□楊銀娟　柳士順

鄰避運動中的政府框架與公眾框架整合研究：一個政府溝通機制的視角

□楊銀娟柳士順

運用鄰避項目引起居住環(huán)境變化的公眾反應(yīng)階段理論和集體行動中的框架整合理論，可深化關(guān)于鄰避項目推進過程中的政府-公眾溝通問題的探討。對廣東茂名PX事件的實證研究表明，鄰避項目夭折的主要原因在于政府框架與公眾框架整合的失敗，前者聚焦在“社會-文化”層面，后者由“內(nèi)心-人際-集體”層面的因素所構(gòu)成，兩者之間結(jié)構(gòu)相異，機理分殊，欲實現(xiàn)框架整合與共識達成既需要技術(shù)層面的努力，如將協(xié)商式民意測驗、政府說服工作嵌入到人際層面等，也需要重建政府信任，為破解困局提供基礎(chǔ)條件。

鄰避運動 框架整合 共識 政府溝通機制

近年來全國鄰避運動層出不窮，如云南怒江水電站項目、廈門PX事件、北京居民反對垃圾焚燒廠項目、廣東茂名反PX項目游行等。在多數(shù)案例中，鄰避項目均陷入了“計劃修建-公眾反對-說服+恐嚇-反對升級-計劃撤銷”的死循環(huán)①此為2016年2月24日致公黨中央關(guān)于建立健全“鄰避項目”風險防范機制的提案內(nèi)容。來源：中國統(tǒng)一戰(zhàn)線新聞網(wǎng)；tyzx.people. cn／n1／2016／0224／c402486-28147279.html2016-2-24。，導(dǎo)致政府公信力和公眾的長遠利益雙雙受損。鑒于此，各級政府及相關(guān)領(lǐng)域的研究人員都應(yīng)直面這一難題。

為此，本文擬就政府治理過程中的這一難題進行探討，主要的研究問題為：為什么公眾會反對鄰避項目？公眾采納何種框架認知鄰避項目？公眾框架與政府框架如何走向分裂？政府應(yīng)如何建構(gòu)與公眾有效溝通的機制，將政府框架與公眾框架整合，以達成共識從而推動項目實施？

本研究的現(xiàn)實意義在于，探尋公眾采用何種框架認知鄰避項目可更好地幫助政府治理部門了解公眾的社會心理過程，為政府切入公眾說服工作提供一手資料，并幫助政府反思，進而避免在處理類似問題上重蹈覆轍；研究政府-公眾溝通則可幫助治理部門探索達成共識的機制，從而促成地方政府-企業(yè)-居民的多贏局面。

從理論層面，本文的研究對象為群體環(huán)境抗議這一宏大敘事，但我們不僅關(guān)注政府的宣傳舉措，更著眼于公眾框架的決定變量以及公眾對政府框架的解讀。在研究視野上，本文試圖跳出傳統(tǒng)的群體性事件發(fā)生后政府如何被動“輿情應(yīng)對”的視域，而將重點放在整個鄰避項目推行過程中的溝通過程與共識達成機制。

一、國內(nèi)外研究述評

國內(nèi)外鄰避運動研究可分為三種取向：建構(gòu)主義、集體行動及公眾參與取向。

（一）建構(gòu)主義取向

鄰避設(shè)施建設(shè)，如垃圾填埋場、變電站、火葬場、發(fā)電廠、精神病院等常引發(fā)鄰避運動（Not In My Back Yard，or Nimby），公眾反對將這些被認為具有危險性的設(shè)施“建在我家后院”。事實上，公眾對于鄰避設(shè)施風險的感知是一個社會建構(gòu)的過程，風險可以被界定為現(xiàn)代化自身引致的威脅和不安全感。［1］（P19）在新技術(shù)及利益集團影響下，地方政府、媒體、專家可能會與利益集團合為一體，共同塑造公眾對于風險的認知。這種聯(lián)盟在中國更易形成，中國“強國家-弱社會”的權(quán)力架構(gòu)意味著各層級政府、國家吸納和管制的專家與地方黨委所管轄的官方主流媒體很可能發(fā)生結(jié)盟的情形，這時風險常常被定義為“可計算的”和“可接受的”，但民眾基于個體理性生成環(huán)境異議并對政策進行抵制。［2］

建構(gòu)主義取向的啟示在于，地方政府認為控制了主流媒體和部分體制內(nèi)專家就控制了主流聲音，就控制了公眾對環(huán)境風險的定義。事實上，不信任情緒驅(qū)使下的公眾會運用網(wǎng)絡(luò)媒體和自媒體對風險重新定義，甚至進行環(huán)境抗爭。

（二）集體行動取向

在國內(nèi)外探討集體行動形成機制的文獻中，與本研究直接相關(guān)的是集體行動動員的框架整合理論以及媒體與集體行動的政治機會研究。

框架整合理論（frame alignment theory）認為，框架整合是個人與社會運動組織之間闡釋性傾向（interpretive orientations）的連接，例如使個體的利益、價值觀和信仰與社會運動組織者的活動目標以及意識形態(tài)相一致或互為補充。集體行動的一個重要環(huán)節(jié)是動員，動員的關(guān)鍵在于民眾的不滿以何種方式被闡釋，以及這種闡釋如何在社會群體內(nèi)擴散。換言之，不滿的闡釋問題也就是共識動員問題（consensus mobilization）。研究對不滿的闡釋有助于理解社會行動中組織者如何獲得參與性支持。社會行動組織者不僅改造世界而且本身也是世界的一部分，同樣需要闡釋世界。通過框架整合，組織者實現(xiàn)了公眾的認知解放（cognitive liberation），由此，本來公正的可能被視為不公正的，本來不可改變的被視為容易變化的。［3］

框架整合理論主要用于解釋集體行動組織者對潛在參與者的動員過程，但“框架整合”的概念在政府-公眾溝通領(lǐng)域的應(yīng)用尚未開啟，本研究試圖用框架整合理論來解釋政府在鄰避項目中的公眾溝通行為。地方政府能否有效推動鄰避項目，很大程度上取決于能否推出一個公眾接納的框架。從全國層出不窮的公眾抗議導(dǎo)致項目擱淺的案例來看，政府采納的常常是一個封閉的、壟斷的框架，公眾則通過環(huán)境抗爭來表達對政府框架的不滿并形成全新的框架和風險認知。

另一組相關(guān)研究涉及新媒體與集體行動的政治機會。集體行動的政治機會結(jié)構(gòu)（political opportunities）包括：政治通道的開放，不穩(wěn)定的政治聯(lián)盟，有影響力的盟友和精英的分裂。互聯(lián)網(wǎng)媒體為環(huán)境抗爭提供了新的民意表達平臺，促進了運動結(jié)盟和集體認同建構(gòu)，從而為抗爭者們創(chuàng)造了更多的政治機會。［4］（P249）

就中國的垃圾焚燒抗議、民眾反核等事件而言，新媒體從以下幾方面形成政治機會，一是形成不同級別媒體的觀念分裂、重新定義風險、塑造焦慮社群、促使環(huán)境異議生成并導(dǎo)致集體行動；［2］二是建構(gòu)抗爭性話語、在行動者內(nèi)部動員中發(fā)揮重要的虛擬組織功能；［5］三是行動者搭建網(wǎng)絡(luò)平臺，將“有影響力的盟友”納入其中，通過議題密集報道放大精英間不穩(wěn)定的同盟關(guān)系，使傳統(tǒng)媒體和新媒體形成協(xié)同媒介生態(tài)體系，從而推動政治機會升級。［6］從框架整合的角度來看，新媒體的作用在于促使公眾重新定義項目風險并形成與政府框架截然不同的新框架。

（三）公眾參與取向

隨之而來的問題是，政府推行鄰避項目時如何搭建一個有助于形成共識的協(xié)商式框架？國外一些文獻探討了環(huán)境傳播中與公眾溝通的機制及其效果，例如公眾會議、研討會、社區(qū)咨詢委員會，［7］共識會議（consensus conferences），［8］美國環(huán)保署推行的推動與公眾對話的超級基金社區(qū)參與項目（EPA’s Superfund Community Involvement Program）等。［9］

推動共識的前提是了解公眾運用何種框架認知鄰避項目以及公眾框架與政府框架之間有何差異。一篇研究鄰避效應(yīng)社會心理的論文取得了一定的成果，但在國內(nèi)分析中尚未發(fā)現(xiàn)類似研究，此視角一是有助于分析公眾的社會心理變化過程，二是幫助政府診斷可從哪些環(huán)節(jié)切入，從而完成有效溝通。此文分析了鄰避措施帶來居住環(huán)境變化（place change）時公眾的反應(yīng)過程，包括兩個維度：橫向是內(nèi)心-人際-集體-社會文化維度，縱向是知曉-闡釋-評價-處置-行動維度（見表1）。［10］

表1　從不同層面分析（鄰避項目發(fā)起后）居住環(huán)境變化的反應(yīng)階段

二、框架構(gòu)成與框架整合的理論視角

本文采納框架整合理論與居住環(huán)境變化的反應(yīng)階段模型（見表1），結(jié)合政府與公眾對鄰避項目反應(yīng)模式截然不同的現(xiàn)實，以異構(gòu)框架及其整合為視角，提出理論分析模型。

如圖1所示，在政府推進鄰避項目時，通常存在兩個框架，一個是政府框架，此框架基于社會文化層面（socio-cultural level），其決定變量通常由三要素組成：由政府的各級部門進行組織內(nèi)傳播；由黨委下屬的機關(guān)報、電視臺、網(wǎng)站等進行對外宣傳；由體制內(nèi)的專家對項目進行解釋。另一個是公眾框架，其形成取決于內(nèi)心層面（intra-personal level）的直接感官經(jīng)驗；人際層面（interpersonal level）的朋友互動；集體或群體層面（collective or group level）的聯(lián)動，在正式的集體行動爆發(fā)之前，群體層面的聯(lián)動常常發(fā)生在網(wǎng)絡(luò)社群。前者是預(yù)成性框架，具有明顯的結(jié)構(gòu)主義取向，內(nèi)在構(gòu)成要素之間同源共濟，表現(xiàn)為政府交往與行政權(quán)力行使的交互關(guān)系，將行政權(quán)力與交往權(quán)力密切相連，使得政府的各部門、黨委的外宣與建制內(nèi)專家形成互通共濟的相互補充或引導(dǎo)關(guān)系；后者則是生成性框架，產(chǎn)生于鄰避項目啟動之后，從個體感知到個體行動再到群體行動，逐步生成，漸次擴展，呈現(xiàn)非結(jié)構(gòu)化特征。

框架構(gòu)成與框架整合模型可以用以解釋政府在推行鄰避項目時何以取得成功或者導(dǎo)致失敗。當政府框架與公眾框架有效整合時，政府常能順利推動鄰避項目的實施；當兩者分裂時，常會引起群體抗議行動的爆發(fā)。因此，政府治理過程中應(yīng)建立有效的公眾溝通機制，推動框架整合，使政府與公眾相互之間獨立互惠、轉(zhuǎn)化消長、達成共識，進而實現(xiàn)互助共生的雙贏局面。

圖1　鄰避項目的政府框架及公眾框架模型

三、廣東茂名PX事件個案研究：政府框架與公眾框架的整合分析

為研究鄰避項目的政府框架與公眾框架整合問題，本文選取廣東茂名PX事件為個案，一是由于該事件是一個典型的鄰避項目，茂名政府不遺余力地推動該項目，但公眾的認知卻完全相反，并在短時間內(nèi)動員起來形成集體行動。通過該個案可以對事件進行詳細的情境分析（contextual analysis），從而增進對政府-公眾過程中框架整合問題的理解。二是筆者對該事件進行了長達一年半的追蹤，掌握了大量的資料，便于研究的順利開展。

每年原油加工能力達數(shù)千萬噸的茂名石化公司坐落于石油化工重鎮(zhèn)——廣東省茂名市，2012年底，國家發(fā)改委批準了茂名PX（對二甲苯）項目，2013年中以及2014年初，茂名市委市政府開展了兩輪PX項目的宣傳工作。2014年3月30日，大批民眾在茂名市市委大樓前發(fā)起針對PX項目的抗議活動，該活動持續(xù)數(shù)日，后擴展至廣州與深圳，整個抗議過程的參與人數(shù)從數(shù)百至數(shù)千不等。4月3日，茂名市政府召開新聞發(fā)布會，表示在未與民眾達成共識前，不會啟動PX項目，事件逐步平息。

（一）政府框架

1.政府宣傳

為順利推動PX項目，茂名市政府針對特定受眾主要做了如下三項重要的宣傳工作：

一是召開專題學(xué)習(xí)會。2014年3月18日，茂名市委組織召開石化產(chǎn)業(yè)專題學(xué)習(xí)會，學(xué)習(xí)會由茂名市委副書記廖鋒主持，邀請中國工程院院士、清華大學(xué)教授金涌院士做了題為“綠色化學(xué)工業(yè)的社會責任和社會貢獻”的報告。隨后，茂名市下轄各縣市召開了貫徹落實茂名市石化產(chǎn)業(yè)專題學(xué)習(xí)會精神的會議。

二是要求教育、石化等系統(tǒng)的工作人員簽署支持PX項目的承諾書。伴隨著承諾書的是一些捆綁條件，如升學(xué)、升遷等，許多人被迫簽署了承諾書①劉建華曾在2014年第5期的《小康》雜志中發(fā)表了對廣東茂名PX事件的調(diào)查報告。。

三是針對持有異議的網(wǎng)友召開PX項目推廣會。2013年3月中下旬，茂名在線論壇、茂名人論壇、天涯論壇等新媒體上出現(xiàn)了許多討論，對政府的PX項目計劃提出異議和批評。鑒于此，茂名市PX項目推廣組決定以“內(nèi)定”的方式邀請50名網(wǎng)友進行溝通，但一家論壇將消息公開后，有200多名網(wǎng)友來到推廣會。3月27日的推廣會上，高新區(qū)管委會主任譚國鋒播放了《焦點訪談》關(guān)于PX的節(jié)目，在回答了3個網(wǎng)友的提問后，便匆匆離場。之后，網(wǎng)友與工作人員發(fā)生爭執(zhí)，網(wǎng)友相互交換電話、微信等聯(lián)系方式。3月30日，抗議爆發(fā)。

2.官方媒體的密集宣傳

茂名本地以機關(guān)報為代表的官方媒體對PX的宣傳分為三個階段。第一階段是2013年6月25日-8月23日?！睹請蟆泛汀睹韴蟆吩凇敖?jīng)濟”、“要聞”、“國內(nèi)國際”等欄目共發(fā)表27篇PX的宣傳文章。這些文章的主要目的是“揭開PX項目的神秘面紗”，文章認為，PX并不可怕，“怎么建怎么管才是關(guān)鍵”。為增強公信力，2013年8月3日的《茂名日報》還引用了前一日《人民日報》的文章《PX如何走出困境》。

第二階段是2014年3月18日-3月28日，《茂名日報》和《茂名晚報》在“經(jīng)濟”、“科普專版”“要聞”等欄目發(fā)動了新一輪的密集宣傳，共刊登了22篇宣傳PX的文章，文章圍繞“PX到底有沒有危害”、“PX項目還要不要繼續(xù)發(fā)展”等主題來展開。最終的結(jié)論是，目前的PX生產(chǎn)技術(shù)日趨成熟，可以做到安全、清潔、環(huán)保；建設(shè)PX項目將有利于改善我國紡織行業(yè)和化纖行業(yè)的就業(yè)形勢。

第三階段則是2014年3月30日反PX抗議游行爆發(fā)后-2014年4月4日，《茂名日報》和《茂名晚報》等官方媒體共刊登55篇報道就群體性事件進行表態(tài)，對“鬧事者打砸燒行為”進行譴責，呼吁民眾“理性認識PX”、“理性表達公眾訴求”、“不信謠、不傳謠、自覺維護城市的良好秩序”，并表示“在沒有達成共識前，絕不會啟動該項目”以及“要以更細致的工作化解PX焦慮”。

3.建制內(nèi)專家的聲音與對專家意見的忽略

在宣傳PX項目時，茂名官方媒體引用的專家大多是石化系統(tǒng)內(nèi)部的工作人員，如中石化在浙江煉化公司的黃×、中石化海南煉化公司總經(jīng)理王玉冰等，這些專家是PX項目的利益相關(guān)者，其說服力十分有限。

而在全國非常有影響力的專家的意見又被茂名官方忽略，例如茂名市委專題會上，金涌院士不僅強調(diào)了化學(xué)工業(yè)的重要性以及化學(xué)工業(yè)可以跟生態(tài)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，也特別提到“化工企業(yè)應(yīng)承擔社會責任，對生命負責，要尊重群眾的知情權(quán)，與群眾互動，應(yīng)跟居民交朋友，邀請居民參觀，讓他們提問題，提建議?！钡诰唧w的操作過程當中，這些與公眾溝通的建議未能落地。

（二）公眾框架

一方面政府單向宣傳信息，向公眾推出政府關(guān)于PX項目的定義和框架；另一方面，公眾形成一套新的框架，其決定變量包括內(nèi)心層面的直接經(jīng)驗、人際層面的朋友互動以及集體層面的網(wǎng)絡(luò)社群（如圖1所示）。

首先，直接經(jīng)驗涉及茂名本地的環(huán)境質(zhì)量以及政府的治理能力問題。在茂名本地人看來，當?shù)丨h(huán)境不堪重負，除了煉油廠、乙烯廠，還分布著許多大大小小的化工廠，嚴重的工業(yè)污染致使居民健康受損。當?shù)鼐用褚矊φ沫h(huán)境治理能力提出質(zhì)疑，認為目前政府尚未能對工廠廢氣等進行有效監(jiān)督，如果增加一個PX項目，不可能指望政府能夠更好地監(jiān)管①早在2013年5月10日，《第一財經(jīng)日報》就報道了茂名石化因環(huán)境問題再被掛牌督辦的新聞。。

當人們在一個議題上缺乏直接經(jīng)驗時，會傾向于采納媒介框架；而在人們擁有直接經(jīng)驗的議題上，媒介的議程設(shè)置效果下降，尤其是媒介報道與直接經(jīng)驗截然相反時，人們傾向于拒絕媒介框架。因此，社會心理學(xué)研究指出，人們處置和轉(zhuǎn)換經(jīng)驗，并將他們納入自己的認知模式（cognitive models）。［11］

第二，人際互動對公眾框架也會產(chǎn)生影響，這源于人們的認知彈性（cognitive flexibility），認知彈性是指人們意識到在任何既定的場景中，認知框架都會被選擇或替代，且人們愿意保持彈性并適應(yīng)情境，并在保持認知彈性方面擁有自我效能感（self-efficacy）。［12］

基于社會化媒體的人際互動，尤其是“朋友圈”信息很大程度上影響了公眾對茂名PX的認知框架。這一框架包括“環(huán)境議題”，主張PX項目是有害的，應(yīng)堅決反對該項目在茂名上馬；“家鄉(xiāng)議題”，即PX項目遲早會摧毀家園，人們應(yīng)參與抗議游行，站起來保衛(wèi)家園；“政治議題”，PX項目之所以在茂名上馬，是由于當?shù)毓賳T的貪腐。社會化媒體的興起徹底改變了公眾的獲取信息方式，通常情況下，對于新項目的負面認知能夠得以快速擴散。茂名PX項目的最終事實同樣表明，微信、微博等社會化媒體的影響是深遠的，這些基于社交媒體的人際互動不僅成功塑造了與政府截然相反的公眾框架，改變了公眾的認知，還影響了公眾的情緒，形成不滿和憤怒的情緒池，最終促成環(huán)境抗議行動的爆發(fā)。［13］

第三，焦慮的網(wǎng)絡(luò)社群也塑造了公眾框架。前幾年廈門、寧波等地反對PX項目的浪潮及網(wǎng)絡(luò)輿論為茂名市民的認知提供了參考框架；網(wǎng)絡(luò)意見領(lǐng)袖對PX項目在整個生產(chǎn)環(huán)節(jié)、儲藏環(huán)節(jié)和物流環(huán)節(jié)存在的漏洞提出質(zhì)疑，推動了社會學(xué)習(xí)及認知塑造；網(wǎng)友對美國、日本、韓國等化工廠安全措施進行討論并與我國的安全生產(chǎn)環(huán)境對比，使得公眾能夠“與全球價值系統(tǒng)建立引用關(guān)系，從而在政策辯論與公眾交流中能夠擁有話語能力和話語優(yōu)勢”；［2］網(wǎng)絡(luò)論壇對茂名官方宣傳的批評以及對整個政府信任危機的反思則強化了公眾框架與政府框架的對立。

（三）政府信任危機下的公眾抵制

政府信任（confidence in government）反映了政治權(quán)威和政治制度是否能符合公眾期望的規(guī)范。公眾對于政府應(yīng)如何運行的期望包括公正、平等、誠實、有效并及時回應(yīng)社會的訴求，換言之，通過政府信任可以判斷在不受到公眾持續(xù)監(jiān)督時，政府運作體系是否具有高度回應(yīng)性（responsive）。［14］

西方政府曾因信任危機而啟動了重建政府的系統(tǒng)工程。［15］轉(zhuǎn)型期的中國，由于治理能力較弱與回應(yīng)不足，再加上利益團體和少數(shù)人控制政策議題等，導(dǎo)致地方政府面臨一定程度的信任危機，政府的許多決策和框架也因此而遭到公眾的抵制。

在茂名政府推出的框架中，無論是官方媒體、專家還是政府本身都遭到反向解讀和抵制。首先是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的官方媒體失去了公眾的信任，公眾的矛頭指向“操縱輿論”②李拯在2014年4月2日的《人民日報》中回顧了事件的經(jīng)過。，比如，茂名PX抗議事件后，媒體曾一度集體失聲。與此同時，港媒及境外媒體如《蘋果日報》、多維新聞網(wǎng)等直接以微博內(nèi)容作為信息源，未經(jīng)現(xiàn)場核實就報道“廣東茂名爆發(fā)萬人反PX游行示威”，并附有大量圖片。［16］

其次，公眾對專家群體失去了信任。學(xué)者研究表明，政府試圖通過專家、黨媒對鄰避項目的風險進行定義，然而公眾提出環(huán)境異議，公眾的異議直接指向的是技術(shù)風險，但間接指向的是政府、經(jīng)濟集團和專家結(jié)成的戰(zhàn)略聯(lián)盟。公眾個體焦慮在更大范圍上則體現(xiàn)為對政府、經(jīng)濟集團和科學(xué)家這一共同體的“信任危機”。［2］在茂名PX推廣過程中，金涌院士的報告是較為客觀中肯的，他談到石化產(chǎn)業(yè)對于人們生活的作用，尤其強調(diào)石化企業(yè)的社會責任，建議石化企業(yè)與周圍居民建立良好的溝通關(guān)系，取得諒解與支持。然而，金涌院士的報告被放到茂名論壇后，仍招致一片批評。

最后，公眾對官方媒體和專家不滿的癥結(jié)在于政府的信任危機，公眾對政府行為的認同有所下降。根據(jù)中國輿情網(wǎng)的統(tǒng)計，網(wǎng)民對茂名PX事件的觀點（相關(guān)輿情信息共29685條）中，排名前3位的是：PX項目被妖魔化，政府缺乏溝通（42%）；質(zhì)疑不斷，政府公信力的喪失（23%）；刪帖封鎖消息，打壓正常輿論聲音（11%）。這些觀點都是針對政府的，總數(shù)超過了一半。［17］

四、結(jié)論與討論：建立基于框架整合的政府-公眾溝通機制

本文以茂名PX事件為個案，試圖回答近年困擾許多地方政府的難題，為什么公眾會反對科學(xué)定義為“低毒”的鄰避項目？除了國際上普遍存在的鄰避效應(yīng)外，是否有其他的解釋？如何才能與公眾達成共識以推動項目的實施？鑒于PX項目的主要推動者是GDP激勵下的各級地方政府，我們從政府如何定義PX項目以及公眾如何認知PX項目這一視角切入，來探討破解這一困局的路徑。

結(jié)合鄰避項目住所變化的反應(yīng)階段模型以及集體行動的框架整合理論，本文提出鄰避項目中政府與公眾溝通的框架整合理論。PX項目推進過程中，涌現(xiàn)出兩個截然不同的競爭性框架，一個是社會文化層面的政府組織、官方媒體和建制內(nèi)專家建構(gòu)的政府框架，另一個是公眾框架，由內(nèi)心層面的直接經(jīng)驗、人際層面的朋友互動和集體層面的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動共同塑造。這兩個框架之間存在一個巨大的鴻溝，框架的對立導(dǎo)致了政府與公眾意見的極化，在意見領(lǐng)袖、社會化媒體的推動下，公眾迅速聚集起憤怒的情緒池，最終走上街頭，形成大規(guī)模的集體行動。

茂名PX案例中，政府框架整合的失敗源自以下兩個因素。一是國家在風險社會時代已經(jīng)無法再扮演全能的角色。地方政府官員試圖根據(jù)特定的政策或利益，選擇性地利用專家和黨媒的意見來達到?jīng)Q策目的，但公眾環(huán)境意識的覺醒、政治參與渠道的增多以及其他利益集團與社會組織的角逐，使得國家在面對那些富有爭議性的社會風險項目時，很少能再一意孤行，也喪失了完全壟斷風險定義（risk definition）的能力。［18］（P51）

二是公眾對政府、專家集團及建制內(nèi)媒體的信任危機。情感啟發(fā)式理論（affect heuristic）認為，對于某一議題總體的情感信念或感覺最終塑造了人們對于風險和收益的認知，［19］此外，信任（trust）也會影響人們對于議題或風險的認知。［20］我國的鄰避項目議題上，政府系統(tǒng)的信任危機影響了人們對鄰避項目的認知。作為政治系統(tǒng)的地方政府被視為經(jīng)濟系統(tǒng)的代理人，政府官員的能力、效率、決策的正確性和社會問題的回應(yīng)性等降低了公眾對政府的信任度，現(xiàn)有體制運作的協(xié)商不足又使得不信任進一步加深。專家也常常被視為政府和利益集團的代言人，其正當性受到挑戰(zhàn)。官方媒體也因政府信任缺失而遭到公眾的抵制。信任危機下鄰避項目的溝通最終導(dǎo)致了德魯克在《功能社會》中闡述的情形，每一次溝通都會遭到質(zhì)疑，最終人們不會再接受任何溝通內(nèi)容了。任何人說的內(nèi)容都會被視為是一種要求，所以會遭到抵制怨恨，也就是說根本沒有被人接受。宣傳的最終結(jié)果不是產(chǎn)生盲從者而是憤世嫉俗者，但是這一點可能有更大和更危險的破壞。［21］（P16）

茂名PX的案例研究雖局限在特定地區(qū)的特定領(lǐng)域，卻可以給全國其他地方政府以啟示：在推行鄰避項目時可從以下幾個方面強化與公眾的溝通，以便達成共識。一是理念層面，政府應(yīng)采取開放的溝通態(tài)度，將政府自身定義為風險管理者和協(xié)調(diào)者角色，充分尊重社會內(nèi)多元的、不同立場團體的意見，特別是在決定一項政策時，應(yīng)建立長期溝通協(xié)調(diào)的機制，化解爭議，取得最大程度的共識。換言之，政府應(yīng)將鄰避項目和風險問題開放給社會領(lǐng)域并形成公共論壇，由社會中的團體代表共同參與和決定政策，一方面人們在政策討論的過程中，可以更清楚地掌握項目的風險本質(zhì)，另一方面，討論的過程也是將決策的基礎(chǔ)擴散到社會共識的過程，以社會理性能接受風險的程度為政策的依據(jù)，從而降低風險對社會的沖擊。［22］（P143）在國內(nèi)，一些地方政府在公眾決策中已做出有益嘗試，例如在浙江省溫嶺市的民主懇談實踐，他們曾邀請斯坦福大學(xué)的James S.Fishkin教授來到懇談現(xiàn)場，運用協(xié)商民意測試（deliberative polling）的方法①在斯坦福大學(xué)有一個協(xié)商民主中心（Center for Deliberative Democracy），網(wǎng)址為http：／／cdd.stanford.edu／，里面談到協(xié)商式民意測驗的具體操作原則、過程及美國及其他國家的應(yīng)用案例。，讓居民參與者與持不同意見的專家和當?shù)馗刹空归_對話和辯論，最終形成了對公共決策議題的共識，進而緩解了當?shù)乇緛硎謬谰母扇好堋?/p>

二是操作層面，地方政府應(yīng)不遺余力地推動政府和公眾的框架整合。具體來講，政府應(yīng)從政府-專家-黨媒“壟斷式框架”轉(zhuǎn)變?yōu)檎?專家-媒體-公眾“協(xié)商式框架”，只有建立一個開放的、容許辯論和協(xié)商的對話制度，才能實現(xiàn)政府框架與公眾框架的有效整合。在許多鄰避項目的推廣中，政府的框架停留在社會-文化層面，從而與公眾的框架割裂開來。事實上，政府在宣傳和推廣時應(yīng)主動嵌入（embeddedness）到公眾框架形成過程中的人際層面和集體層面，例如在項目推廣早期與社區(qū)內(nèi)的意見領(lǐng)袖進行溝通，爭取信息的優(yōu)先權(quán)并形成信息階流（information cascade），當人們觀察到意見領(lǐng)袖支持某個鄰避項目，可能會放棄原有的信息和抵制的態(tài)度。［23］（P26）在項目的推廣過程中，也可以組織公眾會議或邀請公眾參觀工廠，提供充分的信息來改變公眾的認知，最終取得共識。

三是終極目標層面，在中國，鄰避項目的推廣面臨的是一個“系統(tǒng)毀壞信任”（System destroys trust）的結(jié)構(gòu)性命題，因此核心在于，政治系統(tǒng)、社會系統(tǒng)、科學(xué)系統(tǒng)以及溝通系統(tǒng)如何重建公眾對政府以及風險議題的信任。［24］例如，通過法律規(guī)范政府的強制性行動，降低利益集團對公共決策的影響，增強政府官員對公眾訴求的政治回應(yīng)性，通過對話、開放性的溝通與相互學(xué)習(xí)，促進政府與公眾的社會互動，重塑公眾對政府的信任。

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（責任編輯：黃俊堯）

D035.5

A

1243（2016）05-0038-007

作者：楊銀娟，中共佛山市委黨校教授，香港城市大學(xué)傳播學(xué)博士，主要研究方向：地方政府與輿論治理；柳士順，中共佛山市委黨校社會經(jīng)濟發(fā)展研究所主任，管理學(xué)博士，主要研究方向：地方政府的治理體系研究。郵編：528300

廣東省哲學(xué)社會科學(xué)“十二五”規(guī)劃2015年度項目“廣東鄰避項目的公眾反應(yīng)模式及政府溝通機制研究：一個框架整合的視角”（GD15XXW06）的階段性研究成果。