董世明

摘要：巡視制度是中國共產(chǎn)黨進行黨內(nèi)監(jiān)督的一項重要制度。黨的十八大以后，以習(xí)近平為總書記的黨中央圍繞著巡視制度建設(shè)提出了許多重要思想。這主要表現(xiàn)在：突出了巡視制度的重要意義；規(guī)定了新形勢下巡視工作的中心任務(wù)和巡視的主要對象；明確了巡視干部隊伍建設(shè)的相關(guān)要求：注重巡視工作方式方法的創(chuàng)新：強調(diào)提高制度的執(zhí)行力；要求更好地運用巡視成果，形成震懾。這些思想的提出，對于推進黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭起了重要的作用。

關(guān)鍵詞：中國共產(chǎn)黨：巡視制度；中共十八大；黨內(nèi)監(jiān)督

中圖分類號：D26 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2016）01-0081-04

巡視制度是中國共產(chǎn)黨進行黨內(nèi)干部監(jiān)督的一項重要制度。這項制度始建于新民主主義革命時期，完善于黨的十一屆三中全會之后。黨的十八大以來，以習(xí)近平為總書記的黨中央對巡視制度十分重視，圍繞著巡視制度建設(shè)提出了許多重要的思想，進一步發(fā)展了巡視制度。

2012年11月，黨的十八大在北京召開，大會十分重視通過加強巡視制度建設(shè)來推動黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭。中央紀委向大會作的工作報告中指出，當前黨風(fēng)廉政建設(shè)取得了一定的成效，但是腐敗現(xiàn)象在許多地方仍然存在，因此建議黨中央進一步加強黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，并提出要“進一步發(fā)揮巡視制度的監(jiān)督作用，增強發(fā)現(xiàn)問題的能力，提高巡視工作質(zhì)量，注重巡視成果運用”。大會接受了中央紀委的建議。大會報告中明確提出。要“更好發(fā)揮巡視制度監(jiān)督作用”。大會通過的《中國共產(chǎn)黨章程》明確規(guī)定：“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會實行巡視制度?！?/p>

黨的十八大以后，黨中央對巡視的意義、巡視工作的任務(wù)、巡視工作的方式方法、巡視成果的運用以及巡視干部隊伍建設(shè)等進行了全面探索，使巡視制度更加健全和完善。

（一）突出巡視制度對于開展干部監(jiān)督、黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的重要意義。

巡視制度是中國共產(chǎn)黨成立后不久就建立起來的一項制度。1922年，黨的二大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》就規(guī)定，黨的中央執(zhí)行委員會可以隨時派員到各地進行巡視。1931年5月，中共中央通過了《中央巡視條例》，對黨的巡視制度作了具體的規(guī)定。當時，黨開展巡視工作的主要目的是通過巡視發(fā)展壯大黨的組織，推動各項工作的開展，這與現(xiàn)在所說的巡視制度的內(nèi)涵是有區(qū)別的。黨的十八大之后，中共中央高度重視巡視工作，認為開展巡視工作對于加強干部監(jiān)督和黨風(fēng)廉政建設(shè)，對于開展反腐敗斗爭具有重要的意義，主張進一步加強巡視制度建設(shè)。2013年4月25日，習(xí)近平在中共中央政治局常委會議上的講話中對巡視制度的重要意義作了高度概括。他指出，“巡視是黨章賦予的重要職責(zé)，是加強黨的建設(shè)的重要舉措，是從嚴治黨、維護黨紀的重要手段，是加強黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式?！?/p>

從加強干部監(jiān)督和黨風(fēng)廉政建設(shè)工作的角度來說，巡視制度能夠有效地解決下列問題：

第一，有利于解決反腐敗斗爭中的一個棘手的問題——親情關(guān)系問題。親情觀念比較重是自古以來中國人的普遍特點。它體現(xiàn)在社會生活的方方面面。這種特點有長處，也有不足。對干部監(jiān)督和反腐敗斗爭來說，親情觀念的負面作用主要表現(xiàn)在：它既影響反腐敗工作的進展，也影響社會的公平正義。如果干什么事情都要托人情、找關(guān)系，干部監(jiān)督和反腐敗斗爭就很難開展，社會公平正義也無從談起。從現(xiàn)實來看，在反腐敗斗爭中因親情關(guān)系而大事化小、小事化了的現(xiàn)象依然存在。巡視制度就可以避免這種負面影響。在巡視過程中，巡視組是從外面派來的，同時實行公務(wù)回避、任職回避和地域回避，因而避免了親情關(guān)系給反腐敗工作帶來的障礙。

第二，有利于解決單位領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力影響權(quán)力監(jiān)督和反腐敗工作進行的問題。按照現(xiàn)行的體制，黨內(nèi)行使紀檢監(jiān)察職能的專門機關(guān)是紀律檢查委員會?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》規(guī)定，黨的中央紀律檢查委員會在黨的中央委員會領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，黨的地方各級紀律檢查委員會在同級黨委和上級紀委的雙重領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。從實際情況來看，地方各級紀律檢查委員會雖然按規(guī)定實行雙重領(lǐng)導(dǎo)，但它們的人權(quán)、物權(quán)、財權(quán)主要掌握在同級黨委手中。一方面，紀委要在同級黨委領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，另一方面，紀委又要監(jiān)督自己的頂頭上司——黨委的工作，這就使紀檢部門在開展監(jiān)督工作時容易受到各種牽制，很難對同級黨委實行有效監(jiān)督。對于這種情況。習(xí)近平2014年1月14日在第十八屆中央紀律檢查委員會第三次全體會議上的講話中指出，“這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制自黨的十二大確立以來發(fā)揮了積極作用，是基本符合黨情國情的。同時，實踐中也出現(xiàn)了一些不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)問題，特別是查辦腐敗案件時受到的牽制比較多。”巡視制度可以避免權(quán)力監(jiān)督過程中受牽制和影響現(xiàn)象的發(fā)生。因為，巡視組是上級黨委派來的，對上級黨委負責(zé)，不用擔(dān)心受巡視單位黨委權(quán)力影響的問題。

第三，有利于解決單位領(lǐng)導(dǎo)之間官官相護的問題。目前，從地方各級黨委權(quán)力監(jiān)督的情況來看，有的地方還存在著官官相護的現(xiàn)象。紀委和黨委在同一個單位工作，同吃一鍋飯，低頭不見抬頭見，在這種情況下，紀委完全放開手腳開展監(jiān)督工作是有難度的。對此，習(xí)近平在第十八屆中央紀律檢查委員會第三次全體會議上的講話中指出，“這些年發(fā)生的一把手腐敗問題，很少有同級紀委主動報告的。有的地方紀委領(lǐng)導(dǎo)甚至對反映同級黨委領(lǐng)導(dǎo)干部問題的同志說：你不要講了，我什么也沒有聽見。這種現(xiàn)象很不正常，必須有所改變?！辈捎醚惨暤霓k法就能夠避免這種同一個單位內(nèi)部官官相護現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）規(guī)定了新形勢下巡視工作的中心任務(wù)和巡視的主要對象。

巡視工作的內(nèi)容涉及方方面面，十分繁雜。在這種情況下，在巡視過程中必須抓住主要矛盾，圍繞中心工作展開，這樣才能收到好的效果，達到預(yù)期的目的。那么，巡視工作應(yīng)該以哪些問題為中心呢？對此，習(xí)近平給予了明確的回答。2013年4月25日，習(xí)近平在中共中央政治局常委會上的講話中指出，“工作沒有重點就抓不出成績。巡視工作要明確職責(zé)定位，巡視內(nèi)容不要太寬泛，要圍繞黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭這個中心進行?！?

以黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭為中心，習(xí)近平提出了巡視工作的具體內(nèi)容。他指出，巡視組是中央派下去了解情況的，要當好中央的“千里眼”。當前，要重點了解四個方面的問題：第一，要著力發(fā)現(xiàn)是否存在著違反中央八項規(guī)定的問題，如形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)等。第二，要著力發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部是否存在著違法亂紀的問題，如以權(quán)謀私、權(quán)錢交易、腐化墮落、貪污賄賂等。第三，要著力發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部是否存在著違反政治紀律的問題，如散布違背黨的理論和路線方針政策的意見、公開發(fā)表違背中央決定的言論、搞“上有政策、下有對策”等。第四，要著力發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部在選人用人方面是否存在著不正之風(fēng)和腐敗行為，如買官賣官、突擊提拔干部、拉票賂選、搞小圈子、任人唯親等。

在巡視對象方面，重點是巡視領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部。加強對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是一把手的監(jiān)督，是近年來黨中央非常重視的問題。黨的十八大黨章修正案專門把過去的“加強對黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督”修改為“加強對黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督”。2013年11月，中共中央制定了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》，明確提出要“研究制定加強對主要領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督的制度，切實加大對一把手的監(jiān)督力度”。此后。中共中央多次強調(diào)加強對領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督問題。

在干部監(jiān)督工作中，重視對主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督是正確的，是符合黨情國情的。首先，領(lǐng)導(dǎo)干部是黨和國家各項方針政策的制定者和決策者，黨和國家的權(quán)力主要集中在他們手中，他們對黨和國家的政治生活有著重要的影響，對各項事業(yè)的發(fā)展起著決定性的作用。權(quán)力越大，責(zé)任越大。他們?nèi)绻荒苷_運用手中的權(quán)力。給黨和國家造成的損失是巨大的。因此，應(yīng)該加強對他們的監(jiān)督。其次，領(lǐng)導(dǎo)干部手中握有很大的權(quán)力，對他們進行監(jiān)督難度很大。同時，領(lǐng)導(dǎo)干部大權(quán)在握，企圖利用他們?yōu)樽约褐\取各種利益的人很多。在這種情況下，不加強監(jiān)督，就容易出現(xiàn)權(quán)力失控的現(xiàn)象。再次，從現(xiàn)實生活來看，對主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督是目前干部監(jiān)督過程中的薄弱環(huán)節(jié)，需要加強這方面的工作。對此，習(xí)近平明確指出，“我們查處的腐敗分子中，方方面面的一把手比例不低。這說明，對一把手的監(jiān)督仍然是一個薄弱環(huán)節(jié)?！彼?，反腐倡廉建設(shè)，必須從領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部抓起，“要加強對一把手的監(jiān)督”。

（三）明確了巡視干部隊伍建設(shè)的相關(guān)要求。

巡視工作開展得如何，能否達到預(yù)期的效果，巡視干部隊伍起著重要的作用。為了搞好巡視工作，必須加強巡視干部隊伍的建設(shè)。2013年1月21日至22日，第十八屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議在北京召開。會議審議通過了王岐山代表中央紀委常委會所作的報告。王岐山在報告中提出，要加強紀檢監(jiān)察機關(guān)的干部隊伍建設(shè)，努力建設(shè)一支讓人民滿意的紀檢監(jiān)察干部隊伍。習(xí)近平在會上作了重要講話。他指出，各級紀檢監(jiān)察機關(guān)要加強干部隊伍建設(shè)，提高干部履行職責(zé)的能力和水平，做嚴守紀律、改進作風(fēng)、拒腐防變的表率。會議對紀檢監(jiān)察干部隊伍建設(shè)包括巡視干部隊伍建設(shè)提出了明確的要求：

第一，要帶頭貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策，對工作認真負責(zé)，堅決完成黨中央交給的各項任務(wù)。在巡視工作中，巡視組監(jiān)督的對象以各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部為主，所以，在巡視過程中肯定是有一定困難的。這就要求巡視組在巡視過程中要認真負責(zé)，實事求是，不能回避矛盾。對此，習(xí)近平指出：巡視組在巡視過程中應(yīng)該直指問題，實事求是地把問題擺出來，“根本不要搞任何遮掩”，“不能看人看地方下‘菜碟，對領(lǐng)導(dǎo)同志工作過的地方，不能投鼠忌器，要全部掃描?！?/p>

第二，加強學(xué)習(xí)，提高履行自身職責(zé)的能力和水平。要認真學(xué)習(xí)馬克思主義基本理論，學(xué)習(xí)黨的路線、方針、政策，學(xué)習(xí)專業(yè)知識，提高反腐倡廉建設(shè)的科學(xué)化水平。

第三，認真執(zhí)行民主集中制。民主集中制是黨的組織原則，是正確處理黨內(nèi)關(guān)系、維護黨的團結(jié)統(tǒng)一和步調(diào)一致的重要保證，全體黨員、干部都要認真遵守。

第四。帶頭改進工作作風(fēng)，密切聯(lián)系群眾。巡視干部作風(fēng)如何，對于巡視工作有著重要的影響。巡視干部要深入實際，了解各方面的真實情況，了解群眾的真實愿望和要求，切忌走過場。對此，習(xí)近平2013年4月25日在中共中央政治局常委會議上的講話中明確要求，巡視干部要不斷改進工作作風(fēng)，密切聯(lián)系群眾，堅決落實中央八項規(guī)定，提高巡視工作的針對性和實效性。

第五，加大紀檢干部輪崗、交流、培訓(xùn)力度，完善回避、保密制度，自覺接受黨和人民群眾的監(jiān)督。

第六，遵守黨紀國法。黨的十八大黨章規(guī)定，“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動?！比魏吸h員和干部，不管權(quán)力有多大，都必須遵守國家的法律，不能做任何違法的事情。同時，黨員干部要遵守黨的紀律。黨紀是維護黨的團結(jié)統(tǒng)一、完成黨的任務(wù)的重要保證，黨的各級組織和全體黨員，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部必須遵守。黨的紀律是多方面的，其中最主要的是遵守黨的政治紀律。習(xí)近平指出，“政治紀律是最重要、最根本、最關(guān)鍵的紀律，遵守黨的政治紀律是遵守黨的全部紀律的重要基礎(chǔ)?！痹谧袷攸h的政治紀律方面，會議提出了紀檢干部的“四個不準”，即不準發(fā)表與黨的路線、方針、政策和決定相違背的言論；不準以案謀私、辦人情案：不準越權(quán)批辦、催辦或干預(yù)有關(guān)單位的案件處理等事項；不準跑風(fēng)漏氣，泄露工作中的秘密。

（四）注重巡視工作方式方法的創(chuàng)新。

巡視工作采用什么樣的方式方法來進行，對巡視的效果有直接的影響，多年來，黨在開展巡視工作的過程中積累了許多經(jīng)驗。2009年7月，中共中央頒布了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》，在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對巡視工作的方式方法作了規(guī)定。條例規(guī)定，黨的巡視工作采用下列方式進行：聽取匯報；列席相關(guān)會議；受理相關(guān)的來信、來電、來訪；召開座談會；個別談話；查閱相關(guān)資料；民主測評和問卷調(diào)查；走訪調(diào)研；商請協(xié)助等。后來，在實踐中巡視工作基本上按條例規(guī)定的方式進行的?？偟目矗摋l例規(guī)定的這些內(nèi)容基本上是符合黨情國情的，在實際工作中發(fā)揮了重要作用。社會總是在不斷向前發(fā)展的，隨著形勢的發(fā)展變化，該條例規(guī)定的這些方式方法，在某些方面已經(jīng)不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，需要進一步完善了。針對這種情況，黨的十八大以后，習(xí)近平多次強調(diào)完善巡視工作的方式方法問題。2013年4月25日，在中共中央政治局常委會上的講話中，習(xí)近平提出：“要抓好工作創(chuàng)新，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，適應(yīng)形勢發(fā)展，推動巡視內(nèi)容、方式方法、制度建設(shè)等方面與時俱進，完善工作機制，增強巡視工作的針對性、實效性。”在如何創(chuàng)新巡視工作的方式方法問題上，習(xí)近平也提出了一些設(shè)想。在巡視組的組成方式上，習(xí)近平提出，建立巡視組組長庫的辦法很好，組長不固定，一次一授權(quán)；巡視對象不固定；巡視組與巡視對象的關(guān)系不固定。在巡視方式上，習(xí)近平提出了開展專項巡視的思想。2014年1月23日，在中共中央政治局常委會上的講話中，習(xí)近平指出：在常規(guī)巡視的同時進行專項巡視，這個辦法是可行的。以問題為導(dǎo)向。派出“偵察兵”，哪里發(fā)現(xiàn)問題，哪里反映的聲音大，就去哪里巡視。

（五）強調(diào)提高制度的執(zhí)行力。

制度制定出來之后，需要在實踐中認真貫徹落實，才能真正發(fā)揮它的作用。制度制定得再好，如果束之高閣，也只能是白紙一張。黨的十八大以后，習(xí)近平多次強調(diào)提高制度的執(zhí)行力。2014年2月17日，習(xí)近平在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班上的講話中指出：目前，“制度執(zhí)行力、治理能力已經(jīng)成為影響我國社會主義制度優(yōu)勢充分發(fā)揮、黨和國家事業(yè)順利發(fā)展的重要因素?！币虼?，必須努力提高制度的執(zhí)行力，提高黨和國家的治理能力。同年5月9日，在參加河南省蘭考縣委常委班子專題民主生活會時，習(xí)近平再次強調(diào)：“我們的制度不少，可以說基本形成，但不要讓它們形同虛設(shè)，成為‘稻草人”。有了制度就要認真貫徹執(zhí)行，“現(xiàn)有制度都沒執(zhí)行好，再搞新的制度，可以預(yù)言也會是白搭。所以，我說一分部署還要九分落實。制定制度很重要，更重要的是落實，九分氣力要花在這上面?！?/p>

為了提高制度的執(zhí)行力，要抓好兩個方面的工作：第一，要反對特權(quán)現(xiàn)象，在制度面前人人平等。形形色色的特權(quán)現(xiàn)象嚴重制約著制度的貫徹落實。特權(quán)現(xiàn)象不掃除，落實規(guī)章制度就是一句空話。黨的十八大以后，習(xí)近平多次強調(diào)反對特權(quán)現(xiàn)象。2013年1月22日，習(xí)近平在第十八屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上的講話中指出，我們要堅決反對各種特權(quán)思想和特權(quán)現(xiàn)象，這個問題既是黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要內(nèi)容，也是涉及黨和國家能否永葆生命力的重大問題。第二，要落實責(zé)任。習(xí)近平指出，明確分工、落實責(zé)任對貫徹落實各種規(guī)章制度具有重要的作用，“如果不講責(zé)任，不追究責(zé)任，再好的制度也會成為紙老虎、稻草人?！?/p>

（六）要求更好地運用巡視成果，形成震懾。

所謂巡視成果，主要是指巡視組在巡視過程中了解到的、經(jīng)過巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組或派出巡視組的黨組織認定的、客觀真實的信息。正確運用巡視成果，對于發(fā)揮巡視制度的作用、維護巡視制度的嚴肅性和權(quán)威性，提高巡視在全黨和全社會產(chǎn)生的震懾作用，對于推動黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的發(fā)展，都具有重要的意義。

對在巡視過程中發(fā)現(xiàn)的問題，是采取掛在那里、漠不關(guān)心、遮遮掩掩的態(tài)度，還是認真整改，這是巡視制度能否發(fā)揮作用的重要環(huán)節(jié)。對于這個問題，習(xí)近平的態(tài)度十分明確。2013年9月26日，中共中央政治局召開常委會議，審議了中央巡視組關(guān)于2013年上半年巡視情況的綜合報告。習(xí)近平在會議上的講話中指出，要認真運用好巡視成果。所謂發(fā)揮巡視制度在干部監(jiān)督中的作用，實質(zhì)上就是要善于運用巡視成果。對在巡視過程中發(fā)現(xiàn)的問題，要限期整改，糾正處置，件件都要有著落。“因巡視成果運用不到位又發(fā)生重大問題的。必須嚴肅追究責(zé)任，確保巡視成果落到實處?！?/p>

黨中央不僅提出了許多完善巡視制度的思想，而且加大了巡視制度的執(zhí)行力度，在全黨和全國廣泛開展了巡視工作，取得了突出的成績。如，在2013年中，僅中央巡視組就對全國20個地方、部門和企事業(yè)單位進行了巡視，發(fā)現(xiàn)了一批領(lǐng)導(dǎo)干部涉嫌違紀違法的問題線索。黨的各省、自治區(qū)、直轄市委員會也都開展了巡視工作。巡視制度在反腐敗斗爭和黨風(fēng)廉政建設(shè)工作中發(fā)揮了重要作用。

2015年6月26日，中共中央政治局召開會議。審議通過了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（修訂稿）》。與2009年的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》相比，條例修訂稿增加了許多新的內(nèi)容，黨的巡視制度更加完善了。