王熙芳

天津市和平區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所，天津　300050

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從快速檢測ISO質(zhì)量管理體系認證的視角淺析食(飲)具消毒衛(wèi)生標準在衛(wèi)生監(jiān)督工作中的應(yīng)用

王熙芳

天津市和平區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所，天津300050

摘要：《食(飲)具消毒衛(wèi)生標準》頒布施行多年來，食(飲)具集中消毒服務(wù)機構(gòu)和餐飲服務(wù)提供者對食(飲)具的消毒效果不盡如人意。經(jīng)常性衛(wèi)生監(jiān)督工作中，如何扭轉(zhuǎn)“碗筷徒手摸餐具不消毒”的亂象？在重大活動保障的快速檢測中，如何使食(飲)具消毒衛(wèi)生標準即時落地，真正成為現(xiàn)場衛(wèi)生監(jiān)督利器呢？快速檢測的技術(shù)保障和行政處罰的法律威懾是必要的制度支撐。然而，我國《食品安全法》對于食品快速檢測沒有任何相關(guān)規(guī)定，在食品安全領(lǐng)域，快速檢測結(jié)論不能成為行政處罰的執(zhí)法依據(jù)?？焖贆z測結(jié)論若不符合國家有關(guān)部門頒布的國家食品安全標準時，衛(wèi)生監(jiān)督人員僅能夠勸解餐飲服務(wù)經(jīng)營者根據(jù)其實際的經(jīng)營情況采取合理有效的食品安全保障措施。此類情況下，若餐飲服務(wù)提供者拒絕勸導(dǎo)、依然使用快速檢測發(fā)現(xiàn)的不符合消毒衛(wèi)生標準的食(飲)具時，相關(guān)法律未賦予衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)適時、有效、有力的制衡手段。食(飲)具消毒衛(wèi)生標準和現(xiàn)場衛(wèi)生監(jiān)督工作由此脫節(jié)。此時，現(xiàn)場衛(wèi)生監(jiān)督工作如何開展？

IS09000質(zhì)量管理體系是若干標準的集合體，是國際上通行的質(zhì)量管理實踐經(jīng)驗的制度總結(jié)，其在整體上，是一個系統(tǒng)的、有一系列程序保障的文件化的質(zhì)量控制體系。該體系強調(diào)對國家相關(guān)法律、法規(guī)的嚴格遵從，強調(diào)尊重和滿足該體系涉及到的多方主體的要求，強調(diào)工作流程的全程控制和“預(yù)防為主”。置言之，建立質(zhì)量管理體系的過程就是按照預(yù)設(shè)的標準來配置機構(gòu)、人員，明確工作流程涉及到的各環(huán)節(jié)的職責，通過即時動態(tài)的過程控制，實現(xiàn)全面的質(zhì)量控制和管理目標。不難看出，ISO質(zhì)量管理體系完全挈合衛(wèi)生監(jiān)督工作的目標需求。

若能使衛(wèi)生監(jiān)督快速檢測通過ISO的質(zhì)量管理體系認證，從體系管理、現(xiàn)場檢測、理化檢測、放射檢測等方面，對照法律法規(guī)、體系文件和標準規(guī)范的相關(guān)規(guī)定和要求，通過文件資料、檢驗報告書、授權(quán)簽字人等關(guān)鍵節(jié)點的控制，保證快速檢測結(jié)論的可知性、可見性、可查性和準確性，同時通過立法使快速檢測結(jié)論成為執(zhí)法依據(jù)，則可實現(xiàn)各類衛(wèi)生標準與現(xiàn)場衛(wèi)生監(jiān)督工作的無縫銜接。

關(guān)鍵詞：食(飲)具消毒衛(wèi)生標準；衛(wèi)生監(jiān)督；ISO質(zhì)量管理體系；食品安全

衛(wèi)生部發(fā)布的《衛(wèi)生標準管理辦法》中，明確說明衛(wèi)生標準按適用范圍可分為國家標準、行業(yè)標準和地方標準。衛(wèi)生標準按實施性質(zhì)可分為強制性標準和推薦性標準。強制性標準通常是保障人民群眾身體健康和安全的有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定必須執(zhí)行的標準，除此之外的其他標準屬于推薦性標準。《食(飲)具消毒衛(wèi)生標準》當屬國家標準、強制性標準。食(飲)具消毒衛(wèi)生標準(GB14934)要求，消毒后的食(飲)具應(yīng)當符合該標準中明確規(guī)定的感官指標、理化指標和細菌指標的要求。那么，在此標準實施后，食(飲)具消毒效果究竟如何呢？

一、《食(飲)具消毒衛(wèi)生標準》落實效果不理想

自2002年7月1日起施行的《消毒管理辦法》第四十八條第(一)項規(guī)定，消毒后的物品未達到衛(wèi)生標準和要求的，由縣級以上衛(wèi)生行政部門責令其限期改正，并可以處以5000元以下的罰款。但近年來多省地的餐飲具消毒監(jiān)測結(jié)果并不盡如人意。

連云港市2008年度餐飲具衛(wèi)生消毒監(jiān)測效果顯示，該年度共監(jiān)測餐飲業(yè)單位和集體食堂354戶(次)，合格265戶(次)，占74.9%；不合格89戶(次)，占25.1%。共監(jiān)測餐飲具1784件，其中合格1486件，占83.3%；不合格298件，占16.7%。[1]

2008-2011年有關(guān)部門對呼和浩特市學校食堂的餐飲具用大腸菌群紙片法進行采樣檢測，共調(diào)查學校食堂520家，合格317家，合格率為60.96%；餐飲具采樣4645份，合格3871份，合格率為83.34。不同年份和不同類型食堂合格率無明顯差異。[2]

依照國家有關(guān)規(guī)定，餐飲具集中消毒企業(yè)應(yīng)當使用符合相關(guān)規(guī)定的遠紅外線消毒機對餐飲具進行集中消毒。而《廣西法治日報》的報道曾詳細描繪了廣西壯族自治區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所的執(zhí)法人員在2011年對餐飲具集中消毒企業(yè)進行現(xiàn)場檢查時看到的場景：不大的車間里，十幾臺家用消毒柜一字排開，工人們正忙碌地將洗好的餐具塞進消毒柜，將消毒完畢的餐具包裝外運。而原來，這家企業(yè)的遠紅外線消毒機壞了，為了不耽誤賺錢，老板買回家用消毒柜“頂一頂”。[3]現(xiàn)實中，這種情況并不少見。甚至有報道稱消毒餐具不消毒已是一個普遍存在的現(xiàn)象。[4]

二、快速檢測結(jié)論非執(zhí)法依據(jù)成障礙

眾所周知，消毒后的食(飲)具的消毒效果是否達到《食(飲)具消毒衛(wèi)生標準》中規(guī)定的感官指標、理化指標和細菌指標等消毒效果等衛(wèi)生監(jiān)督方面的要求，需要現(xiàn)場采樣和實驗室檢測結(jié)論的支持，失去了現(xiàn)場采樣和實驗室檢測結(jié)論的支持，食(飲)具消毒衛(wèi)生標準(GB14934)就成了無源之水、無本之木，更談不上該衛(wèi)生標準在衛(wèi)生監(jiān)督中的應(yīng)用了。問題由此產(chǎn)生。目前，可以作為前述行政處罰執(zhí)法依據(jù)的只能是實驗室檢測結(jié)論而非快速檢測結(jié)論，而實驗室檢測結(jié)論的出具需要一定的時間周期，不具有即時性。毫無疑問，可以作為執(zhí)法依據(jù)的、遲滯的實驗室檢驗結(jié)論無法避免損害的發(fā)生和已經(jīng)發(fā)生的損害地進一步擴大。正是因為在現(xiàn)場衛(wèi)生監(jiān)督過程中，食(飲)具消毒衛(wèi)生標準不能即時、有效、有力落地并成為執(zhí)法依據(jù)，使衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)失去了對不符合消毒衛(wèi)生標準的食(飲)具的行政控制權(quán)力，衛(wèi)生標準和衛(wèi)生監(jiān)督工作脫節(jié)。

現(xiàn)場衛(wèi)生監(jiān)督過程中，通常使用經(jīng)認定的食(飲)具的快速檢測技術(shù)作為衛(wèi)生監(jiān)督行政指導(dǎo)的依據(jù)來彌補上述行政執(zhí)法真空。自2010年5月1日起施行的《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》第三十條規(guī)定，有關(guān)機關(guān)的執(zhí)法人員可以使用經(jīng)認定的食品安全快速檢測技術(shù)進行快速檢測……。使用現(xiàn)場快速檢測技術(shù)發(fā)現(xiàn)和篩查的結(jié)果不得直接作為有權(quán)行政機關(guān)作出具體行政行為的執(zhí)法依據(jù)…?？焖贆z測結(jié)論表明可能不符合食品安全標準及有關(guān)要求的，餐飲服務(wù)提供者應(yīng)當根據(jù)實際情況采取食品安全保障措施。依據(jù)上述，特殊情況下，若餐飲服務(wù)提供者拒絕行政指導(dǎo)依然使用經(jīng)認定的食品安全快速檢測技術(shù)發(fā)現(xiàn)不符合消毒衛(wèi)生標準的食(飲)具時，相關(guān)法律并未賦予衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)適時的制衡手段。此時，現(xiàn)場衛(wèi)生監(jiān)督工作如何開展？筆者認為，此問題解決路徑至少有二：第一，使經(jīng)認定的快速檢測技術(shù)作出的檢驗結(jié)論成為執(zhí)法依據(jù)，而不僅僅是衛(wèi)生監(jiān)督行政指導(dǎo)的參考；第二，借助第三方媒介，搭建食(飲)具消毒衛(wèi)生標準和現(xiàn)場衛(wèi)生監(jiān)督工作的橋梁，使兩者無縫銜接。

就解決路徑一而言，單一案例中，即使快速檢測技術(shù)經(jīng)認定，在檢測環(huán)境、操作方法等主客觀方面因素的綜合作用下無法排除快速檢測結(jié)論的或然性，無法保證快速檢測結(jié)論的客觀性，也就無法保證快速檢測結(jié)論法律意義上的證明力和證明程度，所以在個案中將使用經(jīng)認定的快速檢測技術(shù)作出的檢驗結(jié)論作為執(zhí)法依據(jù)明顯不妥，有失公允。佐證是，我國目前施行的法律法規(guī)中，僅有《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《食品安全法實施條例》以及其他部門規(guī)章對快速檢測結(jié)論是否具有作為行政機關(guān)執(zhí)法依據(jù)的法律上的證明力作出了框架性的規(guī)定。整體上，涉及食品安全的現(xiàn)行有效立法，主流的立法思路是快速檢測結(jié)論不得作為執(zhí)法依據(jù)。例如，我國《食品安全法實施條例》第五十條、《流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理辦法》第四十五條、《食品抽樣檢驗工作制度》第十一項等法律條文的相關(guān)規(guī)定均持類似的立法原則，即有權(quán)機關(guān)的執(zhí)法人員雖然可以在現(xiàn)場執(zhí)法過程中使用經(jīng)有關(guān)機關(guān)認定的食品安全快速檢測技術(shù)進行現(xiàn)場快速檢測，但所涉法律條文均明確規(guī)定現(xiàn)場快速檢測的結(jié)果不得作為執(zhí)法依據(jù)。

如上述，我國《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第三十五條、第三十六條、第三十七條等相關(guān)法律條文對快速檢測結(jié)論是否具有作為行政機關(guān)執(zhí)法依據(jù)的法律上的證明力作出了框架性的規(guī)定，譬如，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第三十五條第三款明確規(guī)定，“農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測機構(gòu)應(yīng)當依法經(jīng)計量認證合格”。第三十六條明確規(guī)定，采用……有關(guān)部門認定的快速檢測方法……檢測……可以……申請復(fù)檢。但該法律條文第二款明確規(guī)定，“復(fù)檢不得采用快速檢測方法”。且該法律條文第三款明確規(guī)定，對因檢測結(jié)論錯誤并據(jù)此責令銷售者停止銷售因此造成銷售者財產(chǎn)損害的，執(zhí)法機關(guān)依法應(yīng)當承擔損害賠償責任。從《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》上述相關(guān)法律條文的有關(guān)規(guī)定看，立法機關(guān)在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的立法過程中，對符合相關(guān)規(guī)定的快速檢測的結(jié)論可否作為有權(quán)行政機關(guān)作出具體行政行為的法律依據(jù)持有條件的認可的態(tài)度，即在執(zhí)法過程中，快速檢測的結(jié)論僅能在特定條件下作為有權(quán)行政機關(guān)采取緊急地、特定地行政強制措施的依據(jù)，通常情況下，尤其是被抽查人對快速檢測的結(jié)論有異議時，快速檢測的結(jié)論不得直接作為有權(quán)的行政機關(guān)作出具體的行政處罰決定的、證據(jù)法學意義上的證明依據(jù)。

與《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的立法態(tài)度相類似的，一些區(qū)域的地方性法律法規(guī)以及部分部門規(guī)章也對有權(quán)行政機關(guān)執(zhí)法過程中現(xiàn)場快速檢測的結(jié)論是否能夠直接作為有權(quán)行政機關(guān)作出具體的行政處罰決定的、證據(jù)法學意義上的證明依據(jù)采取了有條件的有限認可的立法態(tài)度。譬如，自2003年2月1日起施行的《北京市食品安全監(jiān)督管理規(guī)定》以及2008年1月1日起實施的《北京市食品安全條例》均明確規(guī)定，現(xiàn)場執(zhí)法過程中，有權(quán)的行政機關(guān)可以根據(jù)現(xiàn)場快速檢測的結(jié)論裁量決定是否采取現(xiàn)場扣押、封存等特定的行政強制措施。需要注意的是，上述兩個法律文件并未規(guī)定有權(quán)行政機關(guān)可以將現(xiàn)場快速檢測的結(jié)論作為作出具體行政處罰決定的、證據(jù)法學意義上的證明依據(jù)。

有趣的是，自2013年4月1日起開始施行的新的《北京市食品安全條例》對有權(quán)行政機關(guān)執(zhí)法過程中的現(xiàn)場快速檢測卻采取了避而不談的態(tài)度，沒有具體提到快速檢測，使得執(zhí)法過程中的現(xiàn)場快速檢測結(jié)論能否作為證據(jù)法學意義上的、有權(quán)行政機關(guān)采取行政強制措施或者作出具體行政處罰決定的證據(jù)材料，處于不可知的狀態(tài)。而2010年5月1日起施行的《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》對持否定態(tài)度。上述法律文件的立法者認為，出于對當事人權(quán)利充分保障的需要，現(xiàn)場快速檢測的結(jié)論只能作為有權(quán)行政機關(guān)執(zhí)法者現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)問題的一種手段。如前述，《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》第三十條第一款明確規(guī)定，有權(quán)行政機關(guān)的執(zhí)法人員可以使用經(jīng)認定的食品安全快速檢測技術(shù)在執(zhí)法現(xiàn)場進行現(xiàn)場快速檢測，及時發(fā)現(xiàn)和篩查不符合食品安全標準及有關(guān)要求的食品、食品添加劑及食品相關(guān)產(chǎn)品。但該款同時規(guī)定，使用現(xiàn)場快速檢測技術(shù)發(fā)現(xiàn)和篩查的結(jié)果不得直接作為有權(quán)行政機關(guān)作出具體行政處罰決定的執(zhí)法依據(jù)。對現(xiàn)場快速檢測結(jié)論的初步篩查結(jié)果表明被現(xiàn)場檢測的食品可能不符合國家頒布的有關(guān)的食品安全標準及要求的，應(yīng)當依照《食品安全法》的有關(guān)規(guī)定進行符合有關(guān)規(guī)定和條件的實驗室檢驗。[5]

三、快速檢測ISO質(zhì)量管理體系認證解難題

快速檢測結(jié)論缺乏可靠性是相關(guān)法律回避規(guī)定或者規(guī)定模糊其詞的主要原因。就解決路徑二而言，借助第三方媒介，搭建食(飲)具消毒衛(wèi)生標準和現(xiàn)場衛(wèi)生監(jiān)督工作的橋梁、實現(xiàn)食(飲)具消毒衛(wèi)生標準和現(xiàn)場衛(wèi)生監(jiān)督工作的無縫銜接似乎更合乎法理和社會規(guī)律，這個第三方媒介即是經(jīng)過ISO質(zhì)量管理體系認證的衛(wèi)生監(jiān)督快速檢測。若通過ISO質(zhì)量管理體系認證的衛(wèi)生監(jiān)督快速檢測工作充分保證了快速檢測結(jié)論的可知性、可見性、可查性和準確性，則完全可以賦予快速檢測結(jié)論《行政處罰法》意義上的證據(jù)效力和證明力。

中國是國際標準化組織(英文縮寫為ISO)的正式成員，該組織是由各國國際標準化團體組成的世界性聯(lián)合會，“是世界上最大的國際標準化機構(gòu)。”[6]

IS09000質(zhì)量管理體系是一個系統(tǒng)的、有一系列程序保障的文件化的質(zhì)量控制體系，強調(diào)對國家相關(guān)法律、法規(guī)的嚴格遵從，強調(diào)尊重和滿足該體系涉及到的多方主體的要求，強調(diào)工作流程的全程控制和“預(yù)防為主”，建立質(zhì)量管理體系的過程就是按照預(yù)設(shè)的標準來配置機構(gòu)、人員，明確工作流程涉及到的各環(huán)節(jié)的職責，通過即時動態(tài)的過程控制，實現(xiàn)全面的質(zhì)量控制和管理目標。IS09000的系列標準自1987年發(fā)布以來，經(jīng)歷了1994年的修改和2000年的修改，形成了今天的IS090001：2000系列標準。[7]

進入二十一世紀以來，ISO質(zhì)量管理體系引起國內(nèi)有識之士的關(guān)注并認真將之付諸實踐。據(jù)來自中國質(zhì)量認證中心的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2004年，國內(nèi)有1600多家政府部門引入該體系，如浙江紹興市、廣東江門市等若干部門通過IS09001質(zhì)量管理體系認證。

筆者認為，經(jīng)過ISO質(zhì)量管理體系認證后的衛(wèi)生監(jiān)督快速檢測工作，從體系管理、現(xiàn)場檢測、理化檢測、放射檢測等方面，對照法律法規(guī)、體系文件和標準規(guī)范相關(guān)規(guī)定和要求，通過文件資料、檢驗報告書、授權(quán)簽字人等關(guān)鍵節(jié)點的控制，提高內(nèi)部管理水平，明確衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)內(nèi)部各類快速檢測人員的職責；文件化的管理體系使快速檢測的全部工作有可知性、可見性和可查性；降低了衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的各種管理成本和損失成本，使快速檢測結(jié)論的質(zhì)量得到根本的保證。在此情形下，作出的快速檢測結(jié)論當然可以成為執(zhí)法依據(jù)。

四、結(jié)語

我們完全可以以經(jīng)過ISO質(zhì)量管理體系認證的衛(wèi)生監(jiān)督快速檢測在食(飲)具消毒衛(wèi)生標準即時落地方面的應(yīng)用為突破口，嘗試用現(xiàn)代化的ISO質(zhì)量管理體系確?？焖贆z測結(jié)論的可知性、可見性、可查性和準確性，之后從立法上賦予此類快速檢測結(jié)論《行政處罰法》法律意義上的證據(jù)能力和證明效力，使之成為聯(lián)通食(飲)具消毒衛(wèi)生標準和現(xiàn)場衛(wèi)生監(jiān)督工作的橋梁，最終循序漸進地實現(xiàn)各類衛(wèi)生標準和衛(wèi)生監(jiān)督現(xiàn)場檢查工作的無縫銜接。

[參考文獻]

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[7]潘松萍，朱臨.引入ISO質(zhì)量管理體系加強檢察執(zhí)法規(guī)范化探討[J].法學雜志，2012(11)：134.

中圖分類號：F203

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)22-0159-03

作者簡介：王熙芳(1977-)，男，漢族，山東青島人，天津商業(yè)大學民商法學碩士學位，天津市和平區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所法制科負責人，研究方向：民商法學。