靳諾

摘 要：依法治校是依法治教的重要組成部分。推進(jìn)依法治校是建設(shè)法治中國的必然要求；推進(jìn)依法治校是中國高等教育發(fā)展轉(zhuǎn)型的客觀需要；推進(jìn)依法治校也是高校發(fā)展的迫切要求。一方面，高校需要制定大學(xué)章程、構(gòu)建制度體系并切實(shí)執(zhí)行學(xué)校章程；另一方面，高校推進(jìn)依法治校要與民主辦學(xué)相結(jié)合，要與加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合，更要與深化高等教育綜合改革相結(jié)合。

關(guān)鍵詞：依法治校；高校發(fā)展；大學(xué)章程

黨的十八屆四中全會(huì)明確提出依法治國的總目標(biāo)和具體戰(zhàn)略部署，把法治上升為實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的核心環(huán)節(jié)。依法治國具有全局性戰(zhàn)略意義，涉及社會(huì)生活各個(gè)方面，需要各社會(huì)主體共同參與。教育法治是依法治國基本方略的重要組成部分。高校在法治中國的建設(shè)進(jìn)程中責(zé)任重大，理應(yīng)扮演“排頭兵”的重要角色，積極推進(jìn)依法治校，努力成為法治中國建設(shè)的“示范區(qū)”。

依法治校是大學(xué)發(fā)展的重要保障

依法治校就是學(xué)校遵循法治原則和法治精神，依據(jù)《中華人民共和國憲法》等法律法規(guī)，面向社會(huì)依法自主辦學(xué)，實(shí)現(xiàn)管理活動(dòng)、辦學(xué)活動(dòng)有法可依、有章可循。因此，推進(jìn)依法治校具有重大的意義。

第一，推進(jìn)依法治校是建設(shè)法治中國的必然要求。法治是一個(gè)國家治國理政的基本方式，也是每個(gè)大學(xué)辦學(xué)治校的基本方式。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出了全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)、重大任務(wù)，作出了一系列全面推進(jìn)依法治國的新論斷、新部署，指明了治國理政的法治化方向。依法治國作為治國方略，必須貫穿于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的各個(gè)方面，體現(xiàn)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全過程。在依法治國的新形勢下，高校依法治校工作必須從法治的層面理解，其目的是將有關(guān)高等教育的各項(xiàng)管理活動(dòng)納入法治軌道。因此，對于高校來說，貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)精神，就是要全面落實(shí)依法治國要求，大力推進(jìn)依法辦學(xué)、依法治校理教，加快建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度。

第二，推進(jìn)依法治校是中國高等教育發(fā)展轉(zhuǎn)型的客觀需要。目前，我國高等教育在經(jīng)歷了21世紀(jì)首個(gè)十年的大發(fā)展、大跨越以后，正處于一個(gè)新的發(fā)展階段，從規(guī)模擴(kuò)張為特征的外延式發(fā)展向質(zhì)量提升為核心的內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變，從關(guān)注硬指標(biāo)的顯性增長向致力于軟實(shí)力的內(nèi)在提升轉(zhuǎn)變。在這個(gè)階段，高校更加注重辦學(xué)質(zhì)量的提升，更加注重管理水平的提升，更加注重依法治校的推進(jìn)。近年來，高校普遍重視學(xué)校章程和制度建設(shè)，探索了不少成功的經(jīng)驗(yàn)，依法辦學(xué)和依法管理的意識和能力明顯提高。但與高等教育改革發(fā)展的新形勢、新任務(wù)相比，與全面推進(jìn)依法治國的新要求相比，依法治校還存在一些短板，主要體現(xiàn)在：一些高校對推進(jìn)依法治校認(rèn)識還不到位，制度還不健全；群眾反映強(qiáng)烈的違法辦學(xué)、違規(guī)招生、違規(guī)收費(fèi)等問題在個(gè)別高校還不時(shí)發(fā)生；高校管理者和教師運(yùn)用法律手段保護(hù)自身權(quán)益、依法對學(xué)生實(shí)施教育與管理的能力、意識還亟待提高，權(quán)利救濟(jì)機(jī)制還不健全。這些問題的存在，在一定程度上影響到教育科學(xué)發(fā)展與深化改革的進(jìn)程，影響到高校提高服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力和水平。解決以上問題，需要進(jìn)一步深化教育改革，全面加快推進(jìn)依法治校，構(gòu)建“國家法律法規(guī)—大學(xué)章程—大學(xué)規(guī)章制度”的高等教育法治模式。

第三，推進(jìn)依法治校是中國人民大學(xué)發(fā)展的迫切要求。中國人民大學(xué)重視并大力推進(jìn)依法治校工作，把突出學(xué)校特色、守護(hù)大學(xué)精神、回歸大學(xué)本位、推進(jìn)中國特色“人民滿意、世界一流”大學(xué)的建設(shè)作為學(xué)校建設(shè)的基本目標(biāo)。但依法治校的進(jìn)程并非一蹴而就，作為中央巡視的第一所高校，巡視組發(fā)現(xiàn)并指出了學(xué)校存在的一些問題，諸如懲防體系建設(shè)特別是財(cái)務(wù)管理、領(lǐng)導(dǎo)干部薪酬管理、自主招生等方面存在薄弱環(huán)節(jié)；出國管理不規(guī)范，科研經(jīng)費(fèi)管理不規(guī)范；一段時(shí)間里，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的貫徹不夠到位等，暴露出學(xué)校在依法治校過程中存在的問題。解決這些問題，需要進(jìn)一步推進(jìn)依法治校，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。與此同時(shí)，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展和完善，學(xué)校參與各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化活動(dòng)越來越廣泛深入，各種社會(huì)關(guān)系越來越復(fù)雜，對自身開展的各種活動(dòng)的合法性、規(guī)范性要求越來越高，學(xué)校在實(shí)施教育教學(xué)管理中出現(xiàn)的新情況、新問題越來越多地需要運(yùn)用法律手段予以調(diào)整、規(guī)范和解決，這也對切實(shí)加強(qiáng)學(xué)校依法治校工作提出了新的要求。

依法治校的實(shí)現(xiàn)路徑和實(shí)施舉措

依法治校是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其路徑是制定以大學(xué)章程為核心的制度體系，并切實(shí)得到貫徹落實(shí)，實(shí)現(xiàn)管理活動(dòng)、辦學(xué)活動(dòng)有法可依、有章可循。

第一，制定大學(xué)章程。大學(xué)章程是高校發(fā)展的總綱，是指導(dǎo)高?？茖W(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)的根本大法，也是大學(xué)形成自主發(fā)展與自我約束機(jī)制的關(guān)鍵。教育部《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》明確指出，“章程是高等學(xué)校依法自主辦學(xué)、實(shí)施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則”，在整個(gè)依法治校的進(jìn)程中發(fā)揮著類似于“憲法”的根本性作用。制定章程并嚴(yán)格按照章程辦事，是法律對每一所大學(xué)的基本要求，也是依法治校的基礎(chǔ)，更是大學(xué)設(shè)立、運(yùn)行、發(fā)展的前提。推進(jìn)高校章程建設(shè)，不僅是努力落實(shí)《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》以及《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》要求的具體舉措，更是高校依法自主辦學(xué)、實(shí)施管理和履行公共職能的重要保障，對于各高校推進(jìn)和完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主辦學(xué)”的現(xiàn)代大學(xué)制度，促進(jìn)內(nèi)部管理工作的體系化和法制化，提升人才培養(yǎng)質(zhì)量和辦學(xué)水平具有重要意義。中國人民大學(xué)自2006 年開始啟動(dòng)了章程制定工作，成立了由黨委書記和校長擔(dān)任主任的起草委員會(huì)，由知名法學(xué)、教育學(xué)教授領(lǐng)銜的咨詢專家小組以及負(fù)責(zé)具體工作的起草小組，共同推進(jìn)相關(guān)工作，經(jīng)過十易其稿，完成了章程制定工作。2013年11月16日，教育部正式核準(zhǔn)中國人民大學(xué)、東南大學(xué)、東華大學(xué)、上海外國語大學(xué)、武漢理工大學(xué)、華中師范大學(xué)等首批6所高校的章程。《中國人民大學(xué)章程》的核準(zhǔn)和發(fā)布意義重大，不但意味著學(xué)校從此有了自己的根本大法，更標(biāo)志著學(xué)校建設(shè)中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度、按照教育規(guī)律和學(xué)術(shù)邏輯辦事、真正落實(shí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制、真正做到“學(xué)術(shù)為魂、育人為本、師生為重”、構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”的高校內(nèi)部管理機(jī)制有了切實(shí)的保障和支撐。

第二，構(gòu)建制度體系。章程的制定在教育法治系統(tǒng)工程中處于“龍頭”地位，可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身。同時(shí)，高校法治系統(tǒng)建設(shè)不僅是制定一部章程那么簡單，圍繞章程抓好學(xué)校其他各項(xiàng)制度的配套和完善是整個(gè)依法治校系統(tǒng)工程中的必要環(huán)節(jié)。高校應(yīng)當(dāng)以章程為核心和指導(dǎo)、以章程的運(yùn)行和落實(shí)為目標(biāo)，進(jìn)一步清理各類規(guī)章制度，健全學(xué)校規(guī)章制度體系的規(guī)劃和建設(shè)。在制度體系構(gòu)建過程中，學(xué)校積極推進(jìn)和完善學(xué)術(shù)委員會(huì)、人才培養(yǎng)委員會(huì)和學(xué)位評定委員會(huì)等學(xué)術(shù)治理組織體系建設(shè)，明確學(xué)校黨委、校務(wù)委員會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)等各種機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限和議事規(guī)則，大膽探索教授治學(xué)的有效途徑，充分發(fā)揮各級各類學(xué)術(shù)組織在學(xué)科建設(shè)、學(xué)術(shù)評價(jià)、學(xué)術(shù)發(fā)展和學(xué)風(fēng)建設(shè)等方面的重要作用。進(jìn)一步完善保障學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)權(quán)力的配套制度，明確學(xué)術(shù)事務(wù)和行政事務(wù)的界限，規(guī)范職能部門的職權(quán)，健全行政權(quán)力的監(jiān)督約束，嚴(yán)禁利用行政權(quán)力獲取學(xué)術(shù)資源，保障學(xué)術(shù)權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行。明確學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)作為最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的地位，加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)與組織機(jī)構(gòu)建設(shè)。還進(jìn)一步理順學(xué)校和學(xué)院的關(guān)系，充分發(fā)揮院系辦學(xué)的創(chuàng)造性和積極性，明確院系的教學(xué)、科研主體地位，科學(xué)劃分學(xué)校與院系的職責(zé)，穩(wěn)步推進(jìn)管理重心下移，進(jìn)一步擴(kuò)大院系人、財(cái)、物管理權(quán)限，充分煥發(fā)院系辦學(xué)活力。

第三，切實(shí)執(zhí)行學(xué)校規(guī)章。法諺有云，法律的生命在于執(zhí)行。同樣，狠抓落實(shí)也是依法治校的生命線。一切工作的關(guān)鍵在于落實(shí)，沒有落實(shí)，制度就是紙上談兵，就是鏡中花、水中月。如何在學(xué)校各類規(guī)章制度制定和發(fā)布之后，確保其得到切實(shí)有效的執(zhí)行，并在這個(gè)過程中把黨和國家的辦學(xué)要求與學(xué)校自身辦學(xué)特色緊密結(jié)合，把先進(jìn)的辦學(xué)理念和高校改革的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)緊密結(jié)合，以此來推動(dòng)回歸學(xué)術(shù)本位的高校管理體制改革，成為需要高校共同面對的課題。要加強(qiáng)落實(shí)、理順機(jī)制，做好督促檢查，有效實(shí)施獎(jiǎng)懲，把各項(xiàng)規(guī)章制度切實(shí)執(zhí)行下去，體現(xiàn)到高校工作的方方面面，堅(jiān)定推進(jìn)規(guī)章制度體系的執(zhí)行和實(shí)施，不折不扣地一條條、一項(xiàng)項(xiàng)落實(shí)，推動(dòng)學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和管理體制改革。

推進(jìn)依法治校的體會(huì)

依法治校涉及學(xué)校工作的各個(gè)方面，是教育改革與發(fā)展的一項(xiàng)重要任務(wù)，需要進(jìn)行長期的實(shí)踐和探索。

第一，依法治校要與民主辦學(xué)相結(jié)合。大學(xué)之所以成為大學(xué)，即在于其“民主”與“科學(xué)”的天然屬性。要推進(jìn)依法治校，就要堅(jiān)持以人為本，相信師生、依靠師生，在重大利益、重大關(guān)切、重大發(fā)展決策上，注意傾聽師生呼聲，匯聚師生智慧，凝聚師生合力，最大限度激發(fā)師生愛校的情感、榮校的責(zé)任、興校的使命。學(xué)校章程對于學(xué)校的治理結(jié)構(gòu)和制度建設(shè)有著十分重要的意義，一旦正式發(fā)布就應(yīng)該成為指導(dǎo)學(xué)校各項(xiàng)工作的根本大法。因此，我們積極爭取智力支持，廣泛吸收作為學(xué)校辦學(xué)主體力量的教師和專家們的意見。一方面，確保章程的每句話、每個(gè)提法言之有據(jù)，每個(gè)條文都與相關(guān)法律的規(guī)定相符；另一方面，要讓章程的條文內(nèi)容貼近師生、服務(wù)學(xué)術(shù)，明確、具體、可操作性強(qiáng)。在章程制定過程中，我們要緊緊依托學(xué)校的學(xué)科優(yōu)勢，廣泛邀請法學(xué)、公共管理、高等教育等相關(guān)學(xué)科領(lǐng)域的著名學(xué)者和資深教授參與其中，為章程制定提供理論支持和實(shí)務(wù)指導(dǎo)，確保章程文本的高水平。學(xué)校專門成立的專家咨詢組涵蓋法制史、教育法、憲法學(xué)、行政法學(xué)、公共行政學(xué)、公共政策、高等教育管理、教育政策法規(guī)等領(lǐng)域的專家學(xué)者，他們?yōu)閷W(xué)校章程文本的起草工作提供了重要智力支持。初稿形成后，學(xué)校以正式紅頭文件的形式，將征求意見的通知、章程征求意見稿、教育部《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》以及學(xué)校已有的11項(xiàng)規(guī)章制度作為章程基本支撐的規(guī)章制度印發(fā)全校，積極組織廣大干部和師生員工建言獻(xiàn)策，全面征求起草委員會(huì)委員意見3次，全面征求咨詢專家意見3次，全面征求全校所有職能部門意見2次，先后召開各類專門會(huì)議近20次，個(gè)別征求意見和修改更是不計(jì)其數(shù)，保證了章程制定充分反映和吸收師生員工的意見建議，切實(shí)體現(xiàn)了師生的主人翁地位。

第二，依法治校要與加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是社會(huì)主義法治最根本的保證；加強(qiáng)黨對高校的領(lǐng)導(dǎo)，是加強(qiáng)依法治校的重要前提。依法治國需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有步驟地進(jìn)行，作為依法治國有機(jī)組成部分的高校依法治校工作同樣需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有步驟地進(jìn)行。因此，依法治校必須要切實(shí)加強(qiáng)黨對高等教育事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，努力提高學(xué)校黨的建設(shè)科學(xué)化水平，確保依法治校順利推進(jìn)。學(xué)校把推動(dòng)依法治校和深入貫徹落實(shí)《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見》結(jié)合起來，進(jìn)一步明確黨委職責(zé)和校長職權(quán)之間的關(guān)系，促進(jìn)黨委決策、行政運(yùn)行機(jī)制的民主化、科學(xué)化、規(guī)范化；注重加強(qiáng)宣傳思想工作，全面深入宣傳教育改革，最大限度凝聚共識，爭取學(xué)校各方理解支持，引導(dǎo)師生員工正確處理學(xué)校和院系、全局和局部、當(dāng)前和長遠(yuǎn)、個(gè)人和集體等關(guān)系，正確對待利益格局調(diào)整，進(jìn)一步堅(jiān)定依法治校的信心，為法治校園營造良好輿論氛圍，匯聚起深化學(xué)校改革、加快事業(yè)發(fā)展的強(qiáng)大合力；注重把法律意識強(qiáng)、依法辦事能力強(qiáng)的同志選拔、推薦到校內(nèi)各級領(lǐng)導(dǎo)干部崗位上，依法領(lǐng)導(dǎo)高校行政，抓好校內(nèi)制度建設(shè)，加強(qiáng)對工會(huì)、共青團(tuán)等群眾組織的領(lǐng)導(dǎo)、支持其在依法治校中發(fā)揮民主監(jiān)督作用。

第三，依法治校要與深化高等教育綜合改革相結(jié)合。黨的十八屆四中全會(huì)指出，依法治國的總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。那么，建立現(xiàn)代大學(xué)制度，推進(jìn)大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化無疑是依法治校的總體目標(biāo)，而推進(jìn)教育系統(tǒng)綜合改革、改革高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和管理體制是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的必經(jīng)之途。法律要為改革開路，對明顯不符合高等教育發(fā)展實(shí)際的規(guī)章制度要敢于修改，要體現(xiàn)高等教育發(fā)展的需要。學(xué)校在推動(dòng)綜合改革的進(jìn)程中，始終堅(jiān)持改革于法有據(jù)，以落實(shí)《中國人民大學(xué)章程》為契機(jī)，推進(jìn)依法辦學(xué)、依法治校。把綜合改革納入法治軌道，使深化改革有法律依據(jù)，獲得法律保障。把章程作為學(xué)校依法自主辦學(xué)的根本依據(jù)和總綱領(lǐng)，對全校各類規(guī)章進(jìn)行清理和梳理，形成以章程為核心的健全、規(guī)范、統(tǒng)一的制度體系，保障學(xué)生、教職員工的合法權(quán)益，健全和保障學(xué)術(shù)自由和學(xué)術(shù)誠信，保障學(xué)校各項(xiàng)教學(xué)、科研、行政事務(wù)有序運(yùn)行，確保教育綜合改革穩(wěn)步推進(jìn)。

（作者系中國人民大學(xué)黨委書記）

[責(zé)任編輯：卜 珺]