汪中明等

摘 要：大學章程建設對于高校的意義毋庸贅言，值得高校反復研究和探討。從歷史和現(xiàn)實的角度對大學章程建設進行梳理，有利于找到大學章程建設的正確指導思想和工作方法。通過對北京化工大學章程建設的特色進行分析，以期找到一條適合自身實際的大學章程建設之路。

關鍵詞：大學章程；歷史；現(xiàn)實；指導思想；工作方法

正確認識大學章程建設的歷史與現(xiàn)實意義

世界上較早的大學章程是牛津大學和巴黎大學的章程，都產(chǎn)生于13世紀初期。章程對于西方高等教育具有重要的地位和作用，甚至有很多大學是先有章程再建學校。例如：麻省理工學院的第一版章程于1861年頒布，頒布之后才根據(jù)章程招生和教學。有的西方大學則是先運行，然后為了規(guī)范大學與政府、教廷等的復雜關系而由政府或教廷頒發(fā)特許狀。這些特許狀本質(zhì)上就是大學章程，如哈佛學院于1650年獲得麻省議會頒發(fā)的特許狀并將其作為辦學基本依據(jù)。 近代的中國大學也非常重視大學章程。1898年，京師大學堂（今北京大學）成立之初就制定頒布了《奏議京師大學堂章程》。該章程由梁啟超起草，光緒皇帝欽定頒行。民國時期，清華大學、北京大學、東南大學等都建立了相應的大學章程。

新中國成立以后，很少有大學依據(jù)章程辦學。直至20世紀90年代，大學章程才開始受到關注。1995年的《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）和1998年的《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）要求各大學制定章程。但是，真正有效落實這兩部法律精神，做到有章可依、有章必依的高校并不多。吉林大學、山東大學、北京師范大學、上海交通大學等高校較早地啟動了制定大學章程。據(jù)統(tǒng)計，截至2007年，全國共有563所高校報送了章程或進入到章程草案審議階段；教育部直屬高校中有10所報送了已經(jīng)制定的章程、13所報送了章程草案。

2012年以來，根據(jù)《高等學校章程制定暫行辦法》（中華人民共和國教育部令第31號）及《中央部委所屬高等學校章程建設行動計劃（2013-2015年）》（教政法[2013]14號）的精神，在教育部的統(tǒng)一部署下，我國高等教育界普遍開展了大學章程的重新制定與修訂工作，從而使大學章程建設進入到一個新的階段。當前及未來一個時期，我國大學章程建設有重要的現(xiàn)實意義：一是章程將作為大學的根本大法、總憲章。章程要解決大學法人地位的問題，規(guī)范政校關系、大學治理結(jié)構等最根本、最基礎的問題。二是章程將作為大學的改革大綱，指導和規(guī)范大學的綜合改革。習近平總書記強調(diào)，要以法治思維和法治方式推進改革。章程是建立中國特色大學制度的基礎、核心和抓手，是大學推進依法治校和實施綜合改革的總綱領。三是章程將作為大學的現(xiàn)行法律，直接影響社會公共生活。自2013年《中國人民大學章程》由教育部核準以來，大學章程確立了較高的法律地位。當代大學章程不僅是由院校全體教職員工和學生所確立的，而且是由具有立法權的機構頒布的。因此，大學章程成為教育法律法規(guī)的重要組成部分、國家行政法的補充。同時，司法機關將把學校章程和以章程為依據(jù)完善的學?；局贫茸鳛榘讣徖淼姆梢罁?jù)。 綜上所述，大學章程在我國現(xiàn)代大學制度建設的過程中起到龍頭作用，是奠定我國現(xiàn)代大學治理體系的基石。因此，高校必須高度重視大學章程的建設。

需要特別指出的是，大學章程制定不等于大學章程建設。大學章程的文本形成僅僅表明大學法制建設的開端，不意味著大學已經(jīng)形成依法治校的局面。大學章程建設是比大學章程制定更高的階段。大學章程建設的目標是要確保大學圍繞著章程形成一套法制體系，確保大學切實依章程辦學。

大學章程建設的指導思想與工作方法

大學章程的制定首先要確立正確的指導思想、工作方法和工作程序。只有在思想、方法、程序上形成校內(nèi)外的共識，大學章程制定工作才能有序、有效地推進。

1.大學章程建設須以中國特色社會主義理論體系為指導，堅持社會主義辦學方向，以憲法、法律法規(guī)為依據(jù)。與其他組織一樣，任何國家的大學章程都不容許違背憲法和法律的規(guī)定。具體而言，大學章程的制定與修訂工作必須堅持以《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》《高等學校章程制定暫行辦法》等上位法為依據(jù)。章程的法律精神、法條內(nèi)容、文字表述等各個方面都應確保其合法性。例如：《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》第十三章第三十八條至第四十條，對現(xiàn)代大學制度的內(nèi)涵作出了完整的規(guī)定。大學章程的制定任務主要是依據(jù)綱要的要求對政校分開、管辦分離、落實和擴大高校辦學自主權、擴大社會合作、推進專業(yè)評價等事項制定出細則來。

2.遵循教育的共性、基本規(guī)律。大學章程既要體現(xiàn)法的精神和法的嚴肅，同時也要宣示教育理念。教育的規(guī)律和理念，一方面要借鑒國外，一方面要依托于教育同行的廣泛討論。我國的現(xiàn)代大學制度建設起步比西方高等教育晚，因此要重視研究西方一流大學的章程，借鑒其程序和內(nèi)容等方面的經(jīng)驗。同時，要鼓勵社會公眾就大學章程展開廣泛討論，明確章程中應規(guī)定的基本內(nèi)容和結(jié)構等。在政府與大學關系等方面，公立高校都面臨類似的問題，尤其要展開公開、深入的討論。從基本內(nèi)容和結(jié)構來看，學術自由、教授治學等已經(jīng)成為當代高等教育的共同價值觀；從章程建設的程序來看，教師、學生的廣泛參與性也是中外大學制定章程過程中的一個共性特征。

3.注重對學校自身辦學傳統(tǒng)和教育思想的提煉。大學章程應確保突出學校特色，避免同兄弟院校雷同。如果大學章程雷同度高，就失去了一校一章程的意義。但大學章程的特色不能為求異而不同，必須是因為院校根據(jù)自身具體校情而作出的思考。不同類型、不同層次的高校對人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務、文化傳承與創(chuàng)新等四大功能有不同的理解，其特色和定位也會有所區(qū)別。

4. 以大學法人治理結(jié)構為重點。大學章程的建設，是為確立現(xiàn)代大學制度和現(xiàn)代大學治理體系奠定基礎。大學的治理結(jié)構分為兩個部分：一個部分是形成合理的大學外部治理結(jié)構，重點是規(guī)范政府與大學的關系；另外一個部分是形成合理的大學內(nèi)部治理結(jié)構，重點是規(guī)范學術與行政的關系。因此，要通過大學章程規(guī)定大學法人同教育主管部門的關系，要規(guī)定大學內(nèi)部黨委、校長、學術等各部分權力之間的關系。

5.大學章程的建設過程應落實群眾路線、走協(xié)商式民主道路。大學章程的建設過程本身是一個治理過程，要充分調(diào)動頂層設計、基層創(chuàng)造的動力，協(xié)調(diào)、協(xié)商各個群體的利益。章程要真正有用、長期有用，必須充分調(diào)動師生的參與積極性。不能夠組成一個小班子關起門來寫章程。只有一線教師、廣大學生和校友真正參與到討論中，發(fā)出真實的聲音，章程才能把各個利益群體的真實訴求反映出來。否則，制定的章程是經(jīng)不起歷史考驗的。

從內(nèi)容上看，大學章程必須重點規(guī)定以下三組關系：

第一，大學與政府的關系。政府是我國公立大學的舉辦者，其主要的權力包括指導、監(jiān)督、規(guī)范、考核和評估等，其主要的義務在于投入教育資源。大學是辦學的主體，相對于政府而言其主要的權力是辦學自主權，具體包括招生與考試、學科與專業(yè)設置、發(fā)揮大學基本功能、調(diào)整和設置內(nèi)部組織結(jié)構、管理和使用資產(chǎn)與財產(chǎn)等幾方面的辦學自主權。落實辦學自主權的基本保障是法治，即政府和大學的運作都應程序透明、信息公開、民主決策、多方監(jiān)督。

第二 ，大學與社會的關系?，F(xiàn)代大學的外部關系不僅包括大學與政府之間的關系，更多的是大學與社會其他主體發(fā)生聯(lián)系。因此，大學章程必須重視規(guī)范大學與企業(yè)、非政府組織等之間的關系。其中，大學章程應明確作出規(guī)定的內(nèi)容如下：類似于大學與政府的關系，相對于社會而言，大學也有不受社會各類主體非法干涉的辦學自主權；大學應主動公開辦學情況，接受社會公眾的監(jiān)督；大學應開放辦學，并可以同境內(nèi)外企事業(yè)組織、社會團體、高校及其他個人依法合作辦學、展開學術交流、共建科研基地、推進產(chǎn)學研合作等；大學應可以面向社會吸引捐贈，拓展辦學經(jīng)費來源渠道等。

第三，黨委、校長與學術三者之間的關系。根據(jù)《中華人民共和國高等教育法》《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》等上位法的精神，我國公立大學實施黨委領導下的校長負責制。大學章程應堅持這一基本制度。同時，根據(jù)《高等學校學術委員會規(guī)程》，學術委員會作為學術權力機構應當在大學章程中明確作出規(guī)定。因此，大學章程必須處理好黨委、校長、學術委員會“三駕馬車”的關系。具體地，應明確黨委會、黨委常委會、校長辦公會、學術委員會的人員組成結(jié)構、會議議事規(guī)則等，尤其要避免上述權力機構發(fā)生權力“重疊”的情況。

同時，大學章程的內(nèi)容還應該注意以下三個要素—教職員工、學生和校友等。教職員工包括教師、專業(yè)技術人員、管理人員和工勤技能人員等，其中教師是主體。學生是指學校依法錄取、取得入學資格、具有學籍的受教育者。校友是指在學校學習、工作過的人員。大學章程要明確教職員工、學生和校友的基本權利和基本義務，尤其要明確其權益保障途徑。其中，章程要明確規(guī)定現(xiàn)代大學教師作為學者的學術自由權，要明確如何保障教師的學術自由與學術獨立。實踐表明：教職員工、學生與校友的權利、義務規(guī)定往往是大學章程制定過程中的焦點，需要廣泛發(fā)動相關利益主體展開積極的討論。章程要明確這三類人群的組織方式，對教授會、學生會、研究生會、校友會、社團組織等作出規(guī)定。

在大學章程的制定過程中，三大關系與三大要素都應作為主要著眼點。三大關系不可或缺，否則大學會出現(xiàn)權力混亂、治理失效；三大要素不可或缺，否則大學章程會失去群眾基礎和法治威信。要把三大關系與三大要素結(jié)合起來，使校內(nèi)外的權力運作更加協(xié)調(diào)，使大學內(nèi)部的領導、行政、學術等三方面權力的運作更協(xié)調(diào)，同時使權力運行真正做到以人為本—即以教師、學生、校友等為本。在很大程度上說，大學章程是以三大關系與三大要素為主要內(nèi)容的。處理好三大關系和三大要素，對于建立和完善中國特色的社會主義現(xiàn)代大學制度具有重要的意義。當前我國高等教育的綜合改革，主要是圍繞著這三大關系和三大要素來做文章，大學章程對上述關系和要素的明確規(guī)定將為大學綜合改革奠定主要的法理基礎。

北京化工大學章程建設的若干特色分析

北京化工大學作為較早制定大學章程的學校之一，高度重視大學章程在依法治校中的作用。2012年以來，在教育部的統(tǒng)一部署下，學校積極開展了大學章程的重新制定與修訂工作。根據(jù)學校領導班子的總體安排，結(jié)合國內(nèi)外一流大學的章程建設經(jīng)驗，重新制定和修訂后的學校章程主要有以下特色：

第一，以人為本，尊重師生，敬畏教育。修訂后的《北京化工大學章程（征求意見稿）》（以下簡稱《意見稿》）把關于教職員工、學生的規(guī)定單獨成章并且位置提前，同時盡可能地細化教師、學生等各個主體及治理要素的責、權等。待章程審核通過以后，學校還將依據(jù)章程制定和完善下位法、形成依法治校的法律體系，重點對教師、學生的權益保護機制等問題作出細則性規(guī)定。同時，“人才強?！睉?zhàn)略作為一項重要的教育思想、辦學方針被寫入大學章程中。

第二，以治理結(jié)構為重點，以現(xiàn)代大學領導體制為核心，完善黨委領導下的校長負責制。《意見稿》以明確的“治理結(jié)構”一章規(guī)定了校黨委、紀律檢查委員會及黨委部門，校長、校長辦公會及行政部門，學術、學位、聘任及本科教學指導委員會的責、權等。

第三，敬畏科學、保障學術自由。學術自由是所有現(xiàn)代大學的一個共同特征，體現(xiàn)了敬畏科學的理念?！兑庖姼濉穼W術自由作出了詳細的規(guī)定。具體包括：政府不得干涉學校學術自由、學校不得干涉師生學術自由、教師擁有學術自由的權利與義務等。同時，《意見稿》確立了學術自由的制度保障，詳細規(guī)定了學術委員會等學術權力機構和教授治校制度。

第四，突出開放辦學的思想。實施大開放戰(zhàn)略是學校第九、第十次黨代會確定的基本辦學戰(zhàn)略之一，是區(qū)別于其他高校的一個特色戰(zhàn)略。《意見稿》進一步明確了大開放的發(fā)展戰(zhàn)略，并且以三個章節(jié)的篇幅突出學校與社會的關系。

總而言之，黨的十八屆四中全會提出，要建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家。依法治校是依法治國精神在高等教育領域的具體體現(xiàn)。大學章程建設將是中國高等教育史上一項具有深遠歷史意義的重大事件，也必將是中國大學發(fā)展面臨的一個重大機遇。

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[8]《關于推進<北京化工大學章程>修訂工作的通知》（北化大校辦發(fā)[2014]16號文）.

（作者單位：北京化工大學發(fā)展規(guī)劃處）

[責任編輯：于 洋]