陳孝蓮 楊永春 鮑繼海 康 煜

合理確定縣級公立醫(yī)院人員編制的建議

陳孝蓮 楊永春 鮑繼海 康 煜

隨著國家加大對醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的投入和衛(wèi)生改革的不斷深化，縣級公立醫(yī)院得到了較好的發(fā)展，但是，人員編制少已影響到其改革與發(fā)展。筆者通過剖析縣級公立醫(yī)院人員編制存在的弊端，提出合理確定其人員編制的建議。

縣級公立醫(yī)院;人員編制;建議

縣級公立醫(yī)院是我國縣域范圍內(nèi)醫(yī)療衛(wèi)生工作的中心，是農(nóng)村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的龍頭，主要為縣域居民提供基本醫(yī)療服務(wù)，是解決人民群眾看病就醫(yī)問題的關(guān)鍵。近年來，我國縣級公立醫(yī)院在深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革中得到了較好的發(fā)展，醫(yī)療用房改善，醫(yī)療設(shè)備更新，醫(yī)療業(yè)務(wù)大幅度上升。但是，由于人員編制少、衛(wèi)生技術(shù)人員不足，已嚴(yán)重影響到縣級公立醫(yī)院的醫(yī)療質(zhì)量和醫(yī)療安全，進而影響其改革與發(fā)展，同時加大了基層醫(yī)療績效評價機制建立的難度。

1 縣級公立醫(yī)院人員編制存在的弊端

1．1 人員編制嚴(yán)重不足，職工超負(fù)荷工作

1978年衛(wèi)生部下發(fā)的《綜合醫(yī)院組織編制原則試行草案》(以下簡稱《草案》)規(guī)定，綜合醫(yī)院病床與工作人員的比例，根據(jù)各醫(yī)院的規(guī)模和擔(dān)負(fù)的任務(wù)分為三類:300床位以下的按1∶1.30～1∶1.40計算，300～500床位的按1∶1.40～1∶1.50計算，500床位以上的按1∶1.60～1∶1.70計算［1］。此規(guī)定至今都沒有調(diào)整過。隨著新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險工作的順利開展，人民群眾看病貴的問題得到了初步解決，群眾的自我健康、保健意識、就醫(yī)需求也隨之提高，“小病耐，大病拖”的現(xiàn)象逐漸改善，使得醫(yī)院的門診量和住院量日益增加。人才匱乏與門診量和住院量大增疊加在一起，給縣級公立醫(yī)院帶來很大工作壓力，導(dǎo)致醫(yī)護人員超負(fù)荷運轉(zhuǎn)，醫(yī)療質(zhì)量和醫(yī)療安全得不到有力保證。如四川省遂寧市第三人民醫(yī)院，該院是一所集醫(yī)療、教學(xué)、科研、預(yù)防、保健、康復(fù)及社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)為一體的縣級公立醫(yī)院，開放床位505張，如果按《草案》標(biāo)準(zhǔn)計算，該院的工作人員至少應(yīng)達到808人，而該院目前的在崗職工僅近470人(含非編制人員)，核定人員編制數(shù)才350人，職工長期疲于應(yīng)對日常工作，給醫(yī)療質(zhì)量、醫(yī)療安全以及職工身心健康帶來極大挑戰(zhàn)。

1．2 衛(wèi)生技術(shù)人才缺乏，人才招引困難

第一，醫(yī)學(xué)院校畢業(yè)生由于受到基層醫(yī)院工作環(huán)境差、工資待遇低、技術(shù)力量薄弱、人員結(jié)構(gòu)不合理、職業(yè)規(guī)劃難實現(xiàn)等因素的影響，不愿意到基層就業(yè)。第二，縣級醫(yī)院由于受自身醫(yī)院等級和地域的影響，對應(yīng)聘者缺乏吸引力。第三，由于核定的人員編制數(shù)少，醫(yī)院無空余人員編制用于招引人才，而應(yīng)聘者最看重的又是醫(yī)院的發(fā)展?jié)摿腿藛T編制，這就造成急需的人才無法招引一大難題，從而阻礙了醫(yī)院的發(fā)展。

1．3 非編制人員的特殊性

由于核定的人員編制數(shù)少，不能滿足目前醫(yī)院規(guī)模和服務(wù)的要求，許多醫(yī)院紛紛使用非編制人員，這類人員由醫(yī)院自主招聘，主管部門備案，不占事業(yè)編制。使用非編制人員雖然在一定程度上緩減了人員少工作量大的壓力，但同時也存在弊端。首先，非編制人員由于身份因素，缺乏主人翁責(zé)任感，工作積極性不高，穩(wěn)定性差，流動性大，離職率高，給醫(yī)院的人力投資成本和替換成本帶來直接損失。其次，由于非編制人員沒有編制，政府財政不承擔(dān)這些人員的工資、各種補貼及五險一金等支出，全由醫(yī)院自行解決，這就增加了醫(yī)院的經(jīng)費負(fù)擔(dān)，加大了醫(yī)院的財務(wù)壓力。最后，新的《勞動合同法》為人員的自行離職提供了幾乎不受任何限制的便利?！秳趧雍贤ā穼嵤┖螅瑢趧诱吡鲃蛹s束力減小，保持隊伍穩(wěn)定難度加大。部分人員把合同期工作視為短期過渡，學(xué)到專業(yè)技能或是合同期滿后，常會選擇去相對較好的地方醫(yī)療機構(gòu)。

1．4 員工編制身份的終身性

部分工作不努力，不思進取，得過且過，還時時處處制造事端的員工，占據(jù)著醫(yī)院人員編制，但國家又沒有出臺相關(guān)政策可取消他們的編制身份，這就使得該招引的人才由于沒有空余編制招引不進來，不僅浪費了醫(yī)院的有限人員編制，還加大了醫(yī)院的管理難度。

1．5 女職工請(休)假多

醫(yī)院女職工多，由于環(huán)境等因素，女職工懷孕多請假保胎，加上國家休假制度的調(diào)整，延長了生育假假期，不僅縮減了女職工的年度有效工作日，還間接造成人員缺編。

2 建議

2．1 重新核定縣級公立醫(yī)院人員編制

人員編制是醫(yī)院實施有效管理的基礎(chǔ)，也是醫(yī)院管理諸要素中的重要組成部分［2］。繼衛(wèi)生部1978年《草案》標(biāo)準(zhǔn)后，對公立醫(yī)院機構(gòu)的編制標(biāo)準(zhǔn)再沒有出臺，這一標(biāo)準(zhǔn)雖不低，但問題在于這是一次性的核定標(biāo)準(zhǔn)，沒有建立公立醫(yī)院編制的動態(tài)調(diào)整機制。計劃經(jīng)濟時代制定的人員編制原則已遠遠不能適應(yīng)當(dāng)前的發(fā)展要求，應(yīng)本著適應(yīng)需要、從嚴(yán)掌握、逐步到位的原則，根據(jù)區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃及縣級公立醫(yī)院的級別、規(guī)模和實際使用病床數(shù)，按照標(biāo)準(zhǔn)重新核定縣級公立醫(yī)院人員編制，以緩減醫(yī)院工作人員不足的壓力，同時為建立科學(xué)的基層醫(yī)療績效評價機制提供人力資源保障。

2．2 將醫(yī)療機構(gòu)人員編制從機關(guān)事業(yè)單位人員編制中分離出來

國務(wù)院總理李克強在第十二屆全國人民代表大會第二次會議上提出，“財政供養(yǎng)人員總量只減不增”，是為了裁減機關(guān)事業(yè)單位過多人員，解決人浮于事，減輕財政支出問題，是非常正確的。但是，醫(yī)療機構(gòu)是生產(chǎn)技術(shù)性質(zhì)的單位，不同于具有行政職能的事業(yè)單位，特別是縣級公立醫(yī)院，近年來的業(yè)務(wù)量大增，編制不足，人員短缺等問題日趨嚴(yán)重，且隨著分級診療工作的實施，縣級公立醫(yī)院的診療任務(wù)還將明顯增加，醫(yī)務(wù)人員緊缺程度還將更加突出，所以，醫(yī)療機構(gòu)人員如果也只減不增是不現(xiàn)實的。李克強總理的講話精神是針對黨政機關(guān)和具有行政性質(zhì)的事業(yè)單位。目前，縣級公立醫(yī)院從政策層面上屬公益二類，經(jīng)費性質(zhì)屬財政差額撥款，但實際上財政很少撥付人員經(jīng)費，基本上是只管編制不管經(jīng)費。因此，建議淡化和逐漸放開對醫(yī)療機構(gòu)的人員編制管理，將醫(yī)療機構(gòu)人員編制剝離出來，相關(guān)部門就醫(yī)療機構(gòu)人員配置出臺一個指導(dǎo)性意見，各醫(yī)療機構(gòu)完全根據(jù)醫(yī)療市場需求配置人員，報相關(guān)部門備案。

2．3 盡快落實縣級公立醫(yī)院人員編制備案制

2012年6月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于縣級公立醫(yī)院綜合改革試點意見的通知》要求，鼓勵有條件的地方在制訂和完善編制標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，探索實行縣級醫(yī)院編制備案制，建立動態(tài)調(diào)整機制［3］，這是公立醫(yī)院編制管理改革的契機。備案嚴(yán)格地講不是一個法律概念，而是行政機關(guān)對某種行政管理方式的概稱。備案的事項一般不是禁止性事項，相對人不是因為備案后才具有了從事該項行為的資格，而是在備案以前已經(jīng)具有了從事該項行為的資格。備案的過程只不過是相對人通過備案告知行政機關(guān)相對人要進行某項行為，無須得到行政機關(guān)的許可，只是一個形式性審查的過程［4］。這樣，可減少行政機關(guān)對醫(yī)院人員方面不必要的干預(yù)，真正落實縣級公立醫(yī)院的選人用人自主權(quán)。

2．4 授權(quán)編制部門適當(dāng)增加本轄區(qū)內(nèi)醫(yī)療部門的人員編制數(shù)

我國衛(wèi)生事業(yè)單位的編制除鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院等基層醫(yī)療機構(gòu)外，都是屬地管理，每個轄區(qū)的總編制數(shù)一定，建議授權(quán)編制部門根據(jù)實際情況，充分考慮醫(yī)療部門的特殊性，在適當(dāng)增加醫(yī)療部門的人員編制數(shù)的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌分配本轄區(qū)內(nèi)各單位人員編制數(shù)。

2．5 新增編制可與財政撥款脫鉤

編制是各級財政部門擬定財政預(yù)算和核撥經(jīng)費的主要依據(jù)，只有在機構(gòu)編制部門審核同意設(shè)置的機構(gòu)和核批的編制范圍內(nèi)，人社局才能核定人員和工資，財政部門才能列入政府預(yù)算范圍并核撥經(jīng)費，也就是說“錢隨編走”。在這一財政撥款體制下，財政部門有可能希望其直管的公立醫(yī)院少定編，從而少撥款。為緩解地方政府由于增編帶來財政負(fù)擔(dān)，筆者認(rèn)為，可以采取老人老辦法、新人新辦法，也就是原來定編人數(shù)財政還是按原辦法撥款，重新核編后新增人員同級財政只要保他們的退休工資等待遇就行，工資等福利待遇由醫(yī)院負(fù)擔(dān)［5］。

［1］ 衛(wèi)生部．關(guān)于發(fā)布《綜合醫(yī)院組織編制原則試行草案》的通知(衛(wèi)醫(yī)字［1978］第1689號)［Z］．1978－12－16．

［2］ 閔 銳，方鵬騫，孫 楊．遵義市24所縣級公立醫(yī)院衛(wèi)生人力資源現(xiàn)狀分析［J］．中國醫(yī)院，2011，15(11):41－44．

［3］ 國務(wù)院辦公廳．關(guān)于縣級公立醫(yī)院綜合改革試點意見的通知(國辦發(fā)〔2012〕33號)［Z］．2012－06－07．

［4］ 趙欣剛．論行政審批與備案之比較［J］．魅力中國，2008(4):78 －80．

［5］ 肖昌云．公立醫(yī)院編制亟需重新核定［J］．衛(wèi)生經(jīng)濟研究，2012，306(11):7－9．

Suggestions to Set Reasonable Establishment of Human Resources in County－Level Public Hospitals

CHEN Xiaolian，YANG Yongchun，BAO Jihai，et al

With the more and more investment in medical and health undertakings and the deepening reform of health，county－level public hospitals have a better development，however，the establishment of hospital stall fall short，which affects its reform and development．In this paper，the author puts forward reasonable suggestions to determine their staffing through the analysis of disadvantages of county－level public hospital staffing．

County－level Public Hospitals;Establishment of Human Resources;Suggestions【Author's address】The Third People's Hospital of Suining，Suining 629000，China

R197．3

B

10．3969/j．issn．1671－332X．2016．09．027

四川省教育廳課題(編號:SJWF1429)

陳孝蓮 楊永春 鮑繼海 康 煜:遂寧市第三人民醫(yī)院 四川遂寧 629000