張繼明+王洪才

摘要： 有效性已經(jīng)成為掣肘大學章程充分發(fā)揮治理功能的主要因素。要增強大學章程的實效性，前提是要正確認知大學章程有效性的涵義及評價標準。大學章程的有效性意味著合乎國家體制要求的“合體性”、反映大學多元利益相關主體利益訴求的“兼容性”、對各主體具備充分規(guī)制效力的“強效性”、符應大學學術本位的“邏輯性”、促進大學持續(xù)發(fā)展的“有用性”及具備可靠的支持與保障條件的“系統(tǒng)性”。這是評估大學章程是否有效的六個基本維度，也是實現(xiàn)我國大學章程建設治理價值的六個主要取向。

關鍵詞：大學章程；現(xiàn)代大學制度；有效性；評估維度

中圖分類號：G640

文獻標識碼：A

文章編號：1672-0717（2016）01-0041-05

大學章程建設是當下我國深化高等教育體制機制改革、建構中國特色現(xiàn)代大學制度的重要內容。無論是從理念上看，還是從國際經(jīng)驗來看，大學章程之于推動大學治理走向善治、維護大學場域秩序的價值都毋庸置疑[1]。然而從現(xiàn)實來看，大學紛紛開啟和實施章程建設，卻很可能是國家政策或政府指令的積極執(zhí)行者，實質上則是章程建設的懷疑論者和消極應付者。如此，這場浩大的大學章程建設工程便成了一個名副其實的“面子工程”。顯然，該問題的實質在于，大學章程是否具有充分的有效性？而思考大學章程的有效性，進一步的問題在于如何確立評估大學章程有效性的標準。就此，筆者嘗試提出了評估我國大學章程有效性的六個基本維度。

一、合體性：大學章程必須在根本上合乎國家體制

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（下簡稱《決定》），強調“黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治”。黨的領導與依法治國兩大體制密切相關，兩者構成了我國社會主義體制的兩個重要基本范疇。大學章程建設是我國高等教育體制機制改革的重要環(huán)節(jié)，《決定》的基本規(guī)定和精神為其提出了根本性的體制性要求。

我國大學章程建設的核心任務是改革傳統(tǒng)的大學治理結構，治理結構的改革必然要涉及根本的體制性問題?！稕Q定》明確提出，“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征?！眻猿贮h的領導是我國社會主義事業(yè)發(fā)展的根本保障，一切改革都必須遵守這一基本原則。黨的領導也是我國教育行政體制的根本特征，我國高等教育管理體制改革的歷史表明，只有堅持黨的領導，我國高等教育才能健康持續(xù)發(fā)展[2]。2014年10月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》，強調黨的領導在教育制度改革中的地位。這意味著，我國大學章程建設必須尊重和遵行“黨的領導”這一國家基本原則，并以提高黨的大學管理科學化水平為重要使命。中國的現(xiàn)代大學制度與大學章程必然要突出“中國特色”，而這一特色之首要內容就是堅持“黨的領導”這一基本制度和原則。

法治體制是我國大學章程建設必然涉及的另一體制性問題。《決定》強調，“依法治國是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質要求，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求”。大學章程作為大學“憲法”及教育法律法規(guī)的下位法，對大學各利益相關主體具有一定的法治效力。大學依據(jù)章程自主辦學是依法治教的具體表現(xiàn)形式，在法治體制下，國家法律法規(guī)是大學章程建設的規(guī)約，大學章程制定程序、內容條款等方面必須以法律法規(guī)為主要依據(jù)。同時，大學章程的治理作用的發(fā)揮體現(xiàn)了法治體制的基本邏輯，例如法對權力的規(guī)制，因為我國大學章程建設的核心目標正是通過章程的規(guī)制力來規(guī)范和重塑大學各利益相關者的權力關系。

2014年12月，習近平同志在第二十三次全國高等學校黨的建設工作會議上提出了“建設好中國特色社會主義大學”的偉大號召，而筆者認為中國特色社會主義大學的重要標準應該就是“合體性”。所謂“合體性”也就是要合乎國家基本制度的規(guī)范和要求。大學章程具備“合體性”，即堅持黨的領導和符合法治的根本原則，是大學章程獲得合法性和有效性的首要依據(jù)，也是衡量大學章程建設有效性水平的基本標準、保障章程有效實施的根本保障。

二、兼容性：大學章程必然兼顧多元利益相關者訴求

兼容性，即大學改革必須為不同的利益相關者提供享受利益的空間。在某種程度上，改革實際上就是要重建一個合理的利益共享機制，而利益共享的另一層含義及其實現(xiàn)基礎即權力的重新分配。當代大學已經(jīng)成為一個廣泛的利益和戰(zhàn)略聯(lián)盟的中心，大學的改革必須合理分配權力，盡可能地保障各方核心利益的實現(xiàn)。

當前我國高等教育制度體系的本質問題正在于以大學為核心的各利益相關主體間關系的異化，現(xiàn)代大學制度建設的核心就是使這種關系由異化回歸正常[3]。而大學章程建設就是要厘清大學及其各利益相關主體間的權力與責任邊界，使各方主體的行為符合各自的職責、規(guī)范、專業(yè)標準，這是重建大學治理結構的主要工程。同時，校長、行政管理層、教師、學生乃至行業(yè)、企業(yè)等各方的權益也必須在治理結構調整過程中得到適當安排，尤其是學術主體的核心利益必須作為利益協(xié)調的重心，這則是重建大學治理結構的關鍵性工程，沒有權益的周全安排，大學治理結構就缺乏穩(wěn)定性。因為從本質上說，現(xiàn)實中大學及其各利益相關主體間相互關系的異化，背后的動因在很大程度上是權力本身的擴張性和“經(jīng)濟人”的利益驅動。權力與利益的共享是調節(jié)各方關系、實現(xiàn)治理結構優(yōu)化的客觀原則，也是推動實現(xiàn)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程的重要任務。大學章程要真正發(fā)揮作用，就必須架構起一個實現(xiàn)權力與利益共享的治理結構。

這個關系協(xié)調的過程，是大學及其利益相關主體們共同參與的過程，關系格局的確立亦是在各方民主商議基礎上實現(xiàn)的。這個民主商議的過程實質上更是一個多方博弈的過程。在我國，盡管大學場域中博弈各方力量懸殊，例如相對于大學、師生，政府及大學中政治、行政主體的力量顯然是強勢的，但大學爭取自主、學者追求學術自由、學生爭取權益的努力從未停止過，這正是我國高等教育體制機制改革的內在動力。在現(xiàn)代大學制度或大學章程建設中，要確立一個合理的大學治理結構，意味著博弈各方在價值、權益訴求的沖突中達成了妥協(xié)，使得各方均獲得了表達、實現(xiàn)訴求的空間。endprint

所以，大學章程的有效性意味著它是大學及其利益相關主體共同意志的表達，而這需要各主體都享有參與章程制定的機會，這也要求大學章程建設須遵循民主原則，即政府、大學及師生乃至社會組織都有機會參與章程制定，借以表達各自的愿景。在程序上，從論證到確定制定計劃，從章程初稿草擬到公開討論，從審批到最終教育主管部門審核備案，或權力機構立法通過，在不同制定階段都應遵循多元參與原則。通過民主程序表達各方利益、訴求和愿景，這是大學章程形成和增加有效性的必需條件。

三、邏輯性：大學章程反映學術本位的大學邏輯

所謂大學章程的邏輯性，是指大學章程建設過程必須體現(xiàn)大學的邏輯，而非其它組織的邏輯。大學屬性、大學的邏輯是建設大學章程的內在規(guī)定性，從根本上標識著大學章程的屬性與邏輯?；诖髮W組織要求的大學章程之邏輯性，是評價章程有效性的內在標準。

當代大學正以各種方式參與到現(xiàn)代化進程之中，大學與其利益相關主體之間結成了以知識為核心的廣泛的戰(zhàn)略聯(lián)盟，而這要求大學必須要面對并尊重各方需求，包括參與大學治理的需求等。例如，政府按國家意志實施高等教育管理，并通過高校來履行提供公共教育服務的使命；社會組織、納稅人按與大學間達成的各種形式的契約來要求大學提供相關的教育服務；在大學內部，傳統(tǒng)的行政管理方式在向服務型行政轉型的過程中，行政服務本身的原則和規(guī)律要求各方給予配合，并且服務主體也有著使用資源和獲得收益的需要；如此等等。因此，大學具有“多向性”的邏輯，不能是學術權力一元化統(tǒng)治的獨立王國，而必須為國家和民族服務，必須開放辦學以滿足社會需求，并為內部各主體的共同發(fā)展提供空間。

然而，大學章程要反映多元利益相關主體的共同意志，并不等于章程要為各方提供均等的承諾。在一個社會機構中，不同力量在彼此消長中達到制衡，即一種相對的平衡，才是一種持續(xù)性的狀態(tài)，而在制衡格局中占據(jù)主導地位的力量決定著該機構的性質。大學的治理結構自然是反映大學作為一個教育機構、學術機構和文化機構的屬性；大學必須首先是一個以知識創(chuàng)造與傳播為基礎性功能的學術機構，因為這是大學價值體系的基礎[4]。這意味著，在一個合乎大學組織屬性的治理結構中，占據(jù)主導地位的必然是學術力量，也即學術主體的權利、利益訴求及價值實現(xiàn)是其它主體的權責運行的標準，例如學術自由、教授治校和大學自治等，這是大學作為一個特殊的社會組織的本質要求。為此，就必須建構起完善的大學制度體系來確保這一系列目標的達成。所謂大學邏輯，首先即學術本位。因此，將學術主體的訴求和標準置于治理結構的首要地位，而其它主體的權力與責任、利益訴求等服從、服務于學術價值的實現(xiàn)，這樣的治理結構才是合理的。大學必須首先確保學術是自由的、教授是能夠治校的，也即大學只有在實現(xiàn)學術價值的基礎上才能夠兼顧其它主體的需求。這種基于學術本位的“非均衡”性權力格局，才真正標識著大學治理結構的“真平衡”，反映著大學的組織和邏輯要求。大學章程要增強有效性，就要以大學的邏輯為根本依據(jù)，架構起基于學術本位的治理結構。

四、有用性：大學章程應是大學持續(xù)發(fā)展的科學圖式

大學章程既要在章程的體例、要件等方面符合共性要求，例如法律法規(guī)的要求、大學組織的要求等；同時，由于不同大學的改革發(fā)展的需求是不同的，因此大學章程還必須適合具體大學的特殊要求，能夠為大學發(fā)展提供有針對性的指導。因此，大學章程既有普遍性的標準，又有個性化的特征。大學章程的有效性意味著其解決大學發(fā)展中的問題的有用性或使用價值，大學章程的使用價值也正是其價值的表現(xiàn)形式。

大學章程是個性化的，這意味著它尊重大學的歷史，在此基礎上把握大學的現(xiàn)實，并面向大學的未來。其一，大學章程應尊重大學的歷史。一所大學的辦學模式是在較長歷史中形成的，先進的經(jīng)驗或亟待革除的弊病，都是較長的歷史積淀的結果。大學章程既要凝練大學的先進文化與價值，同時也要準確把握諸種不足及其本質，進而做出有針對性的改革。而這都要求大學章程建設秉持歷史觀，尊重大學歷史。忽略歷史，則難以深刻把握現(xiàn)在和準確預測未來，因為“未來是由歷史條件預先注定的”[5]。其二，大學章程建設必須尊重現(xiàn)實，既要準確把握當前我國經(jīng)濟、社會和文化發(fā)展對大學的要求，又要深刻洞察大學面臨的機遇和挑戰(zhàn)。在我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展的當下，高等教育綜合改革正深入展開，高等教育質量戰(zhàn)略和世界一流大學、一流學科建設加緊推行，在此背景下，大學應建立起以“質量與服務”為核心的理念和制度體系；同時，大學還必須正視諸如“行政化”、“商業(yè)化”、“功利化”等困擾我國大學發(fā)展的深層性問題，將回歸學術本位作為大學實現(xiàn)內涵發(fā)展的根本之道。一個好的大學章程必須就大學如何面對挑戰(zhàn)與機遇做出智慧、有效的應答。其三，大學章程是面向未來的。?？聦ⅰ艾F(xiàn)代性”表述為一種面向未來的態(tài)度，優(yōu)秀的大學應該具備戰(zhàn)略眼光，對未來發(fā)展道路做出科學規(guī)劃[6]。相應地，一個好的大學章程必須具備面向未來的現(xiàn)代性，告訴大學未來在哪里，以及大學應如何到達理想的未來。一個有效的大學章程正是一個大學通向未來強盛之路的藍圖和行動指南，這也是當前大學規(guī)劃科學的基本價值所在。

大學章程只有基于大學之辦學歷史，才會得到更廣泛的接受和認同，因為它不是無故強加，是有淵源基礎的；大學章程只有基于現(xiàn)實，才可能得到真正支持，因為它解答了大學的困惑；大學章程只有基于對未來的預測而做出科學規(guī)劃，才可能具有充分的導向價值，其所確定的改革目標和發(fā)展步驟才會被自覺踐行。這樣，大學章程才是真正有效的，可以說，有用性是評估大學章程有效性的最直接的指標。

五、法治性：大學章程必須具備充分的規(guī)制效力

大學章程有效性的另一個維度，是其能夠對大學及其各利益相關主體形成足夠的規(guī)制效力。顯然，缺乏足夠的法治效力，章程就無異于一般的大學規(guī)章。應該說，法治性是評估大學章程有效性的一個技術性維度，賦予大學章程以充足的法治力是大學章程有效性建設的技術性保障條件。endprint

大學章程建設的首要任務就是解答“如何處理政府與大學的關系”這一制度性難題。政府真正改變高等教育管理模式，賦予大學真正的法人地位和充分的辦學自主權，這是長期以來大學制度改革的主要目標。如果不能提供一個真正適切有效、足夠有力的路徑，大學章程建設也只能是“形式主義”。當下大學章程被貼上形式主義的標簽，恰恰說明的是其難以對大學的利益相關主體形成實質性規(guī)約。尤其是大學章程在政府權力面前的無力，在大學內部行政力量面前的乏力，主要還是緣于缺乏必要的規(guī)制效力。

因此，雖然大學章程的合體性、對多元主體訴求的兼容性、對大學邏輯的符應性，都是大學對各利益相關主體產(chǎn)生一定影響力的必備條件，但客觀而言，在一個組織內部，在其外在規(guī)則內化為成員的思想觀念和價值取向并產(chǎn)生實質性影響之前，其規(guī)制力必須具備足夠強制性才能更加充分地發(fā)揮作用。因此，大學章程要對政府、社會單位產(chǎn)生充分的規(guī)制效力，在較長一段時期內需要以足夠的強制性為基礎，也即它必須具備一定的法律地位和法律性質。當前，關于大學章程法律地位、法律性質的探索主要形成了“契約說”、“自治法說”、“行政法說”及“混合性質說”[7]。無論是大學章程作為大學自治法而必然難以產(chǎn)生充分的對外效力，還是其作為契約、行政法所可能產(chǎn)生的對外規(guī)制效力[8]。筆者認為，由于在程序上不符合立法要求，這決定了按當下制定程序產(chǎn)生的大學章程，即便是基于所謂契約、公法性質的對外效力，都是極其式微的。事實上，大學章程制定后由教育主管部門核準，本身就具備了法律效力，但這種效力仍缺乏充分強制性，規(guī)制乏力。因此，要使大學章程真正產(chǎn)生法規(guī)性的效力，就必須嚴格按立法程序來制定，在經(jīng)由相應的立法機構審議、通過和發(fā)布后，納入地方性法規(guī)體系。在我國特殊的環(huán)境下，大學章程立法應該是增強其規(guī)制效力的最有效方式，能夠在較大限度內對外部相關主體形成規(guī)約。從目前我國的法治環(huán)境來看，大學章程通過立法進入地方法規(guī)體系，在事實上是存在一定的困難的，但這似乎又是一個別無他擇的方向，這又是由我國的體制、傳統(tǒng)和慣習所決定的。

六、系統(tǒng)性：大學章程有著可靠的保障與支持體系

制度的改革是一項系統(tǒng)性工程。在現(xiàn)代大學制度建設中，關于大學獨立法人制度的設計，關于“黨委領導”與“校長負責”兩者良性互動機制的設計，關于教授自主治學、有效參與治校機制的設計，關于社會參與大學治理機制的設計等，從形成理念到轉化為具體的制度安排，都必須具備一定的條件。例如政府的觀念與職能轉變、法規(guī)及政策體系的完善、社會中介組織及第三部門的培育等。大學章程建設也并非一個孤立的過程，只有借助可靠的保障與支持體系，其治理價值才會實現(xiàn)。

大學章程要改變大學制度現(xiàn)狀，必然要調整各主體間的權力、責任及其背后的利益關系，所以很可能會遭到抵制。比如，復旦大學冀望通過章程建設來調整學校權力結構卻遭遇集體沉默，其背后正是利益因素的掣肘[9]。或者，是由于在路徑依賴因素下，人們的惰性、保守也阻礙著章程的實施。因而，大學章程治理功能的發(fā)揮需要有相應的支持與保障機制，例如，在教育基本法中補充相關條款，明確大學章程的法律地位，確定大學章程的規(guī)制范圍和法治效力，這使得按章程辦學和管理大學是為守法，不遵照章程行事則為違法，這是增強大學章程規(guī)制效力的重要措施；再如，政府頒布關于推動大學章程實施的規(guī)章、法令等，由國家權力推動章程執(zhí)行，這在我國特殊的體制環(huán)境下有著決定性意義；又如，在大學內部，由黨委常委會這一最高權力機構對章程的執(zhí)行實施監(jiān)督，并建立相應的問責、追責和補償機制；還如，出臺大學章程細則或實施條例以提高章程的實操性，也有益于章程的落實。還有一個更加深層次的因素，就是建構起以價值統(tǒng)一為核心的大學文化，使依法治校、依章辦學在形成各利益相關者的普遍價值觀基礎上，自覺轉化為大學的制度實踐；如此等等。正如有學者對國外大學章程進行比較研究所發(fā)現(xiàn)的那樣，大學章程建設是一個建立“網(wǎng)狀制度體系”的過程，是一個包含了科學的章程制定機制、有效的章程執(zhí)行機制，以及章程同校內具體規(guī)章的銜接機制等多個環(huán)節(jié)且各環(huán)節(jié)有機協(xié)調、融合的過程[10]?？梢?，系統(tǒng)的思維和方法也是評價大學章程建設有效性的重要維度。

從合體性，到兼容性、邏輯性、有用性，再到系統(tǒng)性，這六個基本維度構成了一個關于大學章程有效性的系統(tǒng)化的標準體系。我國大學章程建設只有達到相應的標準，大學章程才是真正有效的，才能成為我國建立現(xiàn)代大學制度的有效實施機制，才能實現(xiàn)其大學治理之價值，真正促使困境中的中國大學回歸學術本位之正軌，而大學章程也就不至于被譏諷為“面子工程”[11]。

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Discussion on the Six Essential Dimensions of Validity Evaluation for University Statutes

ZHANG Ji-ming WANG Hong-cai

Abstract： Our university statutes construction is questioned and criticized because its formalism. Seeing from the reality， the validity hasa become the main obstacle to play the university statutes' governing function. To enhance the validity of university statutes， the precondition is to cognize the meaning and evaluation criterion of the validity correctly. The validity of university statutes means conforming to the state system， meeting the interest demand of multiple stakeholders in university， possessing sufficient regulation effectiveness to each subject， according with the university logic of academic orientation， possessing the usefulness of promoting universitys sustainable development and being equipped with reliable supporting conditions. These are six dimensions of judging the validity of university statutes， also are six main orientations of realizing the governance value for university statutes construction.

Key words： university statutes； modern university system； validity； dimension

（責任編輯 陳劍光）endprint