關(guān)皓元，谷雨

（1.廣東省科學(xué)技術(shù)情報研究所，廣東廣州　510033；2.廣東省社會科學(xué)院，廣東廣州　510610）

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廣東公共財政支持自主創(chuàng)新的問題及其對策研究*

關(guān)皓元1，谷雨2

（1.廣東省科學(xué)技術(shù)情報研究所，廣東廣州510033；2.廣東省社會科學(xué)院，廣東廣州510610）

摘要：廣東自主創(chuàng)新工作取得一定成效，但也存在一些問題。在總結(jié)歸納廣東自主創(chuàng)新活動發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析自主創(chuàng)新活動對公共財政投入的需求，凝練了制約廣東公共財政支持自主創(chuàng)新存在的主要問題，提出了相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞：公共財政；自主創(chuàng)新；問題；對策；廣東

0　前言

自主創(chuàng)新的財政投入是自主創(chuàng)新全社會投入中的重要組成部分［1］。它不僅反映了一個地區(qū)自主創(chuàng)新財政的投入水平，還反映了自主創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟社會發(fā)展的重要指標(biāo)。從全省財政的角度看，自主創(chuàng)新財政投入是對全省經(jīng)濟社會發(fā)展未來的直接投資，是帶動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的先導(dǎo)性投資。只有強化自主創(chuàng)新財政投入，才可能在未來的國際競爭中占領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的高地。

1　廣東自主創(chuàng)新現(xiàn)狀分析

廣東省委、省政府在人才引進、鼓勵創(chuàng)新方面先后出臺了多項具有突破性的政策。包括《關(guān)于提高自主創(chuàng)新能力提升產(chǎn)業(yè)競爭力的決定》、《廣東省促進自主創(chuàng)新若干政策》、《廣東省建設(shè)創(chuàng)新型廣東行動綱要》等。在政府的支持鼓勵下，廣東自主創(chuàng)新投入實現(xiàn)了較快增長。2015年，全省R&D經(jīng)費支出超千億元。社會資本投入自主創(chuàng)新的經(jīng)費不斷增加，以政府為引導(dǎo)，企業(yè)投入為主體的自主創(chuàng)新多元化投入格局基本形成。發(fā)明專利申請量、授權(quán)量、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值等衡量自主創(chuàng)新能力的指標(biāo)不斷攀升。發(fā)明專利申請量一直穩(wěn)居全國前列，年均增速超過30％。自主創(chuàng)新綜合能力已經(jīng)躋身國內(nèi)前列，區(qū)域創(chuàng)新能力連續(xù)七年穩(wěn)居全國第二。

2　廣東自主創(chuàng)新活動對公共財政投入的需求

自主創(chuàng)新活動離不開經(jīng)費支持，特別是公共財政投入的支持。在自主創(chuàng)新的不同階段和不同環(huán)節(jié)，自主創(chuàng)新活動對公共財政的投入有著不同的需求。

2.1基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究環(huán)節(jié)對公共財政投入的需求

自主創(chuàng)新需要完整的創(chuàng)新鏈對其進行支撐，基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和技術(shù)研究與開發(fā)分別位于這條創(chuàng)新鏈的上游、中游和下游。只有鏈條上的各個環(huán)節(jié)有機配合，創(chuàng)新鏈才能運作良好，實現(xiàn)創(chuàng)新功能的優(yōu)化。目前，我省的基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和試驗發(fā)展的投入比例配置不盡合理，基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究的投入比重過低，試驗發(fā)展的投入比重過高。這種重技術(shù)研發(fā)，輕基礎(chǔ)和應(yīng)用研究的狀況，不利于整條創(chuàng)新鏈的有效運作，也不利于廣東自主創(chuàng)新能力的提高。

2.2基礎(chǔ)設(shè)施和人才隊伍對公共財政投入的需求

自主創(chuàng)新能力的提高要從研發(fā)機構(gòu)、硬件設(shè)施和高端人才等因素著力［2］。廣東自主創(chuàng)新投入雖然每年都在增長，但創(chuàng)新資源總量較北京、江蘇等地少，亟需公共財政的引導(dǎo)和扶持。一方面，創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施較薄弱。目前，全省大中型工業(yè)企業(yè)中擁有科技活動機構(gòu)的企業(yè)占全部大中型企業(yè)總數(shù)的比重不大。另一方面，廣東創(chuàng)新人才密度低于上海、江蘇等省市的人才密度，高層次創(chuàng)新人才稀缺。

2.3研究與開發(fā)及其產(chǎn)業(yè)化環(huán)節(jié)對公共財政投入的需求

在市場經(jīng)濟體制下，政府的職能主要是彌補市場的不足，在市場機制不能充分起作用的領(lǐng)域發(fā)揮作用。財政科技支出應(yīng)遵循公共財政的原則，把支持重點放在企業(yè)沒有能力承擔(dān)和不愿意投入的領(lǐng)域，如基礎(chǔ)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)研究、戰(zhàn)略產(chǎn)品研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化等，以克服這些領(lǐng)域的市場失靈對技術(shù)進步的阻礙。

3　廣東公共財政支持自主創(chuàng)新存在的主要問題

近年來，廣東自主創(chuàng)新取得了很大進展，但站在全局和戰(zhàn)略的高度，廣東自主創(chuàng)新能力與國際先進水平和國內(nèi)先進省市還有一定的差距，存在著不少發(fā)展障礙。從財政角度看，省級財政每年投入了大量資金用于支持自主創(chuàng)新，但財政政策引導(dǎo)作用和財政資金放大效應(yīng)未能充分發(fā)揮，究其原因，既有宏觀上的因素，也有微觀層面的問題，突出表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）財政資金投入多頭管理，使用分散。

目前，廣東自主創(chuàng)新相關(guān)專項資金管理分散于省科技廳、省經(jīng)濟和信息化委、省發(fā)展改革委、省知識產(chǎn)權(quán)局、省外經(jīng)貿(mào)廳等多個主管部門，在部門內(nèi)不同資金又隸屬不同的處室管理，各主管部門和各處室仍存在自行確定目標(biāo)、自行做計劃、自行立項問題，缺乏從全省高度對資金扶持目標(biāo)和對象進行協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。

（2）財政資金投入缺乏銜接，局部重疊。

自主創(chuàng)新投入管理的條塊分割使得資金使用上缺乏政策銜接，存在一定程度上的交叉和浪費。支持自主創(chuàng)新的各政府部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)和銜接機制，在諸多領(lǐng)域存在多方財政資金重復(fù)支持同類項目，甚至是重復(fù)支持同一個項目；承擔(dān)科技研發(fā)任務(wù)的各個部門和各個研究單位也自成體系，相互之間缺乏必要的信息溝通和資源共享，往往導(dǎo)致設(shè)備、人力等的重復(fù)投入。

（3）自主創(chuàng)新財稅優(yōu)惠政策管理效率偏低。

在落實國家自主創(chuàng)新稅收優(yōu)惠政策環(huán)節(jié)仍存在諸多不足。如自主創(chuàng)新稅收優(yōu)惠政策的管理效率偏低，在實際執(zhí)行中，政策認定標(biāo)準(zhǔn)各地區(qū)、各部門不統(tǒng)一，且政策審批環(huán)節(jié)繁冗，導(dǎo)致部分企業(yè)甚至不愿意申報稅收減免。

（4）產(chǎn)學(xué)研合作模式存在缺陷，成果轉(zhuǎn)化力度不足。

當(dāng)前部分產(chǎn)學(xué)研合作仍停留于“點對點”的項目合作階段，財政支持的科技成果停留于學(xué)研方內(nèi)部，缺少二次研發(fā)或中試，離產(chǎn)業(yè)化還有較長距離，部分產(chǎn)學(xué)研合作項目脫離企業(yè)實際需求，政策和資金的邊際效用不斷減弱，效益降低。此外，部分產(chǎn)學(xué)研合作項目缺乏跟蹤問效和結(jié)果反饋機制，激勵機制不完善，科研評價重數(shù)量硬指標(biāo)，科研項目短期化行為明顯。

（5）財政資金績效評價和統(tǒng)計核算體系有待改進。

目前，全省自主創(chuàng)新公共財政投入仍缺乏完善的財政績效目標(biāo)體系，存在資金績效目標(biāo)泛化，考核目標(biāo)不明確的弊端，部分財政科目設(shè)置存在一定局限，缺乏對科技經(jīng)費的使用全過程進行有效監(jiān)督，財政資金重分配、輕管理問題仍然存在，科技投入的效果難以得到保障。

（6）引導(dǎo)和激勵全社會自主創(chuàng)新投入的體制機制有待健全。

①科技稅收優(yōu)惠針對科研院所、大專院校和科研人員的較少，在界定稅收優(yōu)惠待遇的標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)、不統(tǒng)一，優(yōu)惠目標(biāo)不清晰，對研發(fā)階段的優(yōu)惠力度偏小；②優(yōu)惠政策數(shù)量多但不協(xié)調(diào)和管理效率低下的問題時有顯現(xiàn)。這種現(xiàn)象不僅源于政策的“疊床架屋”，也來源于實際執(zhí)行中的審批關(guān)節(jié)多、認定標(biāo)準(zhǔn)不一等。如高新技術(shù)企業(yè)稅收減免政策即需要省科技廳、省財政廳和省國稅局三個不同的部門依次審批核準(zhǔn)。③科技金融體制機制不完善，政策性金融體系尤為缺乏，創(chuàng)業(yè)投融資發(fā)展機制不健全，科技金融結(jié)合的外圍制度不完善［3］。如政府資本和科技項目的證券化尚無法律保障，科技計劃對金融資本的開發(fā)程度低，尚無較好對接機制。

4　廣東公共財政支持自主創(chuàng)新的對策建議

廣東對自主創(chuàng)新的公共財政支持，應(yīng)緊密圍繞建設(shè)創(chuàng)新型廣東的目標(biāo)，按照公共財政的本質(zhì)要求，理清支持自主創(chuàng)新的思路、重點和步驟，逐步確立“財政投入穩(wěn)定增長，投入結(jié)構(gòu)有效優(yōu)化，投入績效明顯提高，對社會資本引領(lǐng)作用顯著增強”的具體政策目標(biāo)，著力發(fā)揮財政職能作用，促進廣東自主創(chuàng)新能力的進一步提升。

4.1明確政府職責(zé)，切實發(fā)揮自主創(chuàng)新的政府引導(dǎo)作用

（1）科學(xué)界定政府與市場的分工。自主創(chuàng)新的主體是企業(yè)，政府是自主創(chuàng)新的引導(dǎo)者。因此政府要明確區(qū)別與企業(yè)在自主創(chuàng)新的分工。政府要以公共財政基金，為公眾服務(wù)。從建立公共服務(wù)平臺、進行基礎(chǔ)研究，攻克關(guān)鍵共性技術(shù)等，激勵和引導(dǎo)企業(yè)自主創(chuàng)新。

（2）明確財政經(jīng)常性收入的標(biāo)準(zhǔn)化口徑并保持必要的透明度，完善科技經(jīng)費財政預(yù)算分配機制，強化科技投入增長的保障機制［4］。

（3）在執(zhí)行過程中出現(xiàn)總體超收而科技支出總額增幅未超過經(jīng)常性財政收入實際增長水平的情況，采用“追加”機制，比照當(dāng)年科技財政撥款比重，在下一年度適當(dāng)安排追加科技支出，落實《科技進步法》關(guān)于科技財政增速應(yīng)超過經(jīng)常性收入增速的要求。

4.2明確企業(yè)創(chuàng)新主體，強化對企業(yè)的自主創(chuàng)新引導(dǎo)

（1）強化對創(chuàng)新型企業(yè)和科技型龍頭企業(yè)的扶持力度。加速認定全省創(chuàng)新型企業(yè)，并對創(chuàng)新型企業(yè)實施更為全面的創(chuàng)新項目補貼、創(chuàng)新人才獎勵、創(chuàng)新產(chǎn)品采購等“一攬子綜合性創(chuàng)新扶持政策”。

（2）強化以重大項目引導(dǎo)和支持企業(yè)的自主創(chuàng)新。圍繞全省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵核心技術(shù)，鼓勵具有創(chuàng)新能力的企業(yè)參與和主持重大項目的研發(fā)、產(chǎn)業(yè)化和市場化，通過項目審核機制確保80％以上的重大產(chǎn)業(yè)化和應(yīng)用研究項目目由企業(yè)牽頭承擔(dān)。

4.3加強自主創(chuàng)新財政資金整合和優(yōu)化

加強專項資金管理部門間的協(xié)調(diào)，避免資金分散、重復(fù)設(shè)立和安排，適度集中部門掌握的性質(zhì)相近的專項資金，調(diào)整優(yōu)化部分專項資金的支持重點，集中財力、統(tǒng)籌安排、分類支持，發(fā)揮公共財政資金的集中放大效應(yīng)；逐步改革現(xiàn)有財政資金使用方式，綜合采取多種形式支持自主創(chuàng)新。

（1）針對部門預(yù)算，科學(xué)界定與分類自主創(chuàng)新類資金，建立統(tǒng)一的自主創(chuàng)新專項資金預(yù)算編制規(guī)范，明確資金的支持對象、支持方式、支持范圍、支持內(nèi)容和政策目標(biāo)，對專項資金依據(jù)不同類別統(tǒng)一扎口管理，從預(yù)算源頭整合省級自主創(chuàng)新專項資金。

（2）針對支持對象建立財政專項資金項目庫，以企業(yè)組織機構(gòu)代碼為識別基礎(chǔ)，建立統(tǒng)一的省級財政自主創(chuàng)新項目庫，將通過審核的項目納入項目庫，通過項目比對和查新，對項目進行分類篩選，動態(tài)跟蹤和全過程管理，避免財政資金的重復(fù)支持。

（3）根據(jù)自主創(chuàng)新的重點和薄弱點，調(diào)整部門預(yù)算和項目庫中不同類別項目的支持強度，將自主創(chuàng)新財政資金向重大項目、關(guān)鍵性項目傾斜。

（4）根據(jù)不同類別項目在自主創(chuàng)新鏈條中所處環(huán)節(jié)的不同，靈活采用財政補貼、貼息、擔(dān)保等不同的財政支持方式予以支持。

（5）對基礎(chǔ)研究、部分應(yīng)用研究予以傾斜。統(tǒng)籌省實驗室建設(shè)體系建設(shè)資金、科技專項資金、省院合作資金、關(guān)鍵領(lǐng)域重點突破項目資金等，采用財政直接補貼形式，支持企業(yè)、高等院校和科研機構(gòu)聯(lián)合建設(shè)基礎(chǔ)性、行業(yè)性、應(yīng)用性的基礎(chǔ)研發(fā)平臺和產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)平臺；特別注重對具有行業(yè)共性、前瞻性、戰(zhàn)略性的產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)和戰(zhàn)略產(chǎn)品的應(yīng)用研究予以重點支持。

4.4強化產(chǎn)學(xué)研合作與成果轉(zhuǎn)化

（1）通過項目審核機制篩選項目承擔(dān)主體，在產(chǎn)學(xué)研合作相關(guān)的自主創(chuàng)新公共資金中確保80％以上的項目由企業(yè)擔(dān)任項目支持，強化產(chǎn)學(xué)研合作對應(yīng)用性研究和產(chǎn)業(yè)化研究的支持力度。

（2）完善產(chǎn)學(xué)研項目考核評價指標(biāo)體系，將自主知識產(chǎn)權(quán)指標(biāo)、實現(xiàn)產(chǎn)值指標(biāo)作為重要考核指標(biāo)納入考評指標(biāo)體系，引導(dǎo)產(chǎn)學(xué)研項目注重科技成果的產(chǎn)出而不僅僅是技術(shù)的突破；將產(chǎn)學(xué)研項目的產(chǎn)業(yè)影響、社會影響納入考核指標(biāo)體系，引導(dǎo)產(chǎn)學(xué)研項目注重長期科研目標(biāo)而不僅僅重視短期科研目標(biāo)。

4.5完善公共財政自主創(chuàng)新投入資金管理及績效評價

在資金管理方面，做到四個優(yōu)化，提高資金利用效率：①優(yōu)化項目立項程序。引導(dǎo)各科技經(jīng)費使用部門根據(jù)本部門的自主創(chuàng)新戰(zhàn)略目標(biāo)有側(cè)重的集中項目經(jīng)費，減少相近課題、項目立項，提高單項項目支持力度。在部門內(nèi)項目目標(biāo)、內(nèi)容相近和相同的立項項目應(yīng)予以合并或進行競爭性項目的項目選擇。②優(yōu)化專家評審環(huán)節(jié)，增加企業(yè)管理和技術(shù)專家進入科技項目評審專家?guī)欤龑?dǎo)科技項目向應(yīng)用化方向轉(zhuǎn)變。③優(yōu)化項目審批程序，以政府“招標(biāo)”和“以獎代補”方式，扶持項目。④優(yōu)化項目可行性報告編制和驗收制度。結(jié)合項目情況，突出項目財政扶持政策目標(biāo)，避免重短期經(jīng)濟效益、輕社會效益和中長期效益的傾向。完善項目驗收環(huán)節(jié)，由省主管部門牽頭制定相關(guān)財政支持自主創(chuàng)新資金項目監(jiān)理和驗收制度。同時，加強資金績效評價管理，有選擇地對資金使用的經(jīng)濟性、效率性、效益性開展重點評價，強化績效評價結(jié)果的運用，根據(jù)結(jié)果對專項及項目進行相應(yīng)調(diào)整。

4.6完善統(tǒng)計部門統(tǒng)計口徑一是優(yōu)化科技預(yù)算科目。

優(yōu)化政府預(yù)算中涉及科技投入的科目，設(shè)置R&D科目、科技條件與環(huán)境、科普、科技服務(wù)與推廣等分類科目。完善企業(yè)財務(wù)會計制度，規(guī)范與企業(yè)研發(fā)活動相關(guān)的會計科目，以利于企業(yè)研發(fā)經(jīng)費的核算和管理。嚴(yán)格執(zhí)行《企業(yè)會計準(zhǔn)則——無形資產(chǎn)》和《企業(yè)會計制度》相關(guān)規(guī)定，在“管理費用”科目下設(shè)置“研究開發(fā)”二級科目，歸集當(dāng)期企業(yè)研發(fā)活動產(chǎn)生的費用，利于全省研發(fā)投入的統(tǒng)計。

參考文獻：

［1］廣東省自主創(chuàng)新促進條例［J］.廣東科技，2012（08）：90-96.

［2］徐淑琴，潘慧.廣東若干重點產(chǎn)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略體系存在問題分析［J］.廣東科技，2011（10）：53-57.

［3］馬學(xué).推動自主創(chuàng)新的財政政策工具理論及實證研究［D］.河北工業(yè)大學(xué)，2007-12-01.

［4］科技投入及其管理模式研究”專題組.構(gòu)建新型多層次科技投入機制的戰(zhàn)略措施［J］.經(jīng)濟研究參考，2004（90）：37-48.

作者簡介：關(guān)皓元（1984-），女，助理研究員，碩士，研究方向為產(chǎn)業(yè)與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略研究；谷雨（1981-），男，助理研究員，博士，研究方向為技術(shù)經(jīng)濟與管理、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟。

*基金項目：廣東省科技計劃項目“發(fā)揮省科教領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)及決策咨詢組織作用促進省重大科技決策科學(xué)化研究”（2014A070702009）