□文/李紅英

（西北師范大學(xué)　甘肅·蘭州）

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我國(guó)城市環(huán)境污染治理財(cái)稅政策研究

□文/李紅英

（西北師范大學(xué)甘肅·蘭州）

［提要］近年來(lái)，我國(guó)人口過(guò)于向城市集中引發(fā)一系列社會(huì)問(wèn)題，這其中更重要的是當(dāng)今城市中環(huán)境污染問(wèn)題突出，嚴(yán)重影響城市的發(fā)展和人民生活質(zhì)量。本文立足城市發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的環(huán)境污染問(wèn)題，在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分析基礎(chǔ)上，提出財(cái)稅方面的治理建議。

關(guān)鍵詞：城市病；環(huán)境污染；政策建議

收錄日期：2015年11月30日

在2013年11月通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，要求緊緊圍繞建設(shè)美麗中國(guó)深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化新格局。在城市發(fā)展中，堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，這勢(shì)必要增強(qiáng)城市的綜合承載能力。但是，隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，越來(lái)越多的人口涌入城市，帶來(lái)一系列負(fù)面影響。隨著人口快速增長(zhǎng)和工業(yè)化進(jìn)程的不斷加速，工業(yè)企業(yè)受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使而忽視環(huán)境保護(hù)，使得城市中的環(huán)境污染問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重。近年來(lái)，城市霧霾嚴(yán)重、大氣污染、水污染、固體廢棄物污染持續(xù)存在。環(huán)境污染這一典型問(wèn)題不僅影響著人們的身心健康，也是阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素。

一、我國(guó)現(xiàn)存城市環(huán)境問(wèn)題

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的加速發(fā)展，工業(yè)發(fā)展迅速，同時(shí)帶來(lái)的城市環(huán)境污染問(wèn)題不斷加劇。我國(guó)城市環(huán)境中的水污染、大氣污染和固體廢棄物污染狀況都很嚴(yán)重。尤其近年來(lái)我國(guó)很多大城市遭遇霧霾天氣，影響人們的身體健康、生活和生產(chǎn)。

（一）大氣污染。我國(guó)一些城市中的工業(yè)企業(yè)，還有些居民仍以煤炭作為主要燃料，大量燃煤排出廢氣，造成煤煙型污染。由于大城市車輛越來(lái)越多，車輛長(zhǎng)期處于擁堵?tīng)顟B(tài)致使機(jī)動(dòng)車尾氣污染也越來(lái)越嚴(yán)重。如表1，近幾年大氣中主要污染物總體來(lái)說(shuō)持續(xù)增加，尤其是煙塵增加的尤為迅速，這是近些年城市霧霾天氣的主要原因。而空氣中二氧化硫過(guò)多形成的酸雨天氣又不斷對(duì)我國(guó)南方城市造成危害。（表1）

表1　廢氣中主要污染物排放情況（單位：萬(wàn)噸）

（二）水污染。一直以來(lái)，工業(yè)廢水是水污染的主要污染源?，F(xiàn)在隨著城市規(guī)模的發(fā)展，生活污水排放量也迅速增加。如表2所示，廢水排放量持續(xù)增加，尤其是生活污水排放量增加最為明顯。大量生活污染不經(jīng)處理直接排放到河流里，使得城市水污染情況惡化，長(zhǎng)江、黃河等大型流域的城市河段都有明顯污染?？傮w來(lái)看，氮排放量也是增加的，這使得一些城市中的湖泊比如太湖嚴(yán)重富營(yíng)養(yǎng)化，城市的飲用水源受到污染。（表2）

（三）固體廢棄物污染。固體廢棄物有工業(yè)固體廢棄物和城市生活垃圾。這些廢棄物如果沒(méi)有處理妥當(dāng)，就會(huì)嚴(yán)重影響城市市容環(huán)境、地表水以及地下水質(zhì)量。有相當(dāng)一部分垃圾填埋未按規(guī)范操作，隨便填埋，沒(méi)有鋪設(shè)防滲層等設(shè)備致使填埋進(jìn)去的垃圾滲透到地下水，污染地下水質(zhì)。還有一些垃圾焚燒不按科學(xué)工藝處理，直接焚燒，沒(méi)有經(jīng)過(guò)煙氣凈化處理造成空氣污染。

既然城市環(huán)境污染和交通擁堵限制了城市發(fā)展，我們就要解決這兩大典型城市病問(wèn)題。盡管我國(guó)實(shí)行了一些交通收費(fèi)來(lái)緩解交通問(wèn)題，但效果并不理想，因此建議征收統(tǒng)一的交通擁堵稅。而20世紀(jì)90年代，歐盟各成員國(guó)就引入環(huán)境稅作為改善城市環(huán)境的方法，在環(huán)境稅收方面做了最初的有益探索，為他國(guó)日后的發(fā)展提供了重要借鑒。

二、環(huán)境問(wèn)題的理論分析

（一）公共產(chǎn)品理論。環(huán)境資源具有明顯的公共產(chǎn)品特性。大氣、水等環(huán)境資源由于其效用的不可分割性、收益的非排他性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)難以界定或界定成本很高，在性質(zhì)上屬于公共物品。公共產(chǎn)品的這些特征使得人人都想成為免費(fèi)“搭便車”者，只想無(wú)償使用或利用而不想付任何成本，結(jié)果必然會(huì)導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量下降，環(huán)境污染嚴(yán)重。

（二）外部性理論。外部性是指在缺乏任何相關(guān)交易的情況下，一方所承受的是由另一方所導(dǎo)致的后果。環(huán)境污染具有很強(qiáng)的負(fù)外部性，即私人邊際成本和社會(huì)邊際成本不對(duì)等。比如，位于河流上游的一個(gè)工廠排放了污水，會(huì)導(dǎo)致臨近工廠和河流下游的居民飲用水質(zhì)量下降、其他工廠會(huì)因此安裝治污設(shè)備等而產(chǎn)生的外部成本。但是，這些外部成本并不會(huì)在其價(jià)格中表現(xiàn)出來(lái)。因此，為追求利潤(rùn)最大化，廠商就會(huì)確定比資源有效配置所要求大的產(chǎn)量，這就會(huì)進(jìn)一步加大環(huán)境污染。

三、政策建議

（一）加大財(cái)政支出。近年來(lái)，環(huán)保財(cái)政支出呈現(xiàn)出明顯增加趨勢(shì)，但是與西方國(guó)家污染治理和中國(guó)污染治理的實(shí)際需要相比還相差甚遠(yuǎn)。因此，要把環(huán)保財(cái)政支出作為政府財(cái)政支出的重點(diǎn)，逐步提高環(huán)境保護(hù)支出額度和比重，確保中央和地方環(huán)境保護(hù)支出增長(zhǎng)率高于本級(jí)財(cái)政支出增長(zhǎng)率，保證環(huán)境保護(hù)支出增長(zhǎng)率高于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，推動(dòng)節(jié)能減排和環(huán)境污染治理等工程建設(shè)，建立生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，形成長(zhǎng)期、穩(wěn)固的中央和地方激勵(lì)約束機(jī)制。同時(shí)，進(jìn)一步優(yōu)化環(huán)境保護(hù)資金來(lái)源結(jié)構(gòu)，拓寬融資渠道，引入民間資本，建立政府、市場(chǎng)等多方參與的長(zhǎng)效機(jī)制，多渠道、多方式籌集資金，提高環(huán)保投資效益，形成“財(cái)政資金為主、非財(cái)政資金為輔”的環(huán)保投資局面。

（二）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)于財(cái)政能力造成的環(huán)境財(cái)政支出差異和環(huán)保能力，具有重要的調(diào)節(jié)作用。“十二五”規(guī)劃對(duì)綠色發(fā)展的要求和對(duì)環(huán)保投入的明確規(guī)定，是構(gòu)建中國(guó)環(huán)境財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系的重要依據(jù)，為有效治理環(huán)境污染奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在中央對(duì)地方的一般性轉(zhuǎn)移支付制度中，根據(jù)環(huán)境要素特點(diǎn)，適當(dāng)強(qiáng)化中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中的環(huán)保支出比重，并且嚴(yán)禁地方政府挪作他用。加強(qiáng)地區(qū)間環(huán)境保護(hù)橫向轉(zhuǎn)移支付力度，開(kāi)展地區(qū)間單向轉(zhuǎn)移支付，協(xié)調(diào)地區(qū)間的財(cái)政關(guān)系，處理好跨地區(qū)的環(huán)境問(wèn)題，有效應(yīng)對(duì)跨地區(qū)的環(huán)境問(wèn)題，克服地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境治理的制約，提高污染治理水平。

（三）政府綠色采購(gòu)。綠色政府采購(gòu)，是指政府采購(gòu)在提高采購(gòu)質(zhì)量和效率的同時(shí)，應(yīng)該從社會(huì)公共的環(huán)境利益出發(fā)，綜合考慮政府采購(gòu)的環(huán)境保護(hù)效果，采取優(yōu)先采購(gòu)與禁止采購(gòu)等一系列政策措施，直接驅(qū)使企業(yè)的生產(chǎn)、投資和銷售活動(dòng)有利于環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。中國(guó)的政府綠色采購(gòu)應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，不斷完善中國(guó)綠色釆購(gòu)的相關(guān)法律法規(guī)，發(fā)揮政府的引導(dǎo)全社會(huì)“綠色化”生產(chǎn)和消費(fèi)的示范作用。中國(guó)今后應(yīng)加大政府綠色采購(gòu)規(guī)模，透明化綠色采購(gòu)流程，通過(guò)減免稅收、財(cái)政補(bǔ)貼等手段鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品的研發(fā)與生產(chǎn)，降低其生產(chǎn)成本，擴(kuò)大其銷售規(guī)模，刺激企業(yè)積極生產(chǎn)綠色產(chǎn)品。同時(shí)，對(duì)達(dá)不到環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品不予政府采購(gòu)，并對(duì)其生產(chǎn)予以限制。政府為了確保綠色產(chǎn)品供應(yīng)商的產(chǎn)品數(shù)量充足，可在招標(biāo)過(guò)程中對(duì)綠色產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)給予必要的價(jià)格傾斜，以調(diào)動(dòng)其生產(chǎn)積極性。

（四）環(huán)境保護(hù)稅。瑞典、荷蘭等歐洲國(guó)家是世界上最早采用環(huán)境稅收手段來(lái)治理環(huán)境污染的，并且取得了很好的成效，這些國(guó)家現(xiàn)在環(huán)境質(zhì)量良好。我國(guó)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)征收環(huán)境稅的核心問(wèn)題是稅制設(shè)計(jì)和主要稅種的確定。

1、納稅人。根據(jù)“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”原則，環(huán)境稅納稅人應(yīng)是在我國(guó)境內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中排放污染物的企事業(yè)單位和個(gè)人。

2、征收范圍。我國(guó)城市環(huán)境污染主要是大氣、水和固體廢棄物污染。因此，環(huán)境稅的征收范圍是污染物的排放，包括二氧化硫、氮氧化物、廢水以及固體廢棄物。

在城市周邊的工業(yè)生產(chǎn)中排放的廢氣主要有二氧化硫、硫化氫、氧化氫、氯化氫等；工廠排放的工業(yè)廢水和城市居民的生活污水是城市水污染的主要原因；各類生產(chǎn)生活固體制品使用后被棄置成為固體廢棄物。由此針對(duì)城市環(huán)境污染制定大氣污染稅、水污染稅和固體廢棄物污染稅的主體稅種。

3、稅基及稅率。為實(shí)現(xiàn)環(huán)境成本內(nèi)部化和減少排污量的目標(biāo)，可直接針對(duì)排污量課稅。如水污染、固體廢棄物污染的污染源較集中、數(shù)量不多，排放量巨大，監(jiān)測(cè)和管理成本相對(duì)較低，適宜采用排污稅稅基。而大氣污染的污染源分布十分分散、數(shù)量多、排放的種類復(fù)雜，監(jiān)測(cè)困難且成本高，對(duì)這一環(huán)境稅采用燃料稅稅基能縮小成本。

環(huán)境稅稅率是環(huán)境污染造成的負(fù)外部性，即社會(huì)邊際成本與私人邊際成本之差。在征稅初期，先采用較低定額稅率水平，如不能達(dá)到預(yù)期環(huán)境目標(biāo)，可再提高稅率。設(shè)計(jì)過(guò)渡稅率水平，從較低稅率水平開(kāi)始有利于企業(yè)根據(jù)自身利益最大化進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新。

4、征收方式。大氣污染主要是由工業(yè)生產(chǎn)中燃燒化石燃料排放的廢氣造成的，因此對(duì)這一稅種可在生產(chǎn)環(huán)節(jié)中針對(duì)化石燃料，諸如煤炭、石油、天然氣的開(kāi)采及加工行業(yè)征收環(huán)境稅。對(duì)于工業(yè)污水，可以按照企業(yè)的生產(chǎn)能力和實(shí)際產(chǎn)量確定廢水排放量，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅；對(duì)于生活污水，可以家庭為單位依照用水量在消費(fèi)環(huán)節(jié)征稅。固體廢棄物污染也可以在生產(chǎn)環(huán)節(jié)對(duì)使用后能產(chǎn)生廢棄物的制品征稅。

主要參考文獻(xiàn)：

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中圖分類號(hào)：F81

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