曲偉強

摘要：十八屆四中全會《決定》要求，完善審計制度，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權，對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋。由此可見，審計監(jiān)督越來越成為國家監(jiān)督體系中不可或缺的重要組成部分。本文在闡述了審計監(jiān)督在公權監(jiān)督中的地位和作用基礎上，提出審計監(jiān)督在公權監(jiān)督中的關注重點，以及審計監(jiān)督在公權監(jiān)督中的保障機制。

關鍵詞：審計監(jiān)督 公權監(jiān)督 關系

中圖分類號：F239.0 文獻標識碼：A 文章編號：1002-5812（2016）03

一、審計監(jiān)督與公權監(jiān)督的歷史淵源

審計監(jiān)督與公權監(jiān)督的歷史淵源由來已久，多種史料也有記載。早在3000多年前的西周時期，我國就出現了具有審計職能的官職-宰夫。宰夫掌朝堂儀式、考核百官治績，報上級予以獎懲。春秋、戰(zhàn)國至秦漢時期，我國逐漸形成了一套完整而規(guī)范的審計監(jiān)督制度-上計制度。上計制度的核心內容是，每年地方官吏將各地稅賦收入及財政開支，以書面的形式報給皇帝，皇帝則每年進行一次聽計。隋唐時期，在刑部之下設“比部”，對凡屬中央、地方、軍鎮(zhèn)的收入和支出，無論巨細還是大小，均由比部負責審計檢查。宋代設立審計院，這是我國審計機構的初始命名，它標志著審計有了正式專用命名和官方地位，審計監(jiān)督職權也從此獨立運行。元、明、清時期，沒有設立專門的審計機構，大部分審計監(jiān)督職能并入監(jiān)察御史機構，該機構掌管監(jiān)察百官、巡視郡縣、糾正刑獄、整肅朝儀等事務。從上述歷朝歷代設置的審計機構及其職能來看，最高統(tǒng)治者通過審計，一方面來審查和監(jiān)督地方官吏的行權和履職情況，另一方面來考核和評價地方治理狀況及各地經濟發(fā)展情況。也就是說，歷朝歷代所有官吏（包括各地方官吏）都是由朝廷委派任命的，朝廷則必然要通過專門機構和相應機制來監(jiān)督、約束、管治甚至查處違法官員，以此保證其政權的長治久安。

新中國成立后，由于種種原因，我國審計沒有單獨建制，審計監(jiān)督一直寓于財政、監(jiān)察工作之中，即由財政和監(jiān)察等部門對全國各級行政機關、國營企業(yè)、事業(yè)單位進行經濟監(jiān)督和檢查。改革開放后，隨著國民經濟的調整、改革、整頓和提高，客觀上強烈需要進一步加強財政與經濟管理，建立健全經濟監(jiān)督機制，維護國家財經法紀。在當時形勢下，1982年12月頒布的憲法，規(guī)定在國務院和縣級以上地方各級人民政府設立審計機關，依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權，由此從根本上確立了審計監(jiān)督制度的法律地位。在新形勢下，黨對審計工作提出了更多新要求。比如，十八大報告提出，健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度。十八屆三中全會強調，加強和改進對主要領導干部行使權力的制約和監(jiān)督，加強行政監(jiān)察和審計監(jiān)督。十八屆四中全會《決定》要求，完善審計制度，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權，對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋。由此可見，審計監(jiān)督越來越成為國家監(jiān)督體系中不可或缺的重要組成部分。

二、審計監(jiān)督在公權監(jiān)督中的地位和作用

（一）審計監(jiān)督在公權監(jiān)督中的地位

1.審計監(jiān)督是公權監(jiān)督中的重要組成部分。所謂公權監(jiān)督，是指按照憲法及有關法律規(guī)定，依據一切權利屬于人民的原則，由監(jiān)督主體對公共權力機關及其工作人員所實施的監(jiān)督活動。在我國，對公權實施監(jiān)督的主體很多，比如：從國家層面，有各級行政機關、司法機關、監(jiān)察機關、審計機關等；從黨內層面，有黨的中央紀律檢查委員會以及地方各級黨的紀律檢查委員會；從社會層面，有各民主黨派、社會團體、新聞媒體和人民群眾等。其中，審計監(jiān)督是公權監(jiān)督中的重要組成部分，這是因為審計機關是政府重要的經濟執(zhí)法監(jiān)督部門，依法履行審計監(jiān)督，是憲法和審計法賦予審計機關的基本職能。自審計機關設立30多年來，審計領域不斷延伸，監(jiān)督職能日益擴大。特別是近些年來開展的對各級領導干部任期經濟責任審計工作，使監(jiān)督層面從一般意義上的財政財務收支審計擴展到對領導干部決策和權力運用過程的監(jiān)督。因此，從法律賦予審計的職責來說，審計監(jiān)督應當是公權監(jiān)督中的重要組成部分；從長期以來審計的實踐來看，審計監(jiān)督始終是公權監(jiān)督中的重要組成部分；從審計事業(yè)未來的發(fā)展要求來講，審計監(jiān)督也必須是公權監(jiān)督中的重要組成部分。

2.審計監(jiān)督在公權監(jiān)督中的地位不可替代。我們知道，獨立性是審計的本質特征。審計的獨立性決定了審計監(jiān)督不同于其他經濟監(jiān)督，也不同于公權監(jiān)督中的其他監(jiān)督形式，審計監(jiān)督在經濟監(jiān)督、公權監(jiān)督中具有不可替代的獨立地位。這種獨立地位表現在，審計機構和審計人員不行使被審計單位的管理職能，不從事被審計單位的任何具體業(yè)務，因而保證了審計信息的客觀公正，保證了審計結果的權威性。不僅如此，審計監(jiān)督還可以對財政監(jiān)督、稅務監(jiān)督等其他經濟監(jiān)督進行再監(jiān)督，從而保證整個國民經濟監(jiān)督體系有效運行，促進國民經濟持續(xù)健康發(fā)展。政府審計機關還可以對公共權力行使部門及監(jiān)督部門進行審計監(jiān)督，從而確保把人民賦予的公共權力真正用來為人民謀利益。比如，審計機關對行政機關進行審計，就實施了對行政權力的監(jiān)督，對審判機關和檢察機關進行審計，就實施了對司法權力的監(jiān)督，對人大機關進行審計，就實施了對人大監(jiān)督權力的再監(jiān)督。

（二） 審計監(jiān)督在公權監(jiān)督中的作用

1.預防作用。孟德斯鳩在《論法的精神》一書中指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條真理。有權力的人們使用權力一直到有界限的地方才休止?！睆墓胖两?，無數事實也充分證明，失去監(jiān)督的權力，必然導致腐敗，腐敗的根本在于權力腐敗。為防止權力濫用，避免腐敗行為的產生與蔓延，最好的辦法是注重并加強事前預防工作，其中，事前審計就是預防公權濫用及腐敗的重要途徑和手段。通過事前審計，可以向有關部門提出意見和建議，有效預防錯弊，消除隱患，從而保證會計資料的正確性、經濟決策的可行性和經濟活動的合理性，同時也有助于對負責人、財、物等權力部門起到監(jiān)督、把關和防范作用，從源頭上預防權力濫用，進而將腐敗消滅在萌芽狀態(tài)。

2.揭露作用。審計工作是一項特殊的職業(yè)，審計人員被人們形象地稱之為“經濟衛(wèi)士”，之所以這樣說，是因為審計具有經濟監(jiān)督、經濟鑒證和經濟評價三個傳統(tǒng)職能，其中，監(jiān)督是審計的首要職能。即審計機關和審計人員通過對被審計單位會計資料的檢查，對經濟活動進行監(jiān)察和督促，對有關經濟責任人履行責任情況進行監(jiān)察和督促，借此發(fā)現和揭露其會計資料的錯誤弊端、經濟活動的違法違規(guī)、管理上的各種漏洞等情況，為有關部門發(fā)現和查處大案要案提供線索。從近些年來審計實踐及其成果來看，各級審計機關大念權力運行的“緊箍咒”，著力揭露和查處重大違法違紀和腐敗問題，揭露和查處國有資產毀損和流失、資源浪費和環(huán)境破壞問題，揭露和查處嚴重侵害人民群眾切身利益的問題，挖出了一些“經濟碩鼠”和“權力蛀蟲”，有力地推動了反腐敗斗爭深入開展。

3.懲治作用。審計的懲治作用主要表現在三個方面：一是下達審計決定。即審計機關在審計之后，對有違反國家規(guī)定的財政收支、財務收支行為，需要依法給予處理、處罰的，除應當對審計事項作出評價，出具審計意見書外，還應當對違反國家規(guī)定的財政收支、財務收支行為，在法定職權范圍內作出處理、處罰的審計決定。審計決定對違反國家規(guī)定的財政收支、財務收支的行為具有實行懲戒與教育的直接效力。二是移送案件線索。即在審計工作中，各級審計機關通過各種辦法和手段獲取到很多數據，利用信息化技術，對有關數據進行對比分析，能較快、較準地發(fā)現一些違規(guī)違紀線索，將這些線索及時移送給紀檢監(jiān)察等相關部門，可以較好發(fā)揮審計懲防腐敗的“偵察兵”作用。三是協(xié)助查辦大案要案。即各級審計機關充分利用審閱、核對、盤存等基本審計技術，分析、推理等輔助審計技術，數據模擬、信息處理、程序檢查等計算機審計技術，提供翔實可靠的第一手資料，協(xié)助紀檢、監(jiān)察、檢察、公安等機關查辦濫用職權、貪污賄賂、失職瀆職等各類大案要案。

4.警示作用。近年來，通過審計進而查處的違規(guī)、違紀和違法案件越來越多，在社會上帶來的影響也越來越大。通過審計，一方面規(guī)范了被審計單位的財政財務收支行為，堵塞了被審計單位管理上的漏洞，另一方面規(guī)范了領導干部和公職人員遵紀守法行為，抑制了公共權力的濫用。通過審計，不僅對被審計單位的各項工作會起到震動和推動作用，而且對其他單位也會起到警示作用。通過審計，不僅對已經違規(guī)、違紀、違法人員進行查處懲治，而且對有非分之想的不法之徒和腐敗分子也會造成極大威懾，從而有效地遏制公權濫用和腐敗現象的蔓延。

三、審計監(jiān)督在公權監(jiān)督中的關注重點

（一）重點監(jiān)督“選人用人權”

據審計署的審計報告資料顯示，每年向有關部門移送的重大違法違規(guī)問題和經濟犯罪案件中，“一把手”的職務腐敗問題比較突出，違紀違法的“一把手”占同級違紀違法干部的比例，一般都在三分之一以上。因此，加強對“一把手”權力的嚴格監(jiān)督就顯得尤為迫切，尤為必要。而對“一把手”權力的監(jiān)督，重中之重是選人用人權。各級審計機關在開展領導干部經濟責任審計時，要著力監(jiān)督檢查其所在單位的選人用人制度是否健全，是否規(guī)范，要監(jiān)督檢查領導干部是否存在利用手中權力買官賣官、行賄受賄現象。要通過對選人用人權的監(jiān)督檢查，避免和杜絕選人用人權由領導干部個人說了算，從而提高選人用人的公信度，實現擇優(yōu)選拔干部的目標。

（二）重點監(jiān)督“資金使用權”

資金使用權，也稱財權，既是公權監(jiān)督的重要內容，也是審計監(jiān)督的重中之重。各級政府及財政部門擁有對財政資金的籌集收繳和管理分配權，主要體現在財政預算的編制和執(zhí)行兩個方面。審計機關對預算編制環(huán)節(jié)實施監(jiān)督，就能從源頭上堵住財政收入權和分配權的濫用；對預算執(zhí)行環(huán)節(jié)實施監(jiān)督，就能從根本上解決財權運用的違法問題。具體來說，在實施審計監(jiān)督時，前者一要檢查支出預算的編制是否符合法定應確保的支出順序，是否體現了特殊項目法定預算的要求，在預算支出安排上是否存在隨意性；二要檢查在編制預算過程中，是否把應列入預算的收入列入預算，有無隱瞞、少列、虛列、漏列收入；三要檢查預算的調整是否符合法定程序，有無擅自調整的情況。后者一要檢查是否按照本級人大批準的預算及時向各部門批復，有無擅自更改預算內容或延遲預算批復；二要檢查預算收入征收部門是否做到了依法征收，有無越權擅自減免、緩征或者違規(guī)超征、溢征現象；三要檢查財政部門是否及時、足額地撥付預算支出資金，有無拖延現象；四要檢查部門預算執(zhí)行中，有無隨意變更支出科目、調整支出標準，甚至濫用職權截留、挪用、私吞國家財政資金等行為。

（三）重點監(jiān)督“審批權”

行政審批是政府的一項權力，也是行政機關及其工作人員的責任和義務，行政審批權在配置社會資源、控制人身財產安全的風險及維護經濟秩序等方面起著至關重要的作用。加強對行政審批權的審計監(jiān)督，一是要在制度方面檢查是否堅持集體審批制度，是否實行公開透明制度，是否健全層級監(jiān)督制度，是否建立案卷評查制度，是否實施審批考核評價制度等；二是要檢查審批程序是否合規(guī)、合法，在受理、承辦、審核、批準、辦結行政審批等環(huán)節(jié)是否按照法定依據、條件、標準、時限、流程來辦理，是否存在超越權限、跳躍環(huán)節(jié)等違法違規(guī)行政審批的現象；三是要檢查行政機關及其工作人員是否依法、依規(guī)、依紀行使行政審批權，比如是否依法依規(guī)收費，是否存在吃、拿、卡、要現象，是否有變相審批、違規(guī)審批以及利用行政審批權謀取非法利益等違紀違法行為。

（四）重點監(jiān)督“執(zhí)法權”

行政執(zhí)法涉及的領域非常廣，對公民、法人及其他社會組織的權利都會產生直接或間接的影響，行政執(zhí)法權一旦被濫用，必然會對相關各方的合法權利造成侵害。審計機關對執(zhí)法權進行監(jiān)督，一要審查行政執(zhí)法權的配置是否恰當，各部門行政執(zhí)法職責體系是否健全；二要審查執(zhí)法程序是否合法合規(guī)，執(zhí)法權的行使是否公開化；三要審查行政執(zhí)法過程中，是否依法定責、依法督責、依法究責；四要審查是否建立嚴格的行政執(zhí)法監(jiān)督制度體系；五要審查執(zhí)法人員在執(zhí)法環(huán)節(jié)是否利用手中權力以權謀私甚至知法犯法。

（五）重點監(jiān)督“決策權”

決策的失誤應該說是工作失誤中最大的失誤，而決策權的腐敗則是權力腐敗中最大的腐敗，因此，對決策權實行監(jiān)督是各種監(jiān)督環(huán)節(jié)中極其重要的，是一種最高層次的監(jiān)督。作為審計機關，在對決策權進行監(jiān)督時，一是審查決策者的決策權限是否合理，有無超越職權或濫用職權的現象，決策權力是否過分向個人集中，是否存在決策部門權力利益化問題；二是審查決策程序是否規(guī)范，決策過程是否科學、合理，決策議事規(guī)則是否完善，執(zhí)行是否嚴格；三是審查決策的透明性，要審查是否建立決策項目的預告制度和重大事項社會公示制度，是否建立社會各階層廣泛參與基礎上的公開聽證制度等。

四、 審計監(jiān)督在公權監(jiān)督中的保障機制

（一）健全審計工作領導機制

根據《國務院關于加強審計工作的意見》要求，要健全審計工作領導機制。各級地方政府負責人要依法直接領導本級審計機關，支持審計機關工作，及時解決審計工作中遇到的突出問題。尤其是審計機關在對權力部門和權力機構的公共權力進行監(jiān)督時，更應該得到本級政府負責人的鼎力支持和幫助。各級地方政府負責人不僅自己要掌好權、用好權，而且還要成為審計監(jiān)督的堅強后盾。

（二） 完善審計監(jiān)督協(xié)調配合機制

完善審計監(jiān)督協(xié)調配合機制主要包括兩個方面：一是建立審計機關與紀檢、監(jiān)察、公安、財政、稅務、工商等有關部門的工作協(xié)調機制，對審計機關發(fā)現并移送的公權腐敗問題及線索，各有關部門要及時向審計機關反饋查處意見和結果；二是審計工作所涉及到的部門、單位和個人，要自覺接受和配合審計人員開展工作，不得利用手中權力阻撓或干涉審計工作。

（三） 強化審計結果運用機制

各級政府、各有關部門要特別重視審計結果的運用，要把審計結果作為部門考核、領導干部選拔任用及個人獎懲的重要參考和依據。要推動審計問責的規(guī)范化、制度化。充分利用審計結果，明確責任追究，讓違規(guī)違紀、行政不作為、有權濫作為的官員受到懲罰，從而完善公共權力的制約機制。

參考文獻：

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