模式就是最好的選擇。

（一）提高公眾參與環(huán)保的積極性。首先，要加大對環(huán)境保護工作的宣傳。要讓公眾了解自身的環(huán)境保護知情權(quán)、參與權(quán)、檢舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以便充分行使這些權(quán)利；其次，要提高環(huán)境信息的透明度。加強環(huán)境信息的發(fā)布，及時公開政府和企業(yè)的環(huán)境行為，這是公眾了解和監(jiān)督環(huán)保工作的必要條件。河北省環(huán)保廳在2014年度報告中指出要加大環(huán)境信息的公開。

（二）加強環(huán)保隊伍建設(shè)。從目前來看，環(huán)保系統(tǒng)以地方政府領(lǐng)導(dǎo)為主雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，在短期內(nèi)不會改變。為此我們必須注重環(huán)保隊伍自身建設(shè)，重點加強環(huán)保業(yè)務(wù)和技能培訓(xùn)，增強拒腐防變能力，提高戰(zhàn)斗力。要細化環(huán)保職能，充分發(fā)揮監(jiān)管與服務(wù)職責(zé)，建立城鄉(xiāng)一體化的環(huán)保監(jiān)督管理體系和管理網(wǎng)絡(luò)，探索在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的村、重點企業(yè)中建立環(huán)保辦公室，配備環(huán)保專職人員。

（三）建立環(huán)保投融資體系。合理科學(xué)的環(huán)保投融資體系是治理環(huán)境保護的最有效和最有利的措施。環(huán)保投資的增長對促進環(huán)境治理、改善環(huán)境質(zhì)量具有重要作用。但按照傳統(tǒng)的以政府為投資主體的模式，很難滿足新時期環(huán)保工作的需要，應(yīng)該轉(zhuǎn)變思路，在政府、企業(yè)、公眾之間重新劃分環(huán)境保護事權(quán)，建立多元化環(huán)保投融資機制。具體可從三方面入手：一是政府要為多個投資主體的融資創(chuàng)造良好的環(huán)境；二是要放開市場，敞開城門，向外資、內(nèi)資、團體、個人全方位開放，讓公益事業(yè)大家來辦；三是要鼓勵競爭，讓多種經(jīng)濟成分，多個市場主體進入市場，提高環(huán)保資金的使用效率。最終形成以政府投資為引導(dǎo)，市場籌資為手段，群眾投資為主體的多元投資機制。河北省人民政府在2015年1月12日發(fā)出關(guān)于推廣政府和社會資本合作（PPP）模式的實施意見，意見中指出：縣級以上交通、能源、市政、環(huán)境污染治理與運營等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)保護領(lǐng)域新建項目，須進行PPP模式適宜性的評估論證，優(yōu)先選擇PPP模式運作。針對這種運作模式，河北省政府還提出了一系列的保障措施，如：加強組織領(lǐng)導(dǎo)、健全工作機制、強化政策支持、創(chuàng)造公平環(huán)境和做好宣傳引導(dǎo)等。

三、河北省在環(huán)保方面選擇PPP模式的必要性

（一）可以節(jié)約消費費用。PPP模式只有當(dāng)項目已經(jīng)完成并得到政府批準(zhǔn)使用后，私營部門才能開始獲得收益，因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造價，能夠消除項目完工風(fēng)險和資金風(fēng)險。研究表明，與傳統(tǒng)的融資模式相比，PPP項目平均為政府部門節(jié)約17%的費用，并且建設(shè)工期都能按時完成。

（二）有利于轉(zhuǎn)換政府職能，減輕財政負擔(dān)。政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來，從過去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成一個監(jiān)管的角色，從而保證質(zhì)量，也可以在財政預(yù)算方面減輕政府壓力。

（三）促進投資主體的多元化。利用私營部門來提供資產(chǎn)和服務(wù)能為政府部門提供更多的資金和技能，促進了投融資體制改革。同時，私營部門參與項目還能推動在項目設(shè)計、施工、設(shè)施管理過程等方面的革新，提高辦事效率，傳播最佳管理理念和經(jīng)驗。

（四）政府部門和民間部門可以取長補短，發(fā)揮政府公共機構(gòu)和民營機構(gòu)各自的優(yōu)勢，彌補對方身上的不足。雙方可以形成互利的長期目標(biāo)，可以以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。

（五）風(fēng)險分配合理。與BOT等模式不同，PPP在項目初期就可以實現(xiàn)風(fēng)險分配，同時由于政府分擔(dān)一部分風(fēng)險，使風(fēng)險分配更合理，減少了承建商與投資商的風(fēng)險，從而降低了融資難度，提高了項目融資成功的可能性。政府在分擔(dān)風(fēng)險的同時也擁有一定的控制權(quán)。

主要參考文獻：

［1］河北省人民政府關(guān)于推廣政府和社會資本合作（PPP）模式的實施意見.2015.1.12.

［2］河北省環(huán)保廳2014年度政府信息公開工作年度報告.

［3］PPP模式與環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展論壇召開.2015.8.10.

基金項目：本文系2015年度河北省社會發(fā)展研究課題研究成果（課題編號：201501219）

中圖分類號：F83

文獻標(biāo)識碼：A