孫芳 苗正達(dá)
摘 要:法治效果是大學(xué)章程實(shí)施過程中的關(guān)鍵性問題。當(dāng)前,衡量法治效果的主要手段是進(jìn)行法治評(píng)估。有鑒于此,立足于大學(xué)章程的“混合法”屬性,認(rèn)識(shí)到其法治評(píng)估的重要性;在一定的前提和原則之下,科學(xué)、合理地使用“法治指數(shù)”這一測(cè)量工具,構(gòu)建大學(xué)章程法治效果評(píng)估的有效維度指標(biāo)。同時(shí),考慮到大學(xué)組織的特殊性,還要形成與章程法治效果評(píng)估相配套的運(yùn)行機(jī)制,從而提高法治效果評(píng)估的公信力。
關(guān)鍵詞:大學(xué)章程;法治效果;法治指數(shù)
法治是現(xiàn)代組織科學(xué)、有效的制度化安排,能夠使行為規(guī)范、穩(wěn)定。[1]大學(xué)章程是組織法治的“制度理性”體現(xiàn),它為利益相關(guān)者提供了可資遵循的共同準(zhǔn)則,為大學(xué)發(fā)展指明方向。我國(guó)大學(xué)章程致力于理順利益相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系[2],使“依法治?!背蔀檎⑸鐣?huì)、學(xué)校對(duì)大學(xué)治理的共識(shí)[3]。因此,大學(xué)章程實(shí)施的法治效果是“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”建設(shè)的重要組成部分。
我國(guó)大學(xué)章程的屬性決定其法治效果評(píng)估的必然性
1. 我國(guó)大學(xué)章程的“混合法”屬性
依據(jù)2012年教育部頒布的《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》,我國(guó)大學(xué)在《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)教育法》《中華人民共和國(guó)高等教育法》《中華人民共和國(guó)教師法》等“上位法”的指導(dǎo)下,制定了具有中國(guó)特色的大學(xué)章程,并由國(guó)家教育行政機(jī)關(guān)予以確認(rèn)。作為組織自治法的一種,大學(xué)章程介于“軟法”和“硬法”之間,依靠公共強(qiáng)制或自律機(jī)制來(lái)實(shí)施,側(cè)重于為法主體的行為提供約束力,而制裁性只是次要的和輔助性的[4]。換言之,我國(guó)大學(xué)章程具有混合法的屬性。它通過協(xié)調(diào)“政治框架下的權(quán)力”和“法律框架下的權(quán)利”[5]來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)“政法話語(yǔ)”和法條分析藩籬的超越,厘定組織橫向與縱向結(jié)構(gòu)[6]?;谶@一特性,大學(xué)章程在宏觀層面上“適應(yīng)教育發(fā)展新形勢(shì),提高管理水平與效益,實(shí)現(xiàn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化,維護(hù)學(xué)校、教師、學(xué)生各方合法權(quán)益,全面提高人才培養(yǎng)質(zhì)量,實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化”;在中觀層面上“深化教育體制改革,推進(jìn)政校分開、管辦評(píng)分離,構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)新型關(guān)系,建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度”;在微觀層面上“適應(yīng)加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家要求,發(fā)揮法治在學(xué)校管理中的重要作用,提高學(xué)校治理規(guī)范化、法治化、科學(xué)化水平”。此外,大學(xué)章程的該特性還適應(yīng)了司法審查的需要,成為司法裁判大學(xué)相關(guān)糾紛時(shí)的重要參考依據(jù)。也正是這種混合法的屬性導(dǎo)致大學(xué)章程的法治效果成為實(shí)施中的關(guān)鍵性問題。
2. 我國(guó)大學(xué)章程法治效果評(píng)估的必然性
大學(xué)章程是國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)在高等教育領(lǐng)域的延續(xù),對(duì)于舉辦者、行政管理人員、教師和學(xué)生等主體均具有約束力。大學(xué)法治問題從根本上可以看作是章程實(shí)施效果[7]的問題。從歷史演進(jìn)來(lái)看,大學(xué)章程一旦確立,就意味著校內(nèi)任何規(guī)章制度都不能與之相違背,校內(nèi)外相關(guān)利益主體要遵守、執(zhí)行和適用,不得違反[8],其法治效果通常受到“主體要素、形式要素、程序要素和內(nèi)容要素”四個(gè)要素的影響。其中,主體要素是指誰(shuí)制定就會(huì)表達(dá)誰(shuí)的意志,最大程度地維護(hù)誰(shuí)的利益。這要求必須對(duì)大學(xué)章程制定主體的多元性與相關(guān)性進(jìn)行考察,以保障社會(huì)及組織成員對(duì)其較高的認(rèn)同度和接受度;形式要素是指規(guī)范的書面呈現(xiàn)形式,這要求必須對(duì)大學(xué)章程文本的規(guī)范性進(jìn)行評(píng)估;程序要素包括制定程序和審核程序兩個(gè)方面,只有對(duì)此進(jìn)行全面評(píng)估,才能更好地保障大學(xué)章程的公信力;內(nèi)容要素是指符合法律法規(guī)的規(guī)定,大學(xué)章程應(yīng)記載與其設(shè)立或管理活動(dòng)有重大關(guān)系的并體現(xiàn)了高等教育法對(duì)大學(xué)章程內(nèi)容統(tǒng)一要求的基礎(chǔ)性事項(xiàng)[9],如不記載或者記載違法,將會(huì)導(dǎo)致大學(xué)章程無(wú)效。
大學(xué)章程是法治精神、現(xiàn)代制度與教育治理場(chǎng)景等因素的結(jié)合,為免其流于形式,無(wú)法對(duì)組織產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響,除以混合法為基調(diào)外,還應(yīng)保留其契約性,尋找大學(xué)內(nèi)外部關(guān)系協(xié)調(diào)的動(dòng)態(tài)平衡點(diǎn)。因此,其法治效果衡量的新突破口[10]在于通過評(píng)估形成能夠反映大學(xué)章程實(shí)施“質(zhì)量”和“厚度”[11] 的“數(shù)據(jù)集”。
我國(guó)大學(xué)章程法治效果評(píng)估的前提與原則
《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中關(guān)于“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系”的要求,可以看作是大學(xué)章程法治效果評(píng)估的行動(dòng)理念,而要通過評(píng)估實(shí)現(xiàn)高等教育領(lǐng)域治理的法治思維和法治方式改革,則還要遵循一定的前提和原則。
1.大學(xué)章程法治效果評(píng)估的前提
“法治評(píng)估”是指評(píng)估主體依據(jù)規(guī)范的程序,測(cè)量某場(chǎng)域法治狀態(tài),并為其法治可持續(xù)發(fā)展提供有效預(yù)期的一系列活動(dòng)。實(shí)施該評(píng)估的前提是“明確的法治概念”和“有效的法治評(píng)估指標(biāo)”,前者是后者的充要條件。二者在中外法學(xué)研究者的思想中常?!耙惑w化”呈現(xiàn),如塞爾茲尼克的“自然的法治理想標(biāo)準(zhǔn)”[12],富勒的“法律內(nèi)在道德即法治的八個(gè)準(zhǔn)則”[13],拉茲的“合法性法治模式的構(gòu)成要素”[14],羅爾斯的“形式正義的法治模式要求”[15],《德里宣言》提出的“全面正義的法治模式原則”[16]以及張文顯的“現(xiàn)代法治基本要素與機(jī)制的十個(gè)方面”[17]等。它們?yōu)椤胺ㄖ卧u(píng)估”提供了共性化標(biāo)志,即“形式法治”與“實(shí)質(zhì)法治”[18],其中,形式法治又分為“依法治理”“形式合法性”“民主合法性”三種模式[19]。分析我國(guó)《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》關(guān)于“章程是高等學(xué)校依法自主辦學(xué)、實(shí)施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則。高校應(yīng)當(dāng)以章程為依據(jù),制定內(nèi)部管理制度及規(guī)范性文件、實(shí)施辦學(xué)和管理活動(dòng)、開展社會(huì)合作”的規(guī)定發(fā)現(xiàn),大學(xué)法治顯然屬于“依法治理”的范疇,必須在一定原則的指導(dǎo)下進(jìn)行。
2. 大學(xué)章程法治效果評(píng)估的原則
大學(xué)章程法治效果評(píng)估所遵循的原則出于“評(píng)估”和“大學(xué)”兩個(gè)向度的考慮。評(píng)估本身存在建構(gòu)主義思維和漸進(jìn)主義邏輯,這會(huì)導(dǎo)致指標(biāo)受設(shè)計(jì)者與測(cè)評(píng)者價(jià)值影響與操作失當(dāng)?shù)葍?nèi)在缺陷。因此,任何一個(gè)評(píng)估體系都無(wú)法涵蓋整個(gè)法治進(jìn)程,最好的評(píng)估也是對(duì)現(xiàn)實(shí)“片段”的測(cè)量。而且,現(xiàn)代大學(xué)規(guī)模巨大、信息繁雜,章程要想獲得理想的法治效果就必須秉持公正法治理念和營(yíng)造公開透明的實(shí)踐制度環(huán)境[20]。據(jù)此,大學(xué)章程法治效果的評(píng)估應(yīng)貫徹“不同評(píng)估主體地位平等”“相關(guān)利益群體充分參與”“信息對(duì)稱”和“回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要”四項(xiàng)基本原則(見表1)。
表1:大學(xué)章程法治效果評(píng)估的基本原則
不同評(píng)估主體
地位平等 相關(guān)利益群體
充分參與 信息對(duì)稱 回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要
在一個(gè)理想的、均衡的法制環(huán)境中,評(píng)估主體之間的地位應(yīng)平等,評(píng)估過程兼顧 “專家”和“社會(huì)公眾”的視角,以免評(píng)估結(jié)果有所偏頗,不能被其約束對(duì)象真正認(rèn)可,從而失去運(yùn)行的根本動(dòng)力。
大學(xué)章程法治效果評(píng)估要程序正當(dāng),只有共同體不同層次的相關(guān)利益群體充分參與,才能保證評(píng)估角度的全面、客觀。同時(shí),評(píng)估結(jié)果也能夠最大程度地被社會(huì)和組織成員“認(rèn)同”。
大學(xué)章程的法治效果取決于“熟人環(huán)境”中遵循規(guī)則的自愿和自發(fā),只有減少組織成員間信息不對(duì)稱的情況,才能形成對(duì)彼此的監(jiān)督。
大學(xué)章程法治評(píng)估指標(biāo)應(yīng)具有一定的靈活性,通過及時(shí)調(diào)整與修訂,彌補(bǔ)主觀指標(biāo)與客觀指標(biāo)的不足,以確保評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性。
大學(xué)章程法治評(píng)估基于必要前提條件和原則的指導(dǎo),成為一種蘊(yùn)含社會(huì)發(fā)展理念的系統(tǒng)性工程[21]。它涉及高等教育系統(tǒng)內(nèi)外部多重因素的交叉影響,必須進(jìn)行整體把握和前瞻性設(shè)計(jì)。要想準(zhǔn)確勾畫出大學(xué)依法治理的實(shí)然圖景,就必須按照其內(nèi)在規(guī)律,用貼近現(xiàn)實(shí)的方案和工具開展實(shí)證調(diào)查,建立起一整套量化標(biāo)準(zhǔn)。
法治指數(shù):大學(xué)章程法治效果的評(píng)估工具
1.法治指數(shù)
“法治指數(shù)”是基于實(shí)證化法治理論和統(tǒng)計(jì)指數(shù)方法論,發(fā)展出的評(píng)估因子體系和具體變量。它將繁冗龐雜的法律制度高度濃縮,形成可操作的量化指標(biāo)體系,并通過實(shí)證調(diào)查和統(tǒng)計(jì)分析得出有意義的數(shù)值。20世紀(jì)末,這一概念出現(xiàn)在政治法律領(lǐng)域[22],最早由世界銀行三位經(jīng)濟(jì)學(xué)家開發(fā),此后,自由之家(Freedom House)、貝塔斯曼基金會(huì)(Bertelsmann Foundation)等組織也開始法治測(cè)量。2006 年,美國(guó)律師協(xié)會(huì)(ABA)發(fā)起“世界正義工程”(WJP)計(jì)劃,創(chuàng)建了第一個(gè)國(guó)際法治綜合指數(shù),在第一手資料基礎(chǔ)上建立起完整、明確的法治評(píng)估體系,滿足了推廣法治的現(xiàn)實(shí)需要。這種綜合“法治指數(shù)”表面上只是數(shù)字,但其本質(zhì)上反映的卻是法治創(chuàng)新“制度束”組合運(yùn)行的效果。
2. “法治指數(shù)”設(shè)計(jì)的理論基礎(chǔ)
“法治指數(shù)”的理論基礎(chǔ)需要包括實(shí)證法學(xué)和法社會(huì)學(xué)兩種。實(shí)證法學(xué)立足于哈特和拉茲的“實(shí)踐法學(xué)”思想和阿列克西的法律論證;法社會(huì)學(xué)則立足于麥考密克和魏因貝格爾對(duì)“制度”事實(shí)的闡釋和哈貝馬斯“交往行動(dòng)”中關(guān)于商談尋求合意的實(shí)踐論,這種法哲學(xué)理解的“實(shí)踐轉(zhuǎn)向”集中體現(xiàn)了“實(shí)踐理性”和“實(shí)踐智慧”對(duì)法治效果的影響[23]。世界經(jīng)合組織(OECD)出版的《綜合指數(shù)的設(shè)計(jì)手冊(cè)》(2008年)中涵攝“概念框架、數(shù)據(jù)選擇、數(shù)據(jù)處理、多元分析、標(biāo)準(zhǔn)化、不確定性和敏感性分析、與其他指數(shù)的關(guān)聯(lián)、分解為基礎(chǔ)指標(biāo)、結(jié)果可視化”“每一環(huán)節(jié)都要對(duì)其后的步驟及整體結(jié)果產(chǎn)生重要的影響”[24]等要求,為法治指數(shù)的設(shè)計(jì)提供了更具直接指導(dǎo)意義的理論基礎(chǔ)。WJP依據(jù)上述理論將綜合法治指數(shù)分解為“四點(diǎn)原則”[25] “九個(gè)指標(biāo)”[26]的評(píng)價(jià)體系,其以完整嚴(yán)密的邏輯性和穩(wěn)定統(tǒng)一的程序性[27]獲得了世界范圍內(nèi)的較高公信力。因此,該指數(shù)也可視為我國(guó)大學(xué)章程“法治指數(shù)”設(shè)計(jì)的參照范本。
3. 大學(xué)章程“法治指數(shù)”維度的構(gòu)建
法治是規(guī)則之治,法治指數(shù)維度的構(gòu)建是通過簡(jiǎn)化評(píng)估對(duì)象的復(fù)雜概念來(lái)擬合宏觀、中觀和微觀要求,設(shè)計(jì)指標(biāo)框架的過程 [28]。好的法治指數(shù),各維度間應(yīng)具有互斥性、窮盡性和單項(xiàng)性,總體上又能夠整合為內(nèi)在協(xié)調(diào)有序的、較為穩(wěn)定的“有機(jī)體”。這就要求在維度的設(shè)計(jì)上:首先,要著眼于兼顧對(duì)“客觀數(shù)據(jù)”(政府或第三方部門調(diào)查統(tǒng)計(jì))和“主觀數(shù)據(jù)”(專家或利益相關(guān)者調(diào)查統(tǒng)計(jì))的收集;其次,要立足于教育相關(guān)法律法規(guī),特別是我國(guó)正在對(duì)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》中“六修五立”要求指導(dǎo)下進(jìn)行教育專門法律(8部)、教育行政法規(guī)(近20部)、教育規(guī)章(70余部)以及大量的地方教育條例分步驟的一攬子修改,新確立的內(nèi)容必將成為法治指數(shù)設(shè)計(jì)的原則性維度;最后,還要充分考慮大學(xué)的辦學(xué)特色、治理邏輯等異質(zhì)性“觀測(cè)點(diǎn)”,以“大學(xué)使命”為例,如果一所院校的使命其他院校都能用,就說(shuō)明這種表述不很貼切[29]。大學(xué)的“異質(zhì)性”是章程法治效果評(píng)估的基本準(zhǔn)則和內(nèi)在價(jià)值取向。簡(jiǎn)言之,法治指數(shù)沿一條嚴(yán)密的邏輯鏈生成,體現(xiàn)了大學(xué)章程從概念到制度再到評(píng)估指標(biāo)的演進(jìn)過程。作為數(shù)字化的評(píng)估工具,它可以衡量我國(guó)大學(xué)章程法治效果的總體狀況,通過解構(gòu)和重構(gòu)來(lái)認(rèn)識(shí)高等教育依法治理的全貌。
大學(xué)章程法治效果評(píng)估的配套機(jī)制
大學(xué)章程是約定和闡述獨(dú)立主體使命,界定內(nèi)部各利益關(guān)系的責(zé)任和義務(wù),書面寫定的有法定意義的組織規(guī)程[30],其法治效果評(píng)估作為一種法律實(shí)踐,是一個(gè)多因素復(fù)合和多環(huán)節(jié)有機(jī)協(xié)調(diào)而邏輯銜接的綜合運(yùn)行過程,同時(shí)伴隨著思想和行動(dòng)雙重層面的對(duì)于法律實(shí)踐的目的、方法、過程等的設(shè)計(jì)、鑒別、評(píng)估、選擇、決定和反思因素。大學(xué)章程作為實(shí)踐規(guī)則是理性的產(chǎn)物,它不可能獨(dú)立存在,必然會(huì)與其他規(guī)則共同決定組織的利益。[31]因此,大學(xué)章程“法治指數(shù)”在必須滿足概念的一致性、標(biāo)準(zhǔn)化且可靠的數(shù)據(jù)收集,適當(dāng)?shù)膮R總、賦值、加權(quán)和標(biāo)準(zhǔn)化方法等[32]最低限度技術(shù)要求的同時(shí),還要注意與大學(xué)乃至整個(gè)高等教育系統(tǒng)中的其他制度形成配套運(yùn)行的機(jī)制。具體來(lái)說(shuō),要想實(shí)現(xiàn)對(duì)章程法治效果評(píng)估的構(gòu)想,還需要進(jìn)一步建立和完善我國(guó)大學(xué)的民主決策機(jī)制、權(quán)力監(jiān)督機(jī)制和權(quán)益保障機(jī)制(見表2)。在《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》(2012年)中,我國(guó)正從八大方面、二十九點(diǎn)對(duì)大學(xué)章程法治的配套機(jī)制進(jìn)行深入系統(tǒng)的探索,特別是其中關(guān)于“形成濃厚的學(xué)校法治文化氛圍”“加強(qiáng)組織與考核,切實(shí)提高依法治校的能力與水平”等方面的內(nèi)容與法治效果評(píng)估密不可分。
表2:大學(xué)章程法治效果評(píng)估的配套機(jī)制
民主決策機(jī)制 權(quán)力監(jiān)督機(jī)制 權(quán)益保障機(jī)制
法治與民主相伴而生。大學(xué)章程法治效果評(píng)估的核心正是學(xué)校治理的民主程度。在評(píng)估過程中,只有建立起更廣泛的民主決策機(jī)制,才能減少阻力,增進(jìn)共識(shí),保證結(jié)果具有較好的公信力和較大的影響力。
以“權(quán)力尊重權(quán)利,權(quán)利制約權(quán)力”的治理秩序保障評(píng)估的信效度,強(qiáng)化對(duì)權(quán)力部門和領(lǐng)導(dǎo)者的監(jiān)督,形成“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究”的長(zhǎng)效機(jī)制。監(jiān)督主體應(yīng)廣泛包括黨委、社會(huì)和群眾等,杜絕隨意性和不規(guī)范性,以確保主體間的地位平等。
法治精神的實(shí)質(zhì)是“權(quán)力制約”和“權(quán)利保障”。法治評(píng)估的過程中,要注意不同群體利益的充分表達(dá),尊重其知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)。除評(píng)估前的預(yù)防性措施,也要有評(píng)估后對(duì)部分弱勢(shì)群體的補(bǔ)償性措施。
大學(xué)章程法治效果評(píng)估是其自反性監(jiān)控的有效形式,有利于其自身結(jié)構(gòu)與內(nèi)容的不斷完善?!胺ㄖ沃笖?shù)”是評(píng)估從抽象理論走向具體實(shí)踐的嘗試,它有利于把握當(dāng)前狀況,進(jìn)行戰(zhàn)略性前瞻,但并不能解釋說(shuō)明一切問題。因此,仍需理性地看待評(píng)估結(jié)果。如果被賦予過多工具性期望,法治指數(shù)不僅難以對(duì)我國(guó)大學(xué)法治建設(shè)起到積極的推進(jìn)作用,還可能引向“追求數(shù)字”的歧途。從這個(gè)意義上說(shuō),實(shí)踐導(dǎo)向的追問和反思也應(yīng)是大學(xué)章程法治效果評(píng)估體系構(gòu)想的應(yīng)有之義。
本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金“十二五”規(guī)劃教育學(xué)青年課題“地方大學(xué)轉(zhuǎn)型發(fā)展中的問題及對(duì)策研究”(CAF140138)階段性研究成果;黑龍江省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃備案課題“以治理權(quán)力配置為主導(dǎo)的地方大學(xué)章程建設(shè)研究”(GJD1214036);黑龍江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目“從‘權(quán)力到‘權(quán)利:黑龍江省大學(xué)生參與學(xué)校治理模式研究”(15GLE04)階段性研究成果
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[9]大陸法系一般將大學(xué)章程記載事項(xiàng)分為絕對(duì)必要記載事項(xiàng)和相對(duì)必要記載事項(xiàng)。絕對(duì)必要記載事項(xiàng),是指按照法律的規(guī)定在章程中必須記載的一些內(nèi)容;相對(duì)必要記載事項(xiàng),是指教育法中規(guī)定的大學(xué)章程可記可不記的事項(xiàng)。相對(duì)必要記載事項(xiàng)屬于授權(quán)性的,記載與否,都不影響大學(xué)章程的法律效果,但一經(jīng)記載的事項(xiàng),就要產(chǎn)生法律約束力。
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[16]該原則于1959 年世界法學(xué)家大會(huì)提出,1961年得到重申后被稱為“拉格斯法則”。
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[25]原則一:政府機(jī)構(gòu)以及個(gè)人與私人組織是否依法問責(zé);原則二:法律是否明確、公開、穩(wěn)定與公平,平等適用于所有人,并保護(hù)基本權(quán)利,包括人身與財(cái)產(chǎn)安全;原則三:法律制定、執(zhí)行與司法的過程是否具有可接近性、公正而且高效;原則四:司法是否由勝任、獨(dú)立而遵守倫理的法官、律師或代理人提供,司法工作人員是否人員齊備、資源充足,并反映其所服務(wù)的共同體的情況.
[26]1.限制政府權(quán)力;2.根除腐敗;3.開放政府;4.基本權(quán)利;5.秩序與安全;6.監(jiān)管執(zhí)法;7.民事司法;8.刑事司法;9.非正式司法.
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(作者單位:哈爾濱師范大學(xué))
[責(zé)任編輯:卜 珺]