楊　永，楊連招，胡艷寧，盧洪霞，張　瑛，陳　玲，高　慧

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城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建研究進(jìn)展

楊永，楊連招，胡艷寧，盧洪霞，張瑛，陳玲，高慧

摘要:介紹了城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建研究進(jìn)展，從城市社區(qū)居家養(yǎng)老概念及主要模式、國外城市社區(qū)居家養(yǎng)老研究現(xiàn)狀及我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀方面進(jìn)行了綜述。

關(guān)鍵詞:社區(qū)居家養(yǎng)老；服務(wù)體系；構(gòu)建；欠發(fā)達(dá)地區(qū)

Research progress on construction of urban community home care service system

Yang Yong，Yang Lianzhao，Hu Yanning，et al

(Nursing College of Guangxi University of Chinese Medicine，Guangxi 530022 China)

AbstractIt introduced the research progress on the construction of urban community home care service system，and it summarized the concept and model of urban community home care for the elderly，research status quo of urban community home care in foreign countries and status quo of urban communities home care services in less developed areas in China.

Key wordscommunity home care；service system；construction；less developed areas

我國已進(jìn)入老齡化快速發(fā)展階段。國家統(tǒng)計(jì)局第六次人口普查結(jié)果顯示，我國60歲及以上老年人口約1.78億人，占全國總?cè)丝诘?3.26%[1]。人口老齡化日益嚴(yán)峻形勢下，養(yǎng)老形式已從傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老演變成多形式養(yǎng)老。當(dāng)前以“居家-社區(qū)-社會(huì)”為特色的城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是國內(nèi)外養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的主要趨勢，欠發(fā)達(dá)地區(qū)(城市)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和潛力與發(fā)達(dá)地區(qū)還有一定差距，生產(chǎn)力發(fā)展不平衡，科技水平還不發(fā)達(dá)，居家養(yǎng)老形勢目前依然嚴(yán)峻，亟待解決。

1城市社區(qū)居家養(yǎng)老概念及主要模式

“城市社區(qū)居家養(yǎng)老”模式是一種結(jié)合和加強(qiáng)原有社區(qū)資源、幫助老年人繼續(xù)生活在社區(qū)的照顧模式，老年人養(yǎng)老地點(diǎn)仍然在自己的家中，而不是養(yǎng)老院、敬老院或老年福利院等相關(guān)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。城市社區(qū)通過提供全方位服務(wù)來滿足老年人的生活照顧和精神慰藉。目前，歐美國家城市社區(qū)居家養(yǎng)老模式和相關(guān)配套體制發(fā)展得比較成熟，養(yǎng)老模式達(dá)20多種，以居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、以房養(yǎng)老模式為主。我國現(xiàn)存養(yǎng)老模式包括家庭養(yǎng)老、社會(huì)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、居家式社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、自我養(yǎng)老、合居養(yǎng)老、鄉(xiāng)村養(yǎng)老、集中養(yǎng)老、分散養(yǎng)老、鐘點(diǎn)托老、遺贈(zèng)扶養(yǎng)、消費(fèi)養(yǎng)老、鄉(xiāng)村養(yǎng)老、售房入院養(yǎng)老、以房養(yǎng)老、旅游養(yǎng)老、高級養(yǎng)老社區(qū)、候鳥式養(yǎng)老[2]等，目前仍以家庭養(yǎng)老為主。

2國外城市社區(qū)居家養(yǎng)老研究現(xiàn)狀

2.1城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式發(fā)展現(xiàn)狀2013年，聯(lián)合國全球老年觀察指數(shù)組織發(fā)布的一份報(bào)告指出，瑞典是全球最適合養(yǎng)老的國度。澳大利亞政府確定了以居家養(yǎng)老服務(wù)為主的老年人社會(huì)福利服務(wù)政策，90%的老年人接受社區(qū)居家照顧服務(wù)。美國從20世紀(jì)40年代開始進(jìn)入人口老齡化社會(huì)，居家養(yǎng)老具有一定的優(yōu)勢，老年人留在家中的愿望也很強(qiáng)烈，希望生活在社區(qū)[3]。日本社區(qū)服務(wù)周到細(xì)致，設(shè)施相對完善，老年人發(fā)揮余熱，服務(wù)社會(huì)，78%的65歲以上老年人，愿意接受居家養(yǎng)老服務(wù)。西方國家受個(gè)人價(jià)值觀影響，早期養(yǎng)老以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為主，家庭照護(hù)為輔。隨著老年人口數(shù)量增加，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老使得政府財(cái)政壓力增加，老年人更加傾向于家庭養(yǎng)老。對于居家孤獨(dú)老人，德國實(shí)行居家上門護(hù)理、日間照料中心和短期托老所。近幾年興起了新型居家養(yǎng)老模式——監(jiān)護(hù)式公寓，效果明顯；德國引入時(shí)間儲(chǔ)蓄政策，鼓勵(lì)年滿18歲公民，利用公休日或節(jié)假日為老年公寓或老年病康復(fù)中心服務(wù)，不拿報(bào)酬，將來年老或需要護(hù)理時(shí)，可以獲得同樣時(shí)間的照顧。澳大利亞居家養(yǎng)老服務(wù)包括社區(qū)老年照護(hù)項(xiàng)目、居家延伸護(hù)理、老年癡呆癥居家延伸護(hù)理、居家社區(qū)照顧，并且還制定了社區(qū)訪問計(jì)劃，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)組織會(huì)幫助聯(lián)系一位社區(qū)友好訪問者(一般由義工擔(dān)任)為老年人開展志愿服務(wù)。另外，澳大利亞還設(shè)立了老年照護(hù)評估組，為老年人進(jìn)行醫(yī)療、心理等多方面的評估，幫助老年照護(hù)者制定合適的照護(hù)類型。英國是世界上較早進(jìn)入“銀發(fā)”時(shí)代的國家，采取社區(qū)照顧模式并取得了顯著成效。瑞典政府鼓勵(lì)老年人在家養(yǎng)老，通過低成本的居家養(yǎng)老減輕政府壓力。政府規(guī)定，開發(fā)商在進(jìn)行住宅規(guī)劃時(shí)，必須強(qiáng)制建設(shè)適應(yīng)老年人需求的配套設(shè)施，公共交通系統(tǒng)也都經(jīng)過細(xì)心設(shè)計(jì)，就連的士也經(jīng)過特殊改造，所做的一切都是為了適合老年人和殘疾人搭乘專用車輛，人性化服務(wù)發(fā)揮得淋漓盡致[4]。丹麥目前最流行是自助養(yǎng)老社區(qū)服務(wù)，可以充分地滿足老年人的需求。美國歷來注重社區(qū)發(fā)展，社會(huì)服務(wù)非常發(fā)達(dá)，政府對居家養(yǎng)老持鼓勵(lì)態(tài)度，給予很多優(yōu)惠政策，服務(wù)形式有全托制退休之家、日托制的托老中心、家園共享服務(wù)、護(hù)工上門服務(wù)等，其社區(qū)養(yǎng)老組織從20世紀(jì)20年代開始初步形成，社區(qū)管理組織主要由社區(qū)委員會(huì)和社區(qū)顧問團(tuán)等組成，組織形式和活動(dòng)方式多種多樣。美國有一個(gè)福利性居家養(yǎng)老項(xiàng)目，是由政府財(cái)政出資，派家庭保健護(hù)士為有需要的老年人提供服務(wù)。除專業(yè)護(hù)工外，還有大量義工參與護(hù)理工作。社區(qū)義工在質(zhì)量和數(shù)量上都有較高的水平，年輕老人也加入義工團(tuán)隊(duì)，建立老年人相互照料機(jī)制，讓老年人在當(dāng)義工過程中提升自主能力，增加自信心，促進(jìn)彼此之間溝通和理解，發(fā)揮余熱。日本的居家養(yǎng)老服務(wù)包括入戶服務(wù)、日間服務(wù)、短期服務(wù)、長期服務(wù)等多種形式。65歲以上行動(dòng)不便、具有某種身體障礙或者精神障礙、難以進(jìn)行日常生活的老年人，非營利組織服務(wù)人員白天將其接入社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，晚上送其回家，提供日常生活服務(wù)，根據(jù)老人不同情況提供不同服務(wù)方式[5]。

2.2各國政府在城市社區(qū)居家養(yǎng)老中的主導(dǎo)作用社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)在歐美發(fā)達(dá)國家是一項(xiàng)主要由政府投入的社會(huì)福利事業(yè)。英國居家養(yǎng)老模式特點(diǎn)在于由政府部門直接管理，有利于服務(wù)的公平性。英國《照顧白皮書》和《國家健康服務(wù)與社區(qū)照顧法令》于1990年頒布并相繼出臺(tái)和實(shí)施，政府根據(jù)《國家老年護(hù)理服務(wù)框架》制定當(dāng)?shù)匦枨笤u估標(biāo)準(zhǔn)，對居家護(hù)理服務(wù)申請者進(jìn)行評估。美國將長期照護(hù)作為一個(gè)產(chǎn)業(yè)，對居家養(yǎng)老持鼓勵(lì)態(tài)度。美國1965年頒布《老年人法案》及其修正案，除聯(lián)邦政府法律、政策外，各州制定各自的政策。通過政策調(diào)整，優(yōu)勢資源向社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)傾斜，給予很多優(yōu)惠政策，如支付護(hù)工的費(fèi)用、家庭購置老人醫(yī)療器械可以減稅，醫(yī)生隨時(shí)上門服務(wù)等[6]。同時(shí)，州政府還努力落實(shí)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，重視社區(qū)護(hù)理人才作用，擴(kuò)大社區(qū)服務(wù)類型和老年人口服務(wù)數(shù)量。美國非政府組織哈剛居民協(xié)會(huì)組建就是向美國政府申請建造的老人活動(dòng)場所，為老人開展各種各樣的有益活動(dòng)并給社區(qū)服務(wù)帶來極大的方便和保障[7]。新加坡政府鼓勵(lì)個(gè)人規(guī)劃自己的晚年生活，養(yǎng)老資金來源以中央公積金為主，輔以政府投入。日本是典型老齡化國家，從20世紀(jì)60年代至今出臺(tái)了一系列養(yǎng)老法律政策，逐步建立了一個(gè)一元制多層次的養(yǎng)老制度。日本養(yǎng)老市場發(fā)展迅猛主要取決于其照護(hù)保險(xiǎn)制度，日本照護(hù)保險(xiǎn)制度的核心是鼓勵(lì)居家養(yǎng)老。護(hù)理保險(xiǎn)制度由日本厚生勞動(dòng)省牽頭，地方政府高齡福祉部門主管，各地居家護(hù)理支援中心、社會(huì)福祉聯(lián)合會(huì)等官方和民間團(tuán)體負(fù)責(zé)具體實(shí)施。目前，居家養(yǎng)老支援中心等機(jī)構(gòu)已經(jīng)遍布日本各地。日本在養(yǎng)老事業(yè)方面起步較早，并頒布相關(guān)法律法規(guī)，如1959年《國民年金法》、1963年《老年人福利法》、1982年《老年保健法》、1987年《社會(huì)福利士及看護(hù)福利士法》規(guī)定看護(hù)福利士應(yīng)具備的專業(yè)技術(shù)知識(shí)和工作能力，并推出資格證書制度。1992年又修訂了《社會(huì)福利事業(yè)法》和《社會(huì)福利設(shè)施職員退休法》，并制定《福利人才確保法》，從法律上對福利人才的培養(yǎng)和人才應(yīng)該享有的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位等予以保障。1989年制定《推進(jìn)高齡者保健福利10年戰(zhàn)略計(jì)劃》和“黃金計(jì)劃”[8]。1997年12月，日本通過了“護(hù)理保險(xiǎn)法”，采用強(qiáng)制的方式，以政府為主體，將居住在本國的40歲以上者(包括外國人)納入長期護(hù)理保險(xiǎn)中。1998年日本實(shí)施《注冊社會(huì)工作者法》；2000年，日本開始實(shí)行長期照護(hù)保險(xiǎn)制。通過向需要護(hù)理的家庭派遣家庭服務(wù)員，加強(qiáng)居家服務(wù)。正因?yàn)橛羞@些法律政策，老年人得到了福利、保健、保險(xiǎn)等方面強(qiáng)有力的制度保證和法律支持。20世紀(jì)80年代，澳大利亞政府開始強(qiáng)調(diào)家庭與社區(qū)照護(hù)重要性。為了向老年人提供公平、可及、可負(fù)擔(dān)的長期照護(hù)，1997年通過了《老年保健法案》，為老年保健提供了法律保障，同時(shí)明確政府職責(zé)。德國是第一個(gè)以社會(huì)立法形式實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)的國家，1938年就頒布了《護(hù)理法》；1995年頒布了《長期照護(hù)保險(xiǎn)》，鼓勵(lì)居家養(yǎng)老。目前德國需要護(hù)理的老年人有230萬人，其中居家養(yǎng)老150萬人。新加坡政府通過法律形式強(qiáng)化了家庭對照顧老年人的責(zé)任，如1995年頒布《贍養(yǎng)父母法》，1996年設(shè)立了贍養(yǎng)父母仲裁法庭[9]及一系列福利政策對居家養(yǎng)老給予支持。

2.3城市社區(qū)居家養(yǎng)老資金來源多途徑、多樣化美國、澳大利亞、德國、日本及瑞典老齡化出現(xiàn)比中國早，并在早期意識(shí)到老年人長期照護(hù)問題。通過完善政策、法律支撐，為老年人健康保障提供了法律保護(hù)，同時(shí)明確政府職責(zé)，在政府主導(dǎo)下，構(gòu)建多方參與的籌資模式，并根據(jù)老年人需要提供多種模式服務(wù)。英國社區(qū)照顧經(jīng)費(fèi)主要來源于國家撥款，以人為本是英國社區(qū)照顧最突出特點(diǎn)，提供服務(wù)內(nèi)容主要包括醫(yī)療、預(yù)防保健和公共衛(wèi)生服務(wù)，其中每項(xiàng)中又包括許多細(xì)則。瑞典照護(hù)保障對象是全體國民，長期照護(hù)服務(wù)津貼制度有效減輕老年人經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，各市稅收財(cái)源是照護(hù)服務(wù)資金主要來源，個(gè)人負(fù)擔(dān)率比日本少4%。美國社區(qū)服務(wù)組織主要是非政府組織，資金來源于政府資助、基金會(huì)捐助、私人捐款以及所收取的服務(wù)費(fèi)[10]。發(fā)達(dá)國家是福利國家，他們均將養(yǎng)老納入到醫(yī)療保險(xiǎn)體系或者護(hù)理保險(xiǎn)體系，建立政府和個(gè)人自付的籌資模式，強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老可支付性和公平性，在政府主導(dǎo)下，減輕老年人個(gè)人負(fù)擔(dān)，提高生活質(zhì)量。英國是第一個(gè)為需要長期照護(hù)的人群提供救助的國家，普恩式長期照護(hù)制度模式(北歐模式)，由政府出資，為需要長期照護(hù)人群提供服務(wù)，覆蓋面比較廣。長期照護(hù)保險(xiǎn)制度主要始于美國，參保人員通過購買商業(yè)保險(xiǎn)而獲得長期照護(hù)。研究顯示，美國用于老年福利開支占財(cái)政支出25%，遠(yuǎn)超過其國防支出數(shù)額。日本社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系已發(fā)展相當(dāng)完善，政府支持、民間倡導(dǎo)、企業(yè)投資、各種公益慈善等多種方式結(jié)合。其非營利組織表現(xiàn)為三種組織形式：①政府資助下民間組織，資費(fèi)來自政府；②志愿者及其組織，資金主要來自社會(huì)捐助；③企業(yè)式養(yǎng)老服務(wù)，資金來源企業(yè)會(huì)員會(huì)費(fèi)，其服務(wù)對象大都為組織內(nèi)部成員。另外，日本老人積蓄較多，不需要留給子女很多遺產(chǎn)，90%養(yǎng)老費(fèi)用政府買單。

2.4國外城市社區(qū)居家養(yǎng)老社區(qū)服務(wù)人員培訓(xùn)完備美國對其養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)行嚴(yán)格的年度檢查，雖各個(gè)州情況各不相同，但質(zhì)量保障體系都是以監(jiān)管系統(tǒng)為主體。澳洲嚴(yán)格規(guī)定，要通過專業(yè)能力評估，雇請的護(hù)理人員必須有專業(yè)資質(zhì)，學(xué)員通過考試合格后，才能獲得在全澳通用的資質(zhì)證書。日本養(yǎng)老服務(wù)擁有一支數(shù)量足夠、素質(zhì)較高、奉獻(xiàn)精神較強(qiáng)的專業(yè)化服務(wù)隊(duì)伍，是提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的重要保證，居家養(yǎng)老服務(wù)人員嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，配有社會(huì)福利專業(yè)人才教育機(jī)構(gòu)，到目前已經(jīng)有500多所學(xué)校專門培養(yǎng)社會(huì)福利專業(yè)人才，且形成全國統(tǒng)一考核制度[8]，社會(huì)福利人員通過全國統(tǒng)一資格考試后，頒發(fā)合格證書，獲得從業(yè)資格，方可從事福利工作，并且在員工的培訓(xùn)上力度很大。

3國內(nèi)欠發(fā)達(dá)城市社區(qū)居家養(yǎng)老研究現(xiàn)狀

3.1社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建處于起步階段目前，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐還很不完善，絕大多數(shù)社區(qū)仍以老人的基本生活需求為服務(wù)重點(diǎn)，未能普遍落實(shí)高層次的服務(wù)，服務(wù)單一且層次偏低。按照馬斯洛基本需要層次論來看，目前城市社區(qū)居家養(yǎng)老內(nèi)容主要集中在生理(生活照護(hù))和安全(防止意外)兩個(gè)方面。

3.2老年人傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念亟須改變，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給與老年人需求之間不平衡我國養(yǎng)老方式主要有居家養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老，受傳統(tǒng)養(yǎng)老理念影響，多數(shù)老年人以“兒孫滿堂”為幸福標(biāo)準(zhǔn)，對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)十分排斥；老人看重家庭帶來的安全感、歸屬感和親情感，心理上更傾向于在家中享受生活照料、精神慰藉、醫(yī)療照護(hù)等居家養(yǎng)老護(hù)理。欠發(fā)達(dá)城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建有利于社區(qū)老人身心健康、解決家庭養(yǎng)老后顧之憂，更符合我國傳統(tǒng)文化習(xí)俗，更尊重老人養(yǎng)老習(xí)慣。研究顯示，對于生活能自理或部分能自理的老年人希望獲得更多社會(huì)服務(wù)，如保健康復(fù)、精神文體、教育及法律援助；失能老年人、高齡獨(dú)居和生活困難老年人需要社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)來滿足基本生活需要。居家養(yǎng)老護(hù)理主要由社區(qū)護(hù)士承擔(dān)，但社區(qū)護(hù)士所具備的理論知識(shí)、技能以及社區(qū)護(hù)士數(shù)量決定其難以完全承擔(dān)老年人群的居家養(yǎng)老護(hù)理。因此，家庭是我國養(yǎng)老的一個(gè)主要載體，居家養(yǎng)老地位不可動(dòng)搖[11]。居家養(yǎng)老護(hù)理作為一種有效且易被廣大老年人接受的長期照護(hù)方式，符合我國傳統(tǒng)文化養(yǎng)老觀及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀。目前，我國居家養(yǎng)老護(hù)理尚處于起步階段，老年人存在對居家養(yǎng)老護(hù)理認(rèn)識(shí)不充分，養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目利用率低等現(xiàn)象。而在一些農(nóng)村，由于財(cái)政投入不足，服務(wù)質(zhì)量不高，硬件設(shè)施不全，無人照顧的老年人寧愿互助養(yǎng)老，也不愿意入住鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。由于我國東西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一致，城市建設(shè)發(fā)展速度和居民需求層次存在很大差異，欠發(fā)達(dá)城市社區(qū)開展居家養(yǎng)老服務(wù)局限，尚未建立健全居家養(yǎng)老服務(wù)體系?！吨袊鐣?huì)保障發(fā)展報(bào)告(2014)》認(rèn)為，未來養(yǎng)老方式以社區(qū)養(yǎng)老為首選。社區(qū)自身具有一定的潛力但與社區(qū)能動(dòng)性受到限制之間矛盾顯著。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資源在數(shù)量和質(zhì)量上都不能很好地滿足老人需求。老人對目前欠發(fā)達(dá)城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的整體滿意度不高，主要問題是欠發(fā)達(dá)城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資源和設(shè)施良莠不齊，社區(qū)自身資源有限，社區(qū)缺乏對養(yǎng)老資源有意識(shí)整合，醫(yī)務(wù)專業(yè)人員學(xué)歷層次低、知識(shí)層次低、年齡結(jié)構(gòu)不合理、穩(wěn)定性差、社區(qū)服務(wù)內(nèi)容不全面、護(hù)理專業(yè)人力資源相對缺乏[12]，提示欠發(fā)達(dá)城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)明確政府分工，政府和社區(qū)要根據(jù)不同層次、不同年齡階段老人需求，制定不同需求標(biāo)準(zhǔn)醫(yī)療護(hù)理及精神文化內(nèi)容來豐富城市社區(qū)居家養(yǎng)老。

3.3社區(qū)養(yǎng)老管理現(xiàn)狀社區(qū)養(yǎng)老空間有限、規(guī)章制度不完善、服務(wù)模式欠規(guī)范，政府和社區(qū)職能未真正分開，社區(qū)自身能動(dòng)性受限。目前，大多數(shù)社區(qū)只有一名養(yǎng)老管理人員，且多兼數(shù)職于一身，工作量大、繁、雜，直接提供服務(wù)工作的人員極少有專職性質(zhì)，基本上屬于家政范疇。社區(qū)疲于應(yīng)付各種事務(wù)，在真正養(yǎng)老環(huán)節(jié)難以投入大量精力。同一區(qū)域各個(gè)社區(qū)間在養(yǎng)老服務(wù)中基本處于“孤立”狀態(tài)，幾無交集，資源共享成為空談。城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)配套政策出臺(tái)后，各地政府將根據(jù)各自地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況規(guī)劃統(tǒng)籌，對當(dāng)?shù)爻鞘猩鐓^(qū)養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行一系列改革來保證社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的開展和落實(shí)，在促進(jìn)居民健康方面發(fā)揮積極作用[13]。隨著工作深入開展，居民對城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的認(rèn)可度和信任度將會(huì)不斷提高，進(jìn)一步促進(jìn)了相關(guān)工作開展，更加完善、擴(kuò)大城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)在基層衛(wèi)生服務(wù)中的影響力。城市規(guī)劃要為城市社區(qū)居家養(yǎng)老提供固定場所和便利設(shè)施，加強(qiáng)社區(qū)組織建設(shè)，挖掘現(xiàn)有的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人力資源，培育社區(qū)組織，使其融入社區(qū)服務(wù)建設(shè)。利用專業(yè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系延伸到各個(gè)社區(qū)(村)連鎖經(jīng)營促進(jìn)新建社區(qū)配備，建立健全健康檔案、設(shè)立養(yǎng)生護(hù)理科、活動(dòng)室和圖書閱覽室完善及快速推進(jìn)，這對欠發(fā)達(dá)城市社區(qū)的發(fā)展起到一定的激勵(lì)作用，通過汲取發(fā)達(dá)城市先進(jìn)的知識(shí)經(jīng)驗(yàn)，取其精華，去其糟粕，不斷改進(jìn)和總結(jié)，對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)城市社區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)體系的建立有一定的指導(dǎo)和借鑒。政府要明確自身在開展城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中職責(zé)，充分發(fā)揮主導(dǎo)功能，適時(shí)引導(dǎo)，要從不該管的職能中退出來并主動(dòng)擺正和社區(qū)的關(guān)系，只參與社區(qū)工作，放手、放權(quán)于社區(qū)，并且參與行為應(yīng)是啟發(fā)式、引導(dǎo)式政策引導(dǎo)，不可替代社區(qū)行使權(quán)力，要依靠社區(qū)、尊重社區(qū)、信任社區(qū)，真正將職能實(shí)權(quán)還給社區(qū)[14-16]。國外經(jīng)驗(yàn)告訴我們要從制度和法律上保護(hù)城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建，并以此為契機(jī)出臺(tái)一系列促進(jìn)城市社區(qū)衛(wèi)生改革與發(fā)展的相關(guān)文件，加大落實(shí)和完善欠發(fā)達(dá)城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策和制度，進(jìn)而提供政策傾斜、制度保證。國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出，深化改革加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的任務(wù)措施，到2020年全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的覆蓋城鄉(xiāng)多樣化養(yǎng)老服務(wù)體系，把服務(wù)億萬老年人“夕陽紅”事業(yè)打造成蓬勃發(fā)展的朝陽產(chǎn)業(yè)，使之成為調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、促升級重要力量。因此，政府部門要明確自身職責(zé)、理清政府與社區(qū)的發(fā)展關(guān)系，將資金權(quán)和管理權(quán)下放給社區(qū)，減少對其干預(yù)力度，完善服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加大對欠發(fā)達(dá)城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)扶持與監(jiān)督，讓真正優(yōu)秀的專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和組織留在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，在降低政府、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)成本同時(shí)，提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)欠發(fā)達(dá)城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給主體多元化、民間組織、老人三方共贏[17]，多方受益。我國居家養(yǎng)老服務(wù)開展比較晚，對城市社區(qū)居家養(yǎng)老問題研究目前大部分停留于對現(xiàn)狀、問題和各種做法的敘述，而從理論上進(jìn)行系統(tǒng)和規(guī)律性論述比較欠缺；對不同地區(qū)和不同特征老人群以及同一地區(qū)不同老年人群課題研究比較匱乏；對于欠發(fā)達(dá)城市社區(qū)居家養(yǎng)老的特殊人群，如老年慢性病病人、老年癡呆病人、空巢老人、高樓住宅綜合征人群、退休綜合征人群社區(qū)居家養(yǎng)老問題研究較少且不夠深入。另外，有關(guān)居家養(yǎng)老存在問題實(shí)證研究也相對較少，研究深度和廣度也有待進(jìn)一步提高。我國城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系尚未健全，欠發(fā)達(dá)城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資源在數(shù)量和質(zhì)量上都不能很好地滿足老人的需求，欠發(fā)達(dá)城市社區(qū)開展居家養(yǎng)老服務(wù)較為局限，城市規(guī)劃未能充分開辟適于開展居家養(yǎng)老服務(wù)的固定場所，欠發(fā)達(dá)城市社區(qū)缺少社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)管理規(guī)章以及社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施管理制度，社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍專業(yè)化程度低、缺少相關(guān)法律規(guī)范等問題。欠發(fā)達(dá)城市社區(qū)的建設(shè)應(yīng)充分考慮建筑和居家環(huán)境適老性，引進(jìn)醫(yī)療護(hù)理專業(yè)人才，積極開展城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)，打破常規(guī)，通過各種途徑解決欠發(fā)達(dá)城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)局限性的現(xiàn)狀。

3.4依靠各種力量，完善經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制是解決阻礙欠發(fā)達(dá)城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建主要問題城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建是破解我國日益尖銳養(yǎng)老服務(wù)難題的重要手段和有效措施。國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(國發(fā)〔2013〕35號)指出，到2020年，我國應(yīng)該建立健全養(yǎng)老服務(wù)體系，所有居家老年人都應(yīng)該享有日常生活照料、基本醫(yī)療照護(hù)、精神心理慰藉、急診急救等服務(wù)。政府應(yīng)立足于城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展，充分做好主導(dǎo)工作，在全局上把握社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的基本職能、作用、范疇以及未來發(fā)展總體方向；在對欠發(fā)達(dá)城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建評估、養(yǎng)老服務(wù)供給狀況掌控及管理中能發(fā)揮切實(shí)主導(dǎo)作用；政府能確保城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)充足資金供給，并能合理整合社會(huì)資源，利用社會(huì)資源，拓展服務(wù)載體，吸引、鼓勵(lì)、倡導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人等多種力量的團(tuán)結(jié)協(xié)作、協(xié)調(diào)處理各方關(guān)系。目前，我國城市社區(qū)服務(wù)發(fā)展在總體上仍屬于政府推動(dòng)型，欠發(fā)達(dá)城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)還帶有濃厚的行政管理色彩。人力資源和社會(huì)保障部對外發(fā)布《中國社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告2014》首次以政府部門的名義就社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)、管理運(yùn)行、經(jīng)辦服務(wù)等方面情況向公眾全面、系統(tǒng)、客觀地進(jìn)行發(fā)布，標(biāo)志著我國社會(huì)保險(xiǎn)信息披露工作已逐步邁入制度化和規(guī)范化軌道。而欠發(fā)達(dá)城市社區(qū)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)重，政府扶持力度亟須加強(qiáng)，老人養(yǎng)老資金和退休金有待進(jìn)一步提高。建議政府出資，引導(dǎo)欠發(fā)達(dá)城市社區(qū)引進(jìn)相關(guān)專業(yè)的醫(yī)護(hù)專業(yè)人才，完善人才梯隊(duì)建設(shè)，培養(yǎng)中堅(jiān)人才，避免人員斷層和人才流失，留住人才；積極開展城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)，建立相關(guān)資料庫；積極鼓勵(lì)志愿者和社會(huì)各界人士、機(jī)構(gòu)團(tuán)體主動(dòng)參與城市社區(qū)居家養(yǎng)老事業(yè)；拓寬養(yǎng)老資金來源、豐富社區(qū)精神文化服務(wù)內(nèi)涵，進(jìn)一步合理安排，統(tǒng)籌規(guī)劃欠發(fā)達(dá)城市社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展的資金投入、綜合協(xié)調(diào)及監(jiān)督管理細(xì)化各項(xiàng)工作。國外在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)方面的先進(jìn)理念和成功經(jīng)驗(yàn)對于我國欠發(fā)達(dá)城市養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展有很好的借鑒意義[18-20]。

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(本文編輯張建華)

(收稿日期：2015-08-25)

中圖分類號：R473.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

doi:10.3969/j.issn.1009-6493.2016.11.002

文章編號：1009-6493(2016)04B-1284-05

作者簡介楊永，主管護(hù)師，碩士研究生，單位：530022，廣西中醫(yī)藥大學(xué)護(hù)理學(xué)院；楊連招(通訊作者)、高慧單位：530022，廣西中醫(yī)藥大學(xué)；胡艷寧、盧洪霞、張瑛單位：530022，廣西中醫(yī)藥大學(xué)附屬瑞康醫(yī)院；陳玲單位：530022，廣西中醫(yī)藥大學(xué)護(hù)理學(xué)院。

基金項(xiàng)目廣西自然科學(xué)基金項(xiàng)目，編號：2013GXNSFDA278001；2013年第十批自治區(qū)本級技術(shù)研究與開發(fā)財(cái)政補(bǔ)助項(xiàng)目，編號：桂財(cái)教[2013]278號。