趙祥　譚銳

摘要：隨著收入規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)張，土地財(cái)政的經(jīng)濟(jì)后果早已不限于財(cái)政體制本身，對(duì)我國(guó)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演進(jìn)產(chǎn)生了越來(lái)越重要的影響。本文基于我國(guó)35個(gè)大中城市數(shù)據(jù)的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)。我國(guó)各級(jí)地方政府對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴對(duì)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)產(chǎn)生較大的扭曲效應(yīng)。土地財(cái)政通過(guò)推高城市房?jī)r(jià)，容易導(dǎo)致大城市過(guò)度服務(wù)化和小城市產(chǎn)業(yè)空心化，從而引發(fā)城市的“去工業(yè)化”現(xiàn)象，對(duì)我國(guó)整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)不利。為了減輕土地財(cái)政對(duì)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的扭曲。緩解城市“去工業(yè)化”對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)所造成的不利影響，要利用系統(tǒng)思維創(chuàng)新政府治理體系改革：第一，推進(jìn)各級(jí)地方政府由發(fā)展型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變；第二，建立事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的公共財(cái)政體制：第三，建立完善房產(chǎn)稅征收和管理體系；第四，規(guī)范和擴(kuò)大地方政府基于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)債權(quán)：第五，完善農(nóng)地征用補(bǔ)償制度，阻斷地方政府的賣(mài)地取財(cái)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：財(cái)政收入；土地財(cái)政；房地產(chǎn)價(jià)格；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；“去工業(yè)化”

中圖分類(lèi)號(hào)：F810 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X（2016）01-0016-09

一、引言

自1988年土地有償使用制度確立和1994年財(cái)政分稅制改革以來(lái)，以土地出讓收入、房地產(chǎn)等相關(guān)行業(yè)稅費(fèi)和土地抵押融資為主要內(nèi)容的“土地財(cái)政”便成為我國(guó)地方政府財(cái)政收入體系的重要組成部分。特別是近年來(lái)土地財(cái)政規(guī)模迅速擴(kuò)大，在我國(guó)地方政府財(cái)政收入中所占份額快速提高。例如，2010年和2011年全國(guó)土地出讓成交總價(jià)款分別為2.7萬(wàn)億元和3.15萬(wàn)億元，分別相當(dāng)于2000年的48倍和56倍，占當(dāng)年地方財(cái)政總收入的比重均為50%左右。

地方政府對(duì)土地財(cái)政的追求使得以房地產(chǎn)價(jià)格為主要內(nèi)容的城市擁擠成本（congestion cost）上升過(guò)快，部分抵消了城市集聚經(jīng)濟(jì)的好處，從而對(duì)用地需求較大的制造業(yè)發(fā)展造成了較大的負(fù)面影響。為了擴(kuò)大以房地產(chǎn)業(yè)為主的營(yíng)業(yè)稅稅基，地方政府采取多種傾斜措施推動(dòng)本地區(qū)房地產(chǎn)及相關(guān)行業(yè)的發(fā)展。積極引導(dǎo)生產(chǎn)要素流向房地產(chǎn)業(yè)，造成房地產(chǎn)價(jià)格上漲，房地產(chǎn)及相關(guān)行業(yè)產(chǎn)出在城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中所占比例升高，對(duì)制造業(yè)部門(mén)形成了擠出效應(yīng)。此外，為了在資源總量有限的條件下盡量擴(kuò)大土地出讓收入規(guī)模，地方政府有較強(qiáng)激勵(lì)維持本地區(qū)房地產(chǎn)價(jià)格的上升態(tài)勢(shì)，這一方面提高了勞動(dòng)力的生活成本，降低了勞動(dòng)力的實(shí)際工資水平，阻礙了勞動(dòng)力流動(dòng)和城市人力資本的積累：另一方面導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本上升，制造業(yè)投資水平下降。因此，我們可以合理地推測(cè)，財(cái)政分權(quán)安排和土地財(cái)政規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大不利于城市制造業(yè)部門(mén)的發(fā)展，從而可能在中等收入階段就過(guò)早地引發(fā)我國(guó)城市的“去工業(yè)化”進(jìn)程。那么，我們的這一推測(cè)能夠得到實(shí)際數(shù)據(jù)的驗(yàn)證嗎？我國(guó)現(xiàn)行分權(quán)體制下土地財(cái)政對(duì)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)演進(jìn)究竟會(huì)產(chǎn)生什么樣的影響？對(duì)上述問(wèn)題的回答構(gòu)成了本文的主要貢獻(xiàn)。

本文聚焦土地財(cái)政、房地產(chǎn)價(jià)格與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)這樣一個(gè)邏輯鏈條，分析土地財(cái)政對(duì)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響，對(duì)此，現(xiàn)有文獻(xiàn)還沒(méi)有予以足夠的關(guān)注。首先，雖然近年來(lái)研究土地財(cái)政的文獻(xiàn)較多，但文獻(xiàn)主要集中關(guān)注以下兩個(gè)方面問(wèn)題：一是土地財(cái)政形成的體制性因素，如分稅制下地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配所造成的財(cái)力缺口等被認(rèn)為是導(dǎo)致土地財(cái)政的重要制度性因素。二是土地財(cái)政所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)影響。一方面土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有積極影響，如擴(kuò)大政府財(cái)力，推動(dòng)城市化發(fā)展，促進(jìn)投資和地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等；另一方面土地財(cái)政也對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了一系列負(fù)面影響，包括房?jī)r(jià)上漲、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)積累、居民消費(fèi)抑制以及城市土地?cái)U(kuò)張等⑤。其次，近期也有少量文獻(xiàn)關(guān)注房地產(chǎn)價(jià)格上漲對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響。黃少安等（2012）在研究土地財(cái)政與企業(yè)稅收之間“租稅替代”的過(guò)程中。發(fā)現(xiàn)房?jī)r(jià)上升導(dǎo)致我國(guó)工業(yè)企業(yè)的利潤(rùn)率下降。中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)前沿課題組（2011）基于我國(guó)省級(jí)地區(qū)數(shù)據(jù)的實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，地價(jià)上升過(guò)快導(dǎo)致各地工業(yè)GDP的比重下降，地價(jià)上升引發(fā)我國(guó)省級(jí)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的“去工業(yè)化”趨勢(shì)?？梢?jiàn)，現(xiàn)有文獻(xiàn)還未能將土地財(cái)政、房地產(chǎn)價(jià)格與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)納入到一個(gè)統(tǒng)一的分析框架中進(jìn)行研究，本文計(jì)劃提出一個(gè)分析土地財(cái)政、房地產(chǎn)價(jià)格與城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的統(tǒng)一的理論框架，以揭示土地財(cái)政影響我國(guó)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)的內(nèi)在邏輯與機(jī)制。并利用我國(guó)35個(gè)大中城市的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。

二、分析框架

本文從外部經(jīng)濟(jì)和擁擠成本兩個(gè)維度來(lái)分析土地財(cái)政對(duì)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響。首先，經(jīng)濟(jì)和人口的集中會(huì)在城市形成外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。其來(lái)源有三：一是共享。城市集中而有規(guī)模的市場(chǎng)有助于供應(yīng)者利用生產(chǎn)的內(nèi)部規(guī)模經(jīng)濟(jì)，允許廠商根據(jù)購(gòu)買(mǎi)者的需求提供高度專(zhuān)業(yè)化的商品與服務(wù)。同時(shí)，城市基礎(chǔ)設(shè)施等生產(chǎn)資料的共享，降低了廠商的生產(chǎn)成本。二是匹配。城市較大的市場(chǎng)規(guī)模和良好的市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施可以降低要素資源的交易費(fèi)用，提高市場(chǎng)供需雙方的匹配效率。特別是企業(yè)更容易招募到所需職工，勞動(dòng)力也更容易找到就業(yè)機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)人力資本投資的市場(chǎng)價(jià)值。三是學(xué)習(xí)。城市密集環(huán)境中所具有的知識(shí)轉(zhuǎn)移基礎(chǔ)設(shè)施和制度、頻繁的人際交流，以及知識(shí)多樣性等特征，提高了知識(shí)創(chuàng)造、擴(kuò)散和使用的效率，有助于廠商進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新和勞動(dòng)力提升人力資本水平。其次，經(jīng)濟(jì)和人口的集聚也會(huì)給城市帶來(lái)?yè)頂D成本。一方面，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的高度集中導(dǎo)致對(duì)土地、房屋與公共服務(wù)等非貿(mào)易品的需求急劇上升，從而引發(fā)各類(lèi)非貿(mào)易品價(jià)格上漲；另一方面，廠商和人口的集中導(dǎo)致企業(yè)爭(zhēng)奪市場(chǎng)份額的競(jìng)爭(zhēng)加劇。并引發(fā)交通擁擠和環(huán)境污染等問(wèn)題。在此。本文集中關(guān)注城市擁擠成本中的土地和房屋價(jià)格（我們統(tǒng)稱(chēng)為房地產(chǎn)價(jià)格）。房地產(chǎn)價(jià)格上漲既給企業(yè)帶來(lái)了巨大的成本壓力，降低了企業(yè)的營(yíng)利水平，抑制了企業(yè)投資，也提高了勞動(dòng)力的居住、通勤等生活成本，降低了城市實(shí)際工資水平，不利于城市人力資本積累。外部經(jīng)濟(jì)和擁擠成本會(huì)隨著城市規(guī)模的變化而變化，二者不同的力量對(duì)比對(duì)廠商和要素所有者的區(qū)位決策具有不同的影響，并影響到城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)變化。

理論上講，外部經(jīng)濟(jì)可以區(qū)分為兩種：一是源于行業(yè)內(nèi)部的專(zhuān)業(yè)化經(jīng)濟(jì)（MAR外部性），這時(shí)同行業(yè)的企業(yè)能從相互接近中獲得好處：二是源于不同行業(yè)相互溢出的多樣化經(jīng)濟(jì)（Jacobs外部性），這時(shí)多樣化的產(chǎn)業(yè)集中會(huì)給企業(yè)帶來(lái)益處。外部經(jīng)濟(jì)的類(lèi)型不同，它們對(duì)產(chǎn)業(yè)的空間布局也會(huì)產(chǎn)生不同的影響，并最終會(huì)影響一個(gè)城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。城市的外部經(jīng)濟(jì)類(lèi)型與城市規(guī)模緊密相關(guān)，小城市有限的市場(chǎng)規(guī)模難以支撐多樣化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，在小城市將不存在相互溢出效應(yīng)的多個(gè)產(chǎn)業(yè)集中在一起只會(huì)導(dǎo)致成本上升而不會(huì)產(chǎn)生額外的收益。因此，每個(gè)城市都要專(zhuān)業(yè)化于一個(gè)可以產(chǎn)生外部性的部門(mén)，這時(shí)城市間的專(zhuān)業(yè)化分工實(shí)現(xiàn)了資源配置的空間效率，在給定總需求的情況下，專(zhuān)業(yè)化于不同產(chǎn)業(yè)的城市有著不同的最優(yōu)規(guī)模。相反，大城市較大的市場(chǎng)潛力為多樣化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了足夠的需求支撐，因此隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的多樣性就越強(qiáng)，這時(shí)多樣化經(jīng)濟(jì)就起著更為重要的作用。大城市相比中小城市而言市場(chǎng)潛力巨大，特別是多樣化的環(huán)境對(duì)于孵化新產(chǎn)業(yè)和新興企業(yè)的成長(zhǎng)十分重要，新興部門(mén)通常在多樣化程度較高的大都市進(jìn)入市場(chǎng)。在企業(yè)孵化成功進(jìn)入可以進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)的成熟發(fā)展階段后，生產(chǎn)會(huì)出現(xiàn)分散化趨勢(shì)，企業(yè)逐漸向中小城市和外圍地區(qū)轉(zhuǎn)移，在那里它們可以更好地利用專(zhuān)業(yè)化經(jīng)濟(jì)。

因此，我們可以將外部經(jīng)濟(jì)類(lèi)型與擁擠成本結(jié)合起來(lái)以分析城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)的邏輯和機(jī)制。我們根據(jù)外部經(jīng)濟(jì)類(lèi)型和房地產(chǎn)價(jià)格高低的不同組合，構(gòu)建了本文的理論框架，具體如下圖1所示。根據(jù)圖1，我們可以發(fā)現(xiàn)伴隨著城市規(guī)模擴(kuò)張，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變存在四種類(lèi)型和狀態(tài)，具體如下：（1）在第1象限，在城市化的早期，城市規(guī)模較小，專(zhuān)業(yè)化經(jīng)濟(jì)居于主導(dǎo)地位，房地產(chǎn)價(jià)格也較低。此時(shí)，城市主要專(zhuān)業(yè)化從事標(biāo)準(zhǔn)化、技術(shù)成熟的加工制造業(yè)。（2）在Ⅱ象限，城市規(guī)模擴(kuò)大，多樣化經(jīng)濟(jì)效應(yīng)作用增強(qiáng)，但房地產(chǎn)價(jià)格上升較慢。這時(shí)城市對(duì)外部資本和勞動(dòng)力的吸引力較大，多元產(chǎn)業(yè)發(fā)展與技術(shù)創(chuàng)新活躍，有助于城市制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展。（3）在第Ⅲ象限，隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，房地產(chǎn)價(jià)格上升也較快，房地產(chǎn)價(jià)格的快速上漲對(duì)制造業(yè)部門(mén)產(chǎn)生了較大的不利影響：一是由于土地的壟斷供給，城市房地產(chǎn)價(jià)格實(shí)際上是一種壟斷價(jià)格，只有具有壟斷定價(jià)能力的廠商才能將上漲的成本進(jìn)行轉(zhuǎn)移。相對(duì)于服務(wù)業(yè)來(lái)說(shuō)，更多的細(xì)分工業(yè)行業(yè)屬于競(jìng)爭(zhēng)性部門(mén)，它們會(huì)因?yàn)槌杀旧仙^(guò)快而失去競(jìng)爭(zhēng)力，只有能夠?qū)⒎康禺a(chǎn)價(jià)格通過(guò)加成定價(jià)的方式進(jìn)行轉(zhuǎn)移的壟斷型企業(yè)可以規(guī)避房地產(chǎn)價(jià)格上升的不利影響。二是與服務(wù)業(yè)企業(yè)相比，工業(yè)廠商的用地規(guī)模較大，土地投入占生產(chǎn)成本的比重較高，因此。城市房地產(chǎn)價(jià)格快速上漲對(duì)工業(yè)廠商的不利影響更為嚴(yán)重。三是房地產(chǎn)價(jià)格上升意味著城市的生活成本提高，工人的實(shí)際工資下降，如果上升的生活成本不能被城市的外部經(jīng)濟(jì)收益所彌補(bǔ)，勞動(dòng)力就會(huì)選擇退出。特別是人力資本水平不高的中低端勞動(dòng)力對(duì)抗生活成本上升的能力較低，他們更容易因?yàn)榉康禺a(chǎn)價(jià)格上升從城市撤出。與服務(wù)業(yè)部門(mén)相比，制造業(yè)廠商需要雇傭大量的中低端勞動(dòng)力，生活成本的上升限制了城市這部分勞動(dòng)力的供給水平，這進(jìn)一步加重了制造業(yè)廠商的困難。因此，在房地產(chǎn)價(jià)格過(guò)快上漲的情況下，城市工業(yè)部門(mén)產(chǎn)出相對(duì)服務(wù)業(yè)部門(mén)的比重勢(shì)必會(huì)下降，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)會(huì)出現(xiàn)“去工業(yè)化”現(xiàn)象。（4）在第Ⅳ象限，在城市規(guī)模仍然較小、經(jīng)濟(jì)集聚水平較低的情況下，房地產(chǎn)價(jià)格上升過(guò)快，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)化、技術(shù)成熟的制造業(yè)廠商和中低端勞動(dòng)力均難以在城市生存，城市制造業(yè)衰退；而由于小城市的市場(chǎng)潛力有限，服務(wù)業(yè)發(fā)展也會(huì)受到極大的限制，這兩種情況加在一起就會(huì)引發(fā)產(chǎn)業(yè)的空心化現(xiàn)象。

以上四種情形，從靜態(tài)來(lái)說(shuō)可以視為不同城市化制度安排下城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在的四種模式：第Ⅰ、Ⅱ象限是標(biāo)準(zhǔn)城市經(jīng)濟(jì)理論所揭示的兩種模式，其中，第1象限代表了小城市專(zhuān)業(yè)化生產(chǎn)模式，即小城市專(zhuān)業(yè)化于標(biāo)準(zhǔn)化制造業(yè)發(fā)展；第Ⅱ象限代表了大城市多元化生產(chǎn)模式。即大城市成功實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和制造業(yè)的融合發(fā)展：第Ⅲ、Ⅳ象限則反映了城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演化對(duì)標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)理論的偏離，直觀地刻畫(huà)了兩種城市“去工業(yè)化”現(xiàn)象。其中，第Ⅲ象限代表大城市過(guò)度服務(wù)化發(fā)展模式，城市制造業(yè)衰退，而以房地產(chǎn)及其相關(guān)行業(yè)為代表的服務(wù)業(yè)膨脹；第Ⅳ象限代表小城市產(chǎn)業(yè)空心化發(fā)展模式，小城市服務(wù)業(yè)畸形發(fā)展，工業(yè)化進(jìn)程受阻。此外，從動(dòng)態(tài)視角來(lái)看，圖1描繪了不同城市化制度安排下城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)的不同路徑：Ⅱ-Ⅱ的變動(dòng)是標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)理論所闡述的城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演化路徑，伴隨著城市規(guī)模的擴(kuò)張，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)成功實(shí)現(xiàn)了優(yōu)化升級(jí)。而Ⅱ-Ⅲ（大城市過(guò)度服務(wù)化）和Ⅱ-Ⅳ（小城市產(chǎn)業(yè)空心化）的變動(dòng)是加入了制度變量后城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演化路徑，這兩種路徑均具有較強(qiáng)的“去工業(yè)化”傾向。

三、土地財(cái)政影響城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的機(jī)制分析

在我國(guó)，城市房地產(chǎn)價(jià)格會(huì)受到市場(chǎng)機(jī)制和政府協(xié)調(diào)兩種力量的影響。一方面，隨著城市規(guī)模的擴(kuò)張，人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的大量集中導(dǎo)致房地產(chǎn)需求膨脹，形成了推動(dòng)房地產(chǎn)價(jià)格上漲的力量。另一方面。房地產(chǎn)價(jià)格還會(huì)受與城市化相關(guān)的制度安排的影響，特別是財(cái)政分權(quán)體制下地方政府的“土地財(cái)政”對(duì)城市房地產(chǎn)價(jià)格的影響尤為巨大?！巴恋刎?cái)政”是指地方政府利用土地管理權(quán)而進(jìn)行的相關(guān)財(cái)政收支和利益分配活動(dòng)，即地方政府通過(guò)土地使用權(quán)出讓、房地產(chǎn)相關(guān)行業(yè)稅費(fèi)和土地抵押融資三種方式獲取財(cái)政收益，擴(kuò)大本級(jí)財(cái)政支出能力?！巴恋刎?cái)政”的形成是我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期一系列制度安排共同影響的結(jié)果，它主要通過(guò)影響房地產(chǎn)價(jià)格來(lái)對(duì)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)造成影響。隨著我國(guó)地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴性日益增強(qiáng)和土地財(cái)政規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。地方政府有極強(qiáng)的動(dòng)機(jī)推動(dòng)并維持城市房地產(chǎn)價(jià)格的上漲，導(dǎo)致城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)沿著圖1中的Ⅱ-Ⅲ（大城市過(guò)度服務(wù)化）和Ⅱ-Ⅳ（小城市產(chǎn)業(yè)空心化）演變，從而可能引發(fā)我國(guó)城市的“去工業(yè)化”現(xiàn)象。