□童志鋒

地方政府對農(nóng)村環(huán)境集體抗爭的政治管制及其邏輯

□童志鋒

目前，地方政府主要采取了如下的策略對環(huán)境集體抗爭進行管制。對參與集體抗爭的組織者或積極分子進行直接或間接的懲罰與管控，以此減弱或減少其他群體參與集體抗爭的意愿，也使得沒有村民敢于公開組織集體抗爭。一方面，地方政府可以隨時運用相關的法律法規(guī)對集體抗爭進行控制，另一方面，地方政府還可以通過科技話語與輿論話語反制集體抗爭。地方政府之所以對農(nóng)民集體抗爭進行嚴格的管控，主要是由于在發(fā)展主義意識形態(tài)主導下，某些地方政府與企業(yè)形成了政商分利集團。而同時，地方政府又承擔著社會穩(wěn)定的責任。農(nóng)民的集體抗爭通常會被政府認定為“破壞了地方穩(wěn)定的局面”而受到政治管制。

集體抗爭 環(huán)境抗爭 農(nóng)民 地方政府 組織者

長期研究農(nóng)民抗爭的西方學者斯科特曾指出“制止反叛的主要原因常常不是農(nóng)民可以得到哪些生存選擇辦法，而是反叛本身的風險。這些風險在很大程度上同國家的強制性權力（當然，還有國家運用這種權力的意愿）是成正比例的”。［1］（P250）

維權抗爭本身的風險，也就是一些學者所討論的安全困境或合法性困境。如有學者指出，“與西方社會運動不同的是，中國農(nóng)民群體利益表達行動的主要問題不在資源動員上，而在合法性上?！薄安莞袆诱咚媾R的安全困境迫使他們要精心地組織。草根行動者從一出場，頭上就頂著一把懸劍。為此，他們必須盡可能使群體行動不授人以柄?！保?］事實上，不論是草根行動者還是普通村民，合法性困境都是影響其參與或不參與抗爭的核心因素。合法性困境背后凸顯了政府對農(nóng)民的集體行動的政治管制的成功。

有學者指出：在城市中，政府主要采取了三種控制策略，即對各種組織性力量的控制、對公民身份的制度性分割、對集體行動的選擇性處置和父愛主義。［3］不同的是，地方政府對發(fā)生在農(nóng)村的集體行動，更多采取壓制的態(tài)度，似乎缺乏“父愛主義”的關照。在農(nóng)村社會中，地方政府主要是采取什么策略對農(nóng)民的集體行動進行管制呢？背后的制度邏輯是什么呢？

一、地方政府對組織者的控制及其效果

在對各種有組織力量的控制方面，各處地方政府表現(xiàn)得高度一致，目前已成為政府控制抗爭群體的一貫策略。這樣的策略包括了：（1）防止農(nóng)會的出現(xiàn)；（2）防止“串聯(lián)”，嚴格控制跨地域運動；（3）對NGO組織等的控制，NGO組織的生存壓力和困境使得很少有NGO組織出來參與和動員社會運動。這些策略的核心都指向了對所謂的組織者或積極分子的管制。

1.懲罰組織者或積極分子

對于地方政府認定的組織者，其采取的策略一般是進行政治管制。在處理的策略上，大體可以區(qū)分為直接懲罰、監(jiān)禁與間接懲戒。后者在處理手段上更為隱蔽。

第一，直接懲戒、監(jiān)禁組織者或積極分子

對于集體抗爭的組織者，大多數(shù)地方政府部門都是采取“事件中定性”、“秋后算賬”的方式進行懲處，輕者懲戒、重者監(jiān)禁。

在事件發(fā)生過程中，地方政府部門通常就會對事件進行定性，一般而言，大多數(shù)集體抗爭都會被定性為“極少數(shù)別有用心的人”煽動“不明真相的群眾”的聚眾鬧事。甚至在通告和新聞通稿中的很多措辭都是基本一致的。以浙江D事件為例。在2005年4月6日，D市公安局刊發(fā)了如下通告，明確表達了對事件的基本判斷。

近日來，H鎮(zhèn)部分村民在極少數(shù)別有用心之人的煽動下，在通往Z工業(yè)功能區(qū)的路口采用堆石頭攔路、搭毛竹棚設障的方法攔截車輛行人，嚴重擾亂了區(qū)內企業(yè)和周邊村莊的生產(chǎn)生活秩序?！@樣繼續(xù)下去，勢必使事態(tài)失去控制，造成更加嚴重的后果，將使更多的人因違法犯罪而受到法律的嚴懲。為此，根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，特通告如下：

……

四、嚴厲警告少數(shù)別有用心的人，如繼續(xù)在背地里散布謠言、蠱惑人心、煽動不明真相的群眾聚眾鬧事，是不會有好下場的。若要人不知，除非己莫為；天網(wǎng)恢恢，疏而不漏，等待你們的將是法律的嚴厲制裁。

五、正告那些不明真相、被人利用已經(jīng)實施或正要實施違法犯罪行為的人，抓緊懸崖勒馬，配合政府做好工作，消除影響，減少危害，這是唯一正確的選擇，同時要積極主動地向公安機關投案自首、講清問題，爭取立功贖罪、寬大處理，否則一切后果自負。（資料編號：ZJDY3347-ZJDY3348）

地方政府的通告并沒有使得“不明真相”的群眾“懸崖勒馬”。相反，4月10日，在地方政府出動了3000多名工作人員強行拆遷竹棚時，上萬群眾與地方政府方面發(fā)生了沖突。事件發(fā)生后，D市政府成立了“410案專案組”，D市公安局以“聚眾打砸搶罪”刑拘18人，又以“聚眾擾亂公共秩序罪”報捕，D市檢察院對其中的9名被告分別以“故意傷害罪”和“尋釁滋事罪”提起公訴。［4］

在福建P縣案例中，2002年3月11日，村民們在縣政府前面的大街上打出“還我們青山綠水”的橫幅，向社會尋求控告化工廠的募捐。3月13日晚，縣委書記主持召開縣委辦公會議，專題研究R化工廠環(huán)保治污問題，形成了中共P縣縣委《專題會議紀要》（三），其中寫道：

“……堅決反對極少數(shù)別有用心的人搞非法活動，破壞社會穩(wěn)定，對觸犯法律的，要堅決依法嚴肅處理……如果系極少數(shù)人造謠惑眾、煽動鬧事，有關部門要依法嚴肅處理……加強新聞管理，認真把握新聞報道的正確輿論導向，引導新聞記者以客觀公正的態(tài)度實事求是地反映問題……政法機關對極少數(shù)違法分子要依法予以堅決查處……”

3月15日上午11點，P縣建委城管隊制止了村民們的行為，并將他們的捐款箱帶走了。第二天，他們繼續(xù)在原地點宣傳并募捐，下午約4時又遭同樣的制止。在沖突中，多名群眾受傷。村民們以報告、控告、請愿書（村民聯(lián)名蓋指?。┑刃问?，向P縣公、檢、法和縣委書記、縣長投訴、請愿，要求嚴懲傷人的執(zhí)法人員及返還被搶奪的所有募捐款及財產(chǎn)，但均未獲解決?？範庮I導者張某通過網(wǎng)絡向各媒體及有關部門投訴了他們的遭遇。4月13日的《中國環(huán)境報》以《知情權得到有多難》為題披露了這一事件。

第二，間接懲罰抗爭領導者

正式權力在對待不同的當事人或單位時，并不是以同一個面孔出現(xiàn)的，而是根據(jù)當事單位或個人的具體情況進行選擇性運作。如果，當事單位或個人侵犯了某些地方權力部門的利益，地方權力部門就可以通過查證、查假、查稅等合法手段威懾當事人或單位。而若當事人或單位與其無利益沖突，則“睜一只眼閉一只眼”。這被我們稱之為“正式權力的選擇性運作”。這樣一種權力的運作方式比直接懲罰與監(jiān)禁抗爭領導者更為隱蔽，對村民的威懾并不比直接懲戒小。

在福建P縣案例中，抗爭領導者張某多次遭受此類的選擇性執(zhí)法。例如，2004年10月8日，張某收到縣衛(wèi)生局的《行政處罰決定書》，給他的處罰是：（1）責令立即停止執(zhí)業(yè)活動；（2）罰款人民幣5000元整。后來，張某走完了行政復議、行政訴訟的所有程序，全部敗訴。

為此，我們專門訪問了P縣法院法官董告（化名），他告訴我們：

“要說這個案子，他張某沒有任何理由，他沒有醫(yī)師資格證，取締他完全合法；你這種情況我作為政府部門不管你也可以，反正你在這里行醫(yī)20多年，但是管你不會錯。你要說我搞你，那我也是有法律依據(jù)的。……一句話，不搞也可以，搞你也絕對沒有錯。”（資料編號：PN20070809HJL）

地方政府在懲處組織者或積極分子時，基本都會使用強制性權力。而且在運用權力過程中，地方政府通常會找諸多的法理依據(jù)，這就為其懲罰行為賦予了合法性。“不搞你也可以，搞你也絕對沒有錯”，這才是隱含在正式權力背后的某些地方政府官員的真實邏輯。

2、對組織者懲罰的社會效果

第一，通過對組織者的懲罰，將減弱或減少農(nóng)民參與集體抗爭的意愿。

對于“極少數(shù)別有用心的人”的組織者（包括在具體的抗爭過程中采取了較為積極行為，如喊口號、走在游行隊伍的前列、打橫幅的人等），地方政府采取了直接或間接的懲罰方式。這樣一種懲罰使得很多村民出于長遠安全的考慮選擇了沉默。

如在福建P縣案例中，張某等領導的集團訴訟顯然不是暴力抗爭，雖然期間伴隨著集體上訪，但總體上而言還都是在體制允許的范圍內，或者最多也是在體制的邊緣地帶。但即使如此，還是有一些村民擔心受報復而不敢參與。該事件中，XP村和HL村是受害較為嚴重的兩個村莊。我們曾到HL村進行調研，在該村的小賣部里，我們與村民進行了交流。問及他們與化工廠的上訴有沒有簽字參與時，有村民給了如下的回答：“農(nóng)民哪敢簽字？”、“我們有幾個頭啊，他投資了幾千萬，你怎么敢動他。”另一位村民也道出了他們的擔心，“那點小錢是小事，雖然賠了那點錢，但我們世世代代都生活在這里?！保ㄙY料編號：PN20070808ZLJ）

這些話語揭示出，地方政府對組織者的政治管制抑制了一些農(nóng)民抗爭的意愿。也就是說，由于政府對事件中的組織者或積極分子大都會進行嚴厲的懲罰，這就逐漸塑造了民眾對政府處理此類事件的預期，即“槍打出頭鳥”。當這種穩(wěn)定的預期轉化為文化的記憶時，也就生成了特定的規(guī)則與秩序。這一方面使得很多民眾不敢出頭組織集體行動，從某種意義上減少了集體抗爭發(fā)生的可能性；另一方面，很多原本想?yún)⑴c集體行動的村民，也會在這樣的震懾下，不敢參與集體行動。

有學者認為其對中國的社會穩(wěn)定有如下幾個方面的效果。第一，它通過抑制組織者的出現(xiàn)而減弱了集體行動。第二，它有利于和平的集體行動的發(fā)生。第三，其幫助減少抗爭的數(shù)量。第四，通過控制組織者的出現(xiàn)，使得挑戰(zhàn)政府體制的組織網(wǎng)絡難以出現(xiàn)，因為，此類網(wǎng)絡通常需要有感召力的領導者支撐。［5］（P95）

當然，也有學者強調對組織者的懲罰可能會起到適得其反的作用?！霸谥袊r(nóng)村，一些偶爾上訪的代表恰恰是由于被打擊而轉變?yōu)閳远ǖ目範庮I導者的”。［6］根據(jù)于建嶸的觀察和統(tǒng)計，普通農(nóng)村居民轉化為抗爭精英的模式大體可以區(qū)分為三個“同類過程”，即“路見不平式”、“逼上梁山式”及兩者的混合式。第一類是路見不平式，其產(chǎn)生過程模式是：發(fā)現(xiàn)某些不公正的問題（農(nóng)民負擔、村民選舉或侵犯人權等）——進行抗爭（宣傳、上訪或直接抵制）——遭受打擊——進一步抗爭。第二類是逼上梁山式，其產(chǎn)生過程模式是：本人或親屬遭遇了不公正——上訪——受更加嚴重的打擊——組織集體抗爭活動。第三類是路見不平和逼上梁山的混合式。這類抗爭精英最初不為自己的事情，也沒有一定要反抗到底的想法。可當他們?yōu)榱舜蠹业氖伦呱狭诉@條路時，經(jīng)受了各種打擊和報復后，才發(fā)現(xiàn)這原來是條不歸路。［7］這三類轉化模式有一個共同的特點，就是原初的上訪者都是在受到了各種“打擊報復”后組織集體抗爭或堅定了進一步抗爭的信念。因此，對于上訪積極分子的打擊也有可能促使被迫害者成為更為堅定的“抗爭精英”，這就是所謂的倒逼機制。

在環(huán)境抗爭中，不排除一些農(nóng)民是被倒逼出來進行抗爭的，如媒體報道得較多的福建P縣農(nóng)民張某、浙江蕭山鄔里村農(nóng)民韋英東、浙江余杭的陳發(fā)慶等人。但是，其一，這畢竟是少數(shù)，并不能以此否定懲罰組織者對于普通農(nóng)民的震懾效果；其二，這些被倒逼成為組織者的農(nóng)民長期受到地方政府的相關壓制，他們的生活和經(jīng)歷一般都讓人心酸，對于大多數(shù)普通農(nóng)民而言，他們的經(jīng)歷具有反面效果，從而使得普通農(nóng)民更加不愿意或不敢參與集體抗爭。

第二，地方政府對組織者的政治管制導致了集體抗爭的無組織無領導狀態(tài)。

地方政府對組織者的嚴格懲罰，也導致了另一種抗爭形式的產(chǎn)生，即“無組織無領導”的集體抗爭。在集體抗爭事件過程中，地方政府發(fā)現(xiàn)他們面對的是“烏合之眾”，而不是一個有組織有領導的示威活動。例如，在廣西柳州市的一次抗議活動中，大約有二千名來自一家破產(chǎn)企業(yè)的工人包圍了市政府。當政府官員建議工人派幾位代表，明確提出他們的要求時，也沒有人回應。在長時間的僵持之后，市工會的領導才說服工人選出了幾名代表。［8］（P336）諸如此類的情況同樣會發(fā)生在農(nóng)民的環(huán)境集體抗爭中，如湖南岳陽砷污染事件中，當岳陽縣政府希望與前來抗議的村民／居民代表談判時，同樣沒有人響應。

研究工人抗議的學者把此歸納為“工人抗議的自發(fā)性”。所謂自發(fā)性是指“沒有一個正式的組織策略并實施它，一般情況下，也沒有公開的領導者”［8］（P336）。其基本模式是：有若干的積極分子，他們提出“去縣／市政府游行”，或者堵馬路等激進的建議，憤怒的人們因此走向街頭。但是，可能除了這些鼓動性的言論外，這些人并不扮演領導者的角色。陳峰的分析是“之所以會出現(xiàn)這種無組織、無領導的集會，是因為政府一直對獨立組織的萌芽采取壓制的態(tài)度。中國政府吸取了20世紀70年代末波蘭獨立工會興起的經(jīng)驗教訓，它總是先發(fā)制人，將可能出現(xiàn)的獨立工會消滅在萌芽狀態(tài)”［8］（P336）。

另外，在與地方政府周旋過程中，為了防止對于組織者的懲罰，農(nóng)民表現(xiàn)出了極高的政治智慧。例如，一位湖南衡陽的抗爭精英強調他們并不是一個組織而只是“代表隊伍”。［7］（PP27-30）

一方面，農(nóng)民“自覺”地采取“無組織無領導”的集體抗爭意味著地方政府政治管制策略的成功；另一方面，“無組織無領導”的集體抗爭具有不穩(wěn)定性和無序性等特征，一旦群體情緒失控，危害性極大。

二、法律規(guī)制與話語控制：地方政府的調控武器

1、地方政府的法律控制

根據(jù)《中國人民共和國集會游行示威法》及有關法規(guī)，凡舉行游行示威活動的，必須依法向公安機關申請，并在獲得公安機關依法許可后，依法舉行。未經(jīng)公安機關批準或未按照公安機關許可的目的、方式、標語、口號、起止時間、地點、路線等進行的，在進行中出現(xiàn)危害公共安全或嚴重破壞社會秩序情況的，均是違法行為。但如果組織者真的依法提出申請，也基本不會得到批準，這已經(jīng)成為國人心中的常識。因此，目前發(fā)生的大量集體行動，實際上也沒有組織者提出申請，同時，也意味著此類活動處于法律上的不合法地位。

同樣，《信訪條例》（2005年修訂）對越級上訪、集體上訪、暴力上訪有明文的禁止。第十六條指出：“信訪人采用走訪形式提出信訪事項，應當向依法有權處理的本級或者上一級機關提出；信訪事項已經(jīng)受理或者正在辦理的，信訪人在規(guī)定期限內向受理、辦理機關的上級機關再提出同一信訪事項的，該上級機關不予受理?！钡谑藯l規(guī)定：“多人采用走訪形式提出共同的信訪事項的，應當推選代表，代表人數(shù)不得超過5人?！钡诙畻l規(guī)定：“信訪人在信訪過程中應當遵守法律、法規(guī)，不得損害國家、社會、集體的利益和其他公民的合法權利，自覺維護社會公共秩序和信訪秩序，不得有下列行為：（一）在國家機關辦公場所周圍、公共場所非法聚集，圍堵、沖擊國家機關，攔截公務車輛，或者堵塞、阻斷交通的；……（六）擾亂公共秩序、妨害國家和公共安全的其他行為。”

這些相關法律法規(guī)，對集體抗爭進行了嚴格規(guī)制，是地方政府對集體抗爭進行管制的法理基礎。

當然，在實際過程中，即使發(fā)生了沒有申請的集體行動，公安機關也未必都會嚴格遵照法律進行相應處罰。同樣，盡管越級上訪、集體上訪和抗爭性上訪屢見不鮮，也受到地方的壓制，但在性質不嚴重的情況下（如規(guī)模小、無打砸搶等行為等），政府也并沒有完全依照法律和條例進行處置。有學者也稱之為“選擇性處置”，即對于跨地域、政治性、組織性集體行動，地方政府會進行嚴格管控，而對于當前大量的以利益訴求為目的，組織性較弱的局部集體行動，則要寬松得多。［3］（PP74-79）

但是，這并不意味著集體性抗爭的風險弱化了。相反，地方政府可以隨時運用相關法律法規(guī)對集體性抗爭進行控制。

在具體的事件發(fā)展過程中，地方政府一般會通過各式公告把對此類事件的態(tài)度與可能的行動傳遞給群眾，以達到法律控制的效果。如上文引用的“D市公安局在2005年4月6日刊發(fā)的通告”，一方面是對政府認為的組織者進行威懾，另一方面起到法律控制的作用。公告大多會暗示，如果村民再進一步采取行動，政府就會依法處置。更為關鍵的是，由于政府對控制此類事件的一貫堅決態(tài)度，在群眾與政府之間已經(jīng)形成了處置此類事件的“默會知識”，這使得這樣一種法律控制深入到百姓的日常生活中，從而最大限度消解了可能的抗爭。或者說，在很多村民的意識中，已經(jīng)對集體抗爭產(chǎn)生了天然的恐懼。

2、地方政府的話語控制

第一，科技話語反制環(huán)境抗爭。

由于很多環(huán)境爭議事件都涉及到一些科學問題，如化工產(chǎn)品的危害性、安全標準等。在此情況下，地方政府與化工企業(yè)往往會強調，民眾的反對是由于他們對科學的標準有誤解，他們一旦理解科學，就不會反對。

在福建P縣事件中，地方政府針對民眾對R化工廠的質疑，會從科學的角度進行解釋。例如，當化工廠排污后，有村民拿著在排污口拍攝的照片和采集的水樣，希望相關部門能夠徹查企業(yè)污染問題。政府職能部門則會拿出相關的文件與監(jiān)測的記錄進行解釋。他們會強調，化工廠在建廠時符合環(huán)境“三同時”制度，監(jiān)測數(shù)據(jù)也顯示化工廠的廢水、廢氣、廢渣排放完全達標。

一般而言，普通農(nóng)民是無法掌握這些環(huán)境科學術語的準確含義，即使他們能夠掌握，地方政府也可以找到其他科學標準對他們的訴求進行反制，并以此獲得科技話語的控制權。

第二，輿論話語反制環(huán)境抗爭。

在環(huán)境爭議事件中，行動者往往會尋求新聞媒體的幫助，以此擴大事件的影響，贏得公共輿論支持，并對地方政府有關部門施加壓力。面對這樣的情形，地方政府嚴格控制本地媒體，并要求它們除非經(jīng)過批準，不能報道集體行動事件。對于無法控制的異地媒體和境外媒體，則及時掌握其動向，必要時采取相關措施進行控制。但是，隨著網(wǎng)絡媒體的迅速崛起，集體行動事件往往率先在網(wǎng)絡上擴散傳播，這常常打亂地方政府以往一貫使用的控制策略。

當事情到了無法控制的地步，地方政府也會借助新聞媒體的力量反制環(huán)境抗爭。例如，在浙江D事件中，沖突事件發(fā)生在2005年4月10日，與此同時，網(wǎng)友把沖突之后的現(xiàn)場圖片迅速傳播到網(wǎng)絡空間，立刻引發(fā)了網(wǎng)絡上的熱議。一時之間，謠言四起，諸如“有老太太在清理過程中被車壓死”之類的消息廣為傳播。D市及其上級政府部門都受到了很大的壓力。在4月11日，《D日報》就刊發(fā)了《我市清理竹溪非法搭建竹棚受群眾圍堵》的報道。4月13日，又刊發(fā)了《市領導到醫(yī)院看望受傷人員要求全力以赴救治傷員，確保傷員早日康復》的報道，對事件的性質進行界定，爭取輿論主導權，同時，也積極樹立了政府官員重視事件的形象。

《D日報》刊發(fā)的《我市清理竹溪非法搭建竹棚受群眾圍堵》一文，基本上代表了地方政府爭取群體性事件的話語權的一貫風格，摘錄如下：［9］

昨日（2005年4月10日），市清理非法搭建統(tǒng)一行動指揮部組織工作人員對畫水鎮(zhèn)竹溪工業(yè)功能區(qū)路口非法搭建的竹棚進行清理時，個別別有用心的人煽動數(shù)千群眾進行圍堵。工作人員遭石塊、棍棒、砍刀等襲擊，有30多名人員受傷并到醫(yī)院接受治療，其中5人傷勢較重，但沒有生命危險，沒有人員死亡。數(shù)十輛車輛被砸毀，經(jīng)濟損失巨大……

三、地方政府對農(nóng)村環(huán)境集體抗爭政治管制的邏輯

農(nóng)村環(huán)境污染問題引發(fā)的沖突一般涉及到三個重要的主體，即污染企業(yè)、抗爭農(nóng)民與地方政府。按一般邏輯，在鄉(xiāng)村發(fā)生了環(huán)境污染之后，農(nóng)民會向地方政府相關部門投訴，希望其制止污染，或與污染企業(yè)進行協(xié)商，要求其停止污染或給予一定的受損補償。如果雙方協(xié)商成功，自然也無所謂沖突性抗爭，而地方政府在接到農(nóng)民的污染投訴之后，也應該秉公執(zhí)法或居中調解，積極化解污染糾紛。只要地方政府能夠做到這一點，大多數(shù)的沖突性抗爭就不會發(fā)生。

但現(xiàn)實是，某些地方政府常常出現(xiàn)背離其“仲裁者”角色的行為，面對群眾的投訴，不置可否、敷衍塞責，甚至不當執(zhí)法。當群眾維權之后，又通過各種方式進行壓制，但是面對企業(yè)污染，不聞不問或者不嚴格執(zhí)法。因此，原本簡單的污染企業(yè)與受害農(nóng)民之間的糾紛最終往往演化為地方政府與農(nóng)民的沖突?！皦毫π腕w制”與“政經(jīng)一體化”是解釋這一現(xiàn)象的有效概念。

中央編譯局的榮敬本等人在長期調研基礎上曾提出一個較有影響的概念，即“壓力型體制”。他們認為，中國在計劃經(jīng)濟時期推進經(jīng)濟增長和社會事務的方式是一種中央集權的動員型體制，即由各級黨委直接動員民眾來完成中央下達的各項任務。這種動員在黨的一元化領導下進行，以領袖的個人權威來維持某種動態(tài)的均衡，而這種均衡只能靠某種理想支持。但是當革命的理想伴隨著革命的現(xiàn)實崩潰后，這種動員型體制也就失去了有效性。改革開放之后，計劃體制下由中央掌控的財政權和人事權逐級下放給地方，以調動各級地方政府的積極性；同時保留中央給地方規(guī)定的各項指標，以控制和監(jiān)督地方官員完成這些指標，并由此確保政治上的一致性。榮敬本等人認為，這種分權的“壓力型體制”實質上表現(xiàn)為一種政治承包制，即一級政府組織為了實現(xiàn)經(jīng)濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的將各項任務量化分解到下一級政府或具體的機構和個人，并根據(jù)完成情況進行政治和經(jīng)濟方面的獎懲的制度。這些任務和指標中的主要部分采取的評價方式是“一票否決制”，即一旦某項任務沒有達標，就視其全年工作成績?yōu)榱?，不得給予各種先進稱號和獎勵?！皦毫π腕w制”在調動各部門和部門內部個人的積極性與創(chuàng)造性，加快經(jīng)濟的擴張性發(fā)展的同時，其在用財和用人制度上的弊端也日益突出。一方面，1994年分稅制后地方政府的財政限制與城市工業(yè)化后地方政府的職能擴張的矛盾，導致了地方政府在社會、市場管理上的經(jīng)濟化。另一方面，在“以經(jīng)濟建設為中心”的大政方針和權力授權主要來自上級的政治結構中，以經(jīng)濟增長速度和經(jīng)濟規(guī)模為核心的考核指標對于中層和底層政府的執(zhí)政者具有強大的約束力?；趯ψ约赫吻俺痰目紤]，地方官員必然更加關注能夠更多地提供GDP的工商業(yè)的擴張。因為主要由工商業(yè)帶動的GDP的擴大不僅左右著一級政府的絕對政績評價，也關系到其與鄰近區(qū)域競爭對手之間的相對政績比較，從而對主要官員的職位升遷產(chǎn)生重要影響。［10］（PP17-57）

張玉林指出，榮敬本等人忽視或回避了“自上而下的壓力型體制的邏輯前提在于行政權力的來源主要是上級，而不是所轄區(qū)域的民眾”這一關鍵問題。“在上級和下級之間，形成了權力（職位）與任務（指標）之間的交換關系：權力成了一種施與，而完成任務則是一種回報。反過來，任務／指標完成得出色，理論上可以產(chǎn)生更大的權力預期。當然，政治生活中實際發(fā)生的‘買官賣官’現(xiàn)象也說明，任務／指標的完成情況或政績表現(xiàn)并非上級授權的充分條件，甚至在某些情況下不是最重要的前提條件。但一般而言，這種個人層面的貨幣化權力交易并不能抵消作為制度層面的壓力型體制的約束作用?！保?1］基于此，他提出“政經(jīng)一體化”的概念試圖概括轉型時期中國的政治經(jīng)濟特征。

進入20世紀90年代，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)私有化使地方政府失去了主要的直接財源，另一方面則是分稅制改革后，地方政府財政收入相對減少甚至絕對下降，難以應付日益增多的行政和社會事務的剛性要求。［12］這就意味著地方政府既要面對壓力型體制，同時又要面對農(nóng)業(yè)剩余提取逐漸減少下的經(jīng)濟層面的現(xiàn)實生存壓力。在這樣的情況下，地方政府就需要著力培育和壯大企業(yè)，以擴大稅源和財源。這些年來，愈演愈烈的“招商引資”在很大程度上就是源于這種壓力。

在這兩種壓力下，抽象而難以把握的“發(fā)展”這一“硬道理”在現(xiàn)實生活中就轉變成了具體而容易操作的“增長是硬道理”，地方政府也就在相當程度上演變?yōu)椤捌髽I(yè)型的政府”或者說“準企業(yè)”。換言之，地方政府同企業(yè)一樣更愿意關注經(jīng)濟總量的增長，而忽視了提供公共產(chǎn)品這一天職。而作為“準企業(yè)”的地方政府，也必將被市場邏輯所“侵蝕”。進而，在增長與污染的關系上，地方政府往往更加關注增長，而不是污染治理和自然保護。

由此，在一些地區(qū)，政府與企業(yè)家之間的政商聯(lián)盟就形成了。這導致了在現(xiàn)實生活中，一些地方提出了“親商”口號、背后賦予投資者各種稅費優(yōu)惠、政治待遇和社會名望，甚至頒發(fā)“特別通行證”。［11］

還有學者使用“利益集團”理論分析“政經(jīng)一體化”的現(xiàn)象。如張磊在研究北京業(yè)主維權運動時發(fā)現(xiàn)，在中國目前的社會政治環(huán)境中，利益集團更多是以分利集團的形式存在的，其作用也更多是負面的。因此，他認為奧爾森有關分利集團的論述對分析中國的利益集團具有特別重要的借鑒意義。［13］

由此可見，在體制與生存的雙重壓力之下，一些地方政府與企業(yè)之間就形成了緊密的利益共同體。這就不難理解，一些地方政府為什么會掛牌保護污染企業(yè)，并積極對農(nóng)民的集體抗爭進行管制。

四、小　結

“合法性困境”恰恰是破解政府與農(nóng)民抗爭關系的核心概念，其背后凸顯的是地方政府對農(nóng)民的集體行動的政治管制的成功。目前，地方政府主要采取了如下的策略對集體抗爭進行管制。

首先，對參與集體行動的組織者或積極分子進行直接或間接的懲罰與管控，以此減弱或減少其他群體參與集體行動的意愿，也使得沒有村民敢于公開組織集體抗爭。其次，地方政府可以隨時運用相關法律法規(guī)對集體抗爭進行控制。再者，地方政府還可以通過科技話語與輿論話語反制環(huán)境集體抗爭。

地方政府之所以對農(nóng)民參與環(huán)境集體行動進行嚴格的管控，主要是由于在發(fā)展主義意識形態(tài)的主導下，某些地方政府與企業(yè)形成了政商分利集團。而同時，地方政府又承擔著社會穩(wěn)定的責任。農(nóng)民的集體抗爭通常會被政府認定為“破壞了地方穩(wěn)定的局面”而受到政治管制。

［1］［美］詹姆斯·斯科特.農(nóng)民的道義經(jīng)濟學——東南亞的反叛與生存［M］.程立顯等譯.南京：譯林出版社，2001.

［2］應星.草根動員與農(nóng)民群體利益的表達：四個個案的比較研究［J］.社會學研究，2007（2）.

［3］張楊.中國城市集體行動的結果：影響因素與制度背景［D］.清華大學碩士學位論文，2008.

［4］浙江D事件辯護案的情況匯報［Z］，中國政法大學污染受害者法律幫助中心檔案館，2014.

［5］Cai，Yongshun 2006，“State and Laid-off Workers in Reform China：The Silence and Collective Action of the Retrenched”.London and New York：Routledge.

［6］Li，Lianjiang，and K.J.O＇Brien.＂Protest Leadership in Rural China.＂China Quarterly.193.2008（3）：1-23.

［7］于建嶸.中國農(nóng)民的有組織抗爭——湖南衡陽考察［D］，中國社會科學院博士后出站報告，2003.

［8］陳峰.生存危機、管理者腐敗與中國的勞工抗議［A］／／張茂桂、鄭永年.兩岸社會運動分析［C］新自然主義股份有限公司，2003.

［9］浙江D市清理竹溪非法搭建的竹棚受到圍堵［EB／OL］. http：／／www.chinanews.com／news／2005／2005-04-15／26／563495.shtml，2005-04-15／2015-10-22.

［10］榮敬本、崔之元等.從壓力型體制向民主合作體制的轉變——縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革［M］.北京：中央編譯出版社，1998.

［11］張玉林.政經(jīng)一體化開發(fā)機制與中國農(nóng)村的環(huán)境沖突——以浙江省的三起“群體性事件”為中心［EB／OL］.http：／／www.sachina.edu.cn／Htmldata／article／2007／03／1331.html，2007-03-27／2016-09-11.

［12］張軍.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度缺陷與農(nóng)民負擔［J］.中國農(nóng)村觀察，2002（4）.

［13］張磊.業(yè)主維權運動：產(chǎn)生原因及動員機制——對北京市幾個小區(qū)個案的考察［J］.社會學研究，2005（6）.

（責任編輯：黃俊堯）

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1243（2016）05-0031-007

作者：童志鋒，浙江財經(jīng)大學法學院副教授，副院長，社會學博士，中國社會學會理事。主要研究方向：社會運動、社會治理。郵編：310018

國家社科基金資助一般項目“社會力量參與環(huán)境政策制定過程研究（14BSH133）”的階段性成果。