公共管理視域下基層體育行政干預(yù)的特征、作為及路徑研究*——以四川省為例

劉雨1，李陽(yáng)2

( 1.成都大學(xué)體育學(xué)院，四川成都610044; 2.西安體育學(xué)院體育經(jīng)濟(jì)與體育管理系，陜西西安710068)

摘要:基層體育行政組織作為體育行政管理體系中一個(gè)職能部門，是貫徹和落實(shí)國(guó)家體育基本政策的基本行政單位，在體育事業(yè)發(fā)展過(guò)程中具有至關(guān)重要的作用。研究認(rèn)為:四川省基層體育行政干預(yù)呈現(xiàn)出:重競(jìng)技、輕群體、弱學(xué)校，重指令、輕市場(chǎng)，重建設(shè)、輕服務(wù)，重結(jié)果、輕過(guò)程，重內(nèi)部管理、輕外部實(shí)踐等特征;制約四川省基層體育開(kāi)展的諸多因素包括:上級(jí)監(jiān)管、職能建設(shè)、行政供給、環(huán)境保障、行政協(xié)調(diào)等?；诖?，確立基層體育行政部門的法學(xué)地位、明確基層體育行政干預(yù)的行為重點(diǎn)、加大與基層教育部門的職能協(xié)作、積極培育和完善基層體育市場(chǎng)、加緊基層體育場(chǎng)所設(shè)施的新建與維護(hù)、政府放權(quán)積極培育社會(huì)體育團(tuán)體組織等可以提升基層體育行政干預(yù)效能。

關(guān)鍵詞:公共管理;基層體育組織;行政干預(yù)

中圖分類號(hào):G80

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1007－323X( 2015)03－0025－06

收稿日期:2015－03－26

作者簡(jiǎn)介:劉雨( 1989－)，男，滿族，四川成都人，助教

Abstract:Grass－roots level sports administrative organization，a sports administration system in a functional departments，is the basic administrative unit to carry out and implement National Sports policy and plays a crucial role in the development of sports.This study suggests that: Sichuan Province grass－roots sports administrative intervention showing characters of: attach great importance on competitive sport，but not public sport and school sport; put high premium on instruction，and put low premium on market; lay emphasis on construction，but not service; pay attention to result but not process; emphasize internal management but not external practices.Factors such as，superior regulatory，functional distribution，administrative supplies，environmental protection，administrative coordination are restricted grass－roots level sports in Sichuan Province.Based on this，this paper believes that the establishment of legal status of grass－roots level sports administration，define focuses of grass －roots level sports administration，enhance collaboration with the primary education sector，cultivate and improve grass－root sports market，increase the pace of new facilities and venues construction，nurturing community sports groups and organizations

研究方向:體育傳媒產(chǎn)業(yè)，青少年體育

*基金項(xiàng)目:四川省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)"十一五"規(guī)劃(基地)項(xiàng)目( SC10E016)部分研究成果。

Characteristics and Path of Grass－roots Level Sports Administrative Intervention in Public Management Horizon——A Case Study of Sichuan Province

LIU Yu1，LI Yang2

( 1.School of Physical Education Chengdu University，Chengdu 610041，China; 2.Xi＇an Physical Education University，Xi＇an 710068，China)

can improve the effectiveness of grass－roots level sports administrative intervention.

Key words: public management，grass－roots level sports organization，administrative intervention

在國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的大環(huán)境下，四川省各縣(區(qū))級(jí)體育行政部門絕大多數(shù)被撤并，行政職權(quán)下放至社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，現(xiàn)階段主要包括各區(qū)(縣)級(jí)體育局與文化局或者教育局合并(文體局或教體局)并在街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下設(shè)的文體站(文化站)等機(jī)構(gòu)。經(jīng)歷拆分重組之后的基層體育行政機(jī)構(gòu)在國(guó)家行政機(jī)關(guān)中的地位和作用發(fā)生了變化，出現(xiàn)了一部分行使管理職能的政府延伸機(jī)構(gòu)。同時(shí)看到，在職能部門分工、組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督本地區(qū)體育相關(guān)工作也仍然處于脫節(jié)的矛盾狀態(tài)，更多的表現(xiàn)為:體育事業(yè)經(jīng)費(fèi)短缺，體育活動(dòng)開(kāi)展受阻;管理體制改革不到位，基層體育行政組織管辦不分;政策法規(guī)的落實(shí)不到位，各種遺留問(wèn)題未得到解決;激勵(lì)機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制不健全，行政工作缺乏動(dòng)力支持等等，這一變化不僅為機(jī)構(gòu)職能設(shè)置轉(zhuǎn)變與管理效能提高帶來(lái)了契機(jī)，也為基層體育行政干預(yù)的創(chuàng)新提出了新的挑戰(zhàn)。

在公共管理視域下，基層行政干預(yù)需要明確以公共利益為追求和值理念導(dǎo)向。作為我國(guó)體育事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)的基層體育行政組織的行政干預(yù)如何進(jìn)一步完善，體育行政干預(yù)手段和方法如何進(jìn)一步規(guī)范以實(shí)現(xiàn)自身與時(shí)代的同步發(fā)展，體育組織的職能也如何向群眾體育、體育市場(chǎng)等多元化方向發(fā)展，不僅與群眾聯(lián)系最為緊密，更關(guān)系到體育事業(yè)的整體發(fā)展和國(guó)家體育治理體系的建設(shè)和促進(jìn)體育治理效能的提升。為此，通過(guò)進(jìn)一步明確基層體育行政部門在體育事業(yè)發(fā)展過(guò)程中職能與作用，使其目標(biāo)定位更加合理，有針對(duì)性的提出改革措施，并最終形成能夠有效促進(jìn)我國(guó)體育事業(yè)發(fā)展的變革策略，具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

1　四川省基層體育行政干預(yù)的表現(xiàn)特征

行政干預(yù)，是指政府憑借政權(quán)力量，依靠從上到下的行政組織制定、頒布、運(yùn)用政策、指令、計(jì)劃的方法，來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)行政工作的領(lǐng)導(dǎo)、組織和管理的目的［1］?；鶎芋w育行政是對(duì)黨和國(guó)家體育發(fā)展路線、方針、政策的具體執(zhí)行，直接表現(xiàn)為利用行政手段推動(dòng)地方體育事業(yè)全面發(fā)展和滿足人民群眾多樣化的體育需求。四川省基層體育行政干預(yù)具有以下幾個(gè)特征:

1.1重競(jìng)技、輕群體、弱學(xué)校

資源分配上存在重競(jìng)技、輕群體、弱學(xué)校的格局。四川省將基層體育行政干預(yù)工作的重點(diǎn)放在運(yùn)動(dòng)員的訓(xùn)練與管理、輸送優(yōu)秀隊(duì)員、裁判員教練員隊(duì)伍建設(shè)、退役運(yùn)動(dòng)員安置工作等競(jìng)技體育發(fā)展上。群眾體育活動(dòng)在基層體育行政干預(yù)中處于邊緣地位。學(xué)校體育，因其實(shí)際歸屬教育部門而出現(xiàn)“兩張皮”現(xiàn)象，體育行政部門在國(guó)家青少年體育發(fā)展如“陽(yáng)光體育”、“中學(xué)生體質(zhì)達(dá)標(biāo)”等事項(xiàng)缺少策應(yīng)和推動(dòng)。

1.2重指令、輕市場(chǎng)

基層體育行政部門的工作重心主要放在了以執(zhí)行上級(jí)行政任務(wù)上，對(duì)當(dāng)?shù)伢w育市場(chǎng)的總體把握、實(shí)際調(diào)研等投入不夠，深入程度不足。從四川省體育局“十一五”規(guī)劃中的16項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)中可以看出，帶有行政指令色彩的行政工作占50%以上;而對(duì)基層青少年體育俱樂(lè)部的培育、體育消費(fèi)市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)、體育娛樂(lè)表演的管理等的關(guān)注不夠。

1.3重建設(shè)、輕服務(wù)

四川省體育局“十一五”期間為基層社區(qū)、農(nóng)村配備了各種健身設(shè)施，如川南某縣爭(zhēng)取到“雪炭項(xiàng)目”建設(shè)一所集籃球、排球、乒乓球、羽毛球等多功能綜合體育館。但相關(guān)配套服務(wù)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有跟上。一方面，后續(xù)規(guī)章制度建設(shè)滯后;另一方面，存在“只管建、不管維護(hù)”的現(xiàn)象，造成大量體育資源閑置浪費(fèi)?；鶎芋w育行政干預(yù)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)系統(tǒng)的、全面的過(guò)程。

1.4重內(nèi)部管理、輕外部實(shí)踐

基層體育行政隊(duì)伍的配備及管理內(nèi)容上，存在內(nèi)部管理較多、對(duì)于外部實(shí)踐探索較少的現(xiàn)象。首先，有近四成的行政一把手對(duì)體育不了解，不少人是“挪位子”才到體育系統(tǒng)，很難實(shí)際參與到各種體育項(xiàng)目的普及推廣和體育市場(chǎng)開(kāi)發(fā)中。其次，大部分領(lǐng)導(dǎo)“官本位”思想仍較為嚴(yán)重，“大撒把”式管理較突出。外部實(shí)踐欠缺，對(duì)于基層體育行政部門主動(dòng)掌握市場(chǎng)行情、制定應(yīng)對(duì)策略、了解民眾體育所需、提供實(shí)際服務(wù)無(wú)疑起到了阻礙的效果。

2　制約四川省基層體育行政有效干預(yù)的影響因素

在充分了解四川省基層體育開(kāi)展現(xiàn)狀和基層體育行政干預(yù)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，本文就制約基層體育行政有效干預(yù)的諸多影響因素咨詢了四川省內(nèi)有關(guān)體育院校的體育管理學(xué)、學(xué)校體育學(xué)、社會(huì)體育學(xué)等方面的專家、學(xué)者，以及宜賓市、樂(lè)山市、內(nèi)江市、自貢市、瀘州市等體育局局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)以及相關(guān)工作人員共22名地方體育行政部門的領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)負(fù)責(zé)人的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)了《四川省基層體育行政干預(yù)影響因素調(diào)查表》、《轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)基層體育行政干預(yù)特征調(diào)查問(wèn)卷》共2份問(wèn)卷。在實(shí)際調(diào)查之初，就問(wèn)卷的結(jié)構(gòu)效度和內(nèi)容效度進(jìn)行了專家評(píng)價(jià)，效度為0.85，就問(wèn)卷的信度采用重測(cè)法在基層群眾中進(jìn)行了小范圍發(fā)放，信度達(dá)到0.87，符合研究的問(wèn)卷要求。調(diào)查采用E－mail和函調(diào)兩種形式進(jìn)行。將收集到的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，整個(gè)統(tǒng)計(jì)工作在EXCEL2007軟件和SPSS13.0軟件上完成，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行基本描述性統(tǒng)計(jì)和因子結(jié)構(gòu)分析。

2.1數(shù)據(jù)分析結(jié)果

2.1.1數(shù)據(jù)一致性檢驗(yàn)( Kendall’s W)及變異系數(shù)( Vj)

基層體育行政干預(yù)的有效開(kāi)展往往受到多種因素的影響，地域差異性也比較大。不同的學(xué)識(shí)背景和職責(zé)角色對(duì)同一評(píng)價(jià)變量的判斷也會(huì)有所區(qū)別。

為了檢驗(yàn)專家群體對(duì)某一問(wèn)題的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是否基本一致，采用肯德?tīng)柡椭C系數(shù)( Kendall’s W)和變異系數(shù)作為判斷評(píng)價(jià)一致性的參數(shù)指標(biāo)。通過(guò)表1可以看出，此次調(diào)查數(shù)據(jù)的和諧系數(shù)為0.734，具有較高的內(nèi)部一致性，而變異系數(shù)的統(tǒng)計(jì)表明，在社會(huì)指導(dǎo)員的培訓(xùn)與管理、當(dāng)?shù)仄髽I(yè)集團(tuán)的贊助熱情以及體育參與者的健康狀況、學(xué)歷、職業(yè)等方面的認(rèn)識(shí)存在分歧，變異系數(shù)較高。

表1　內(nèi)部一致性檢驗(yàn)

由表2可以分析得出，專家群對(duì)認(rèn)為，C17、C18、C19、C20、C21、C22、C23、C24等關(guān)于基層體育參與者自身素質(zhì)的指標(biāo)并不是制約體育行政干預(yù)有效開(kāi)展的重要因素，其平均得分在總得分的60%以下。其中C17體育參與者的收入水平得分較低提示我們，基層體育的開(kāi)展與個(gè)人的經(jīng)濟(jì)收入水平并沒(méi)有直接的關(guān)系，他們的參與動(dòng)因較為簡(jiǎn)單，即組織引領(lǐng)、時(shí)間空余，增進(jìn)健康、充實(shí)生活是其主要目的。這也暴露出基層體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后的現(xiàn)實(shí)狀況。對(duì)于體育行政部門而言，干預(yù)的主要方向應(yīng)當(dāng)是如何為基層民眾提供包括人力資源、環(huán)境資源、技術(shù)資源、信息資源等方面的綜合服務(wù)。

2　基層體育行政影響因素的因子命名

在初步分析回收數(shù)據(jù)信息的基礎(chǔ)上，基層體育參與者變量進(jìn)行剔除并對(duì)其它因素進(jìn)行主成分分析，采用方差極大旋轉(zhuǎn)的方式，共提取特征根大于1的公因子6個(gè)。各因子的特征根值及其累積貢獻(xiàn)率見(jiàn)表3。從表3可以看出，所提取的公共因子累積貢獻(xiàn)率達(dá)到100%，結(jié)合因子提取的“高山碎石圖”認(rèn)為，該結(jié)果基本能夠解釋問(wèn)題的大部分信息。

表3　基層體育行政干預(yù)影響因素因子分析特征根植及累積貢獻(xiàn)率

表4　因子分析初始矩陣

通過(guò)表5不難看出，在經(jīng)過(guò)方差極大正交旋轉(zhuǎn)之后，每個(gè)公共因子的典型代表變量很突出，其中，公因子1主要包括上層體育部門的關(guān)注扶持、上層體育部門的監(jiān)督評(píng)估，主要反映的是上級(jí)體育部門對(duì)基層體育行政部門的監(jiān)管效應(yīng)，將其命名為“上級(jí)監(jiān)管”因子，其因子貢獻(xiàn)率為21.48%;公因子2主要包括基層體育部門的政策導(dǎo)向、職責(zé)劃分、人員配備、規(guī)章制度，主要反映的是基層體育部門的自我完善程度，將其命名為“職能建設(shè)”因子，因子貢獻(xiàn)率為20.25%;公共因子3主要包括基層體育賽事的組織與管理、基層體育組織的建設(shè)與管理，主要反映的是基層體育活動(dòng)的促進(jìn)效應(yīng)以及各類體育組織的發(fā)展?fàn)顩r，將其命名為“賽事動(dòng)力”因子，因子貢獻(xiàn)率為17.77%;公共因子4主要包括基層體育部門的服務(wù)供給、基層體育資源的科學(xué)分配、社會(huì)體育指導(dǎo)員的培訓(xùn)與輸送、基層媒體的宣傳報(bào)道、當(dāng)?shù)仄髽I(yè)集團(tuán)的贊助效應(yīng)，反映的是基層體育行政干預(yù)的

輔助措施，將其命名為“行政供給”因子，因子貢獻(xiàn)率為14.62%;公因子5主要包括基層供給體育場(chǎng)地的器材設(shè)施、學(xué)校體育場(chǎng)館的開(kāi)放度，反映的是基層體育行政干預(yù)的物質(zhì)環(huán)境保障，將其命名為“環(huán)境保障”因子，因子貢獻(xiàn)率為13.9%;公因子6只包括一項(xiàng)內(nèi)容，即相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合，主要反映的是基層體育行政干預(yù)過(guò)程中的各種關(guān)系狀況，將其命名為“行政協(xié)調(diào)”因子，因子貢獻(xiàn)率為11.97%。

表5　方差極大旋轉(zhuǎn)后得到的因子矩陣

2.2影響基層體育行政干預(yù)相關(guān)因素解釋

第一，上級(jí)監(jiān)管因子。政府體育行政部門，作為一種公共體育機(jī)構(gòu)，其基本職能就是“組織和執(zhí)行公共物品的供給”。［2］雖然我國(guó)在轉(zhuǎn)型時(shí)期的根本任務(wù)是實(shí)現(xiàn)政府職能從直接行政到間接行政、從部門行政到行業(yè)行政的轉(zhuǎn)變，但自上而下的國(guó)家體制和我國(guó)正處于社會(huì)主義初級(jí)階段的現(xiàn)實(shí)國(guó)情并不允許我們一步跨入西方國(guó)家“以市場(chǎng)為主導(dǎo)”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式當(dāng)中。而對(duì)于基層體育而言，它的市場(chǎng)化進(jìn)程則顯得更為艱難，它必須經(jīng)歷上級(jí)主管部門有效監(jiān)管、大力扶持、逐步推向市場(chǎng)、推向行業(yè)的漫長(zhǎng)過(guò)程。這是任何事物成長(zhǎng)壯大的普遍規(guī)律。目前的基層體育行政部門之所以對(duì)市場(chǎng)干預(yù)乏力，其根本原因在于上級(jí)體育部門沒(méi)有為其提供適宜的成長(zhǎng)環(huán)境，“等、靠、要”仍然是其生存發(fā)展的必要條件，而在主管部門有限的條件下給予必要的資金扶持、觀念引導(dǎo)、技術(shù)培訓(xùn)、市場(chǎng)管理、激勵(lì)督導(dǎo)都十分必要。

第二，職能建設(shè)因子。職能建設(shè)因子是指基層體育行政部門的職能定位與制度完善對(duì)體育行政有效干預(yù)產(chǎn)生的重要作用。我國(guó)體育事業(yè)整體取得了較大發(fā)展，但這仍是行政干預(yù)體現(xiàn)出來(lái)的社會(huì)效應(yīng)，基層體育行政部門的策應(yīng)角色突出。因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)基層體育行政部門行政自身的職能建設(shè)，把基層體育行政部門的社會(huì)形象轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝邢拚?、?zé)任政府、法制政府、透明政府”的服務(wù)型政府形象。各基層部門應(yīng)當(dāng)盡快制定和落實(shí)《行政問(wèn)責(zé)制度》、《工作流程透明制度》、《資源分配透明制度》、《行政績(jī)效公審制度》等。據(jù)消息透漏，“體育總局正在醞釀對(duì)各項(xiàng)目管理中心進(jìn)行大的變革，各運(yùn)動(dòng)中心將不再使用，各項(xiàng)目將協(xié)會(huì)化，由行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)項(xiàng)目發(fā)展。”［3］這意味著各競(jìng)技體育項(xiàng)目將獲得更大的市場(chǎng)空間，行政干預(yù)范圍縮小，加強(qiáng)基層行政部門的市場(chǎng)監(jiān)管和服務(wù)勢(shì)在必行。

第三，行政供給因子。行政供給因子實(shí)際上是基層體育行政部門的目的因子，基層體育行政部門應(yīng)該為基層體育組織、個(gè)人提供何種服務(wù)保障是衡量體育行政部門職能效能的重要標(biāo)準(zhǔn)。這一因子的確立，既反映了基層體育行政部門對(duì)自身職責(zé)的自省，又凸顯了基層體育行政部門對(duì)基層體育服務(wù)供給嚴(yán)重不足的實(shí)際問(wèn)題，還暴露出基層群眾對(duì)自我體育權(quán)利認(rèn)識(shí)不足的現(xiàn)實(shí)狀況。基層體育供給體系包括:輿論宣傳體系、組織網(wǎng)絡(luò)體系、活動(dòng)內(nèi)容體系、健身用品體系、科技指導(dǎo)體系、體質(zhì)監(jiān)測(cè)體系和激勵(lì)獎(jiǎng)懲體系等多項(xiàng)內(nèi)容。而這些公共體育產(chǎn)品的服務(wù)供給仍存在較多問(wèn)題。如市縣級(jí)“雪炭工程”的建設(shè)、全民健身試點(diǎn)工程、各類大型體育中心的建設(shè)等，如自貢市占地317畝的南湖體育中心。但切實(shí)關(guān)系到百姓健康體質(zhì)的軟服務(wù)卻很不到位。據(jù)調(diào)查顯示，85.7%的人表示，“從未接受過(guò)當(dāng)?shù)伢w育行政部門提供的諸如體質(zhì)監(jiān)測(cè)、健身指導(dǎo)等便民服務(wù)”; 76.2%的人表示，“感受不到當(dāng)?shù)伢w育行政部門舉辦賽事的宣傳效應(yīng)”。可見(jiàn)，四川省體育行政供給多停留在“硬供給”的層面，而缺少“軟供給”。

第四，環(huán)境保障因子。環(huán)境保障因子是指基層體育行政干預(yù)的內(nèi)外部環(huán)境，其內(nèi)部環(huán)境包括部門內(nèi)的職責(zé)分工以及制度協(xié)調(diào)、約束等績(jī)效問(wèn)題，而外部環(huán)境則主要是指基層公共體育活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、場(chǎng)地、器材配備等。近年來(lái)，四川省基層體育環(huán)境得到了極大的改善和提高。據(jù)資料顯示:截止2010年12月，自貢市擁有標(biāo)準(zhǔn)場(chǎng)地640個(gè)，占地149萬(wàn)m2，場(chǎng)地面積933萬(wàn)m2，體育館7座，標(biāo)準(zhǔn)體育場(chǎng)6個(gè)，各種比賽場(chǎng)地200多個(gè)，人均體育場(chǎng)地面積達(dá)0.5m2。新建成占地317畝擁有2萬(wàn)座標(biāo)準(zhǔn)體育場(chǎng)、1個(gè)網(wǎng)球中心的南湖體育中心。修建全民健身路徑30余條，農(nóng)民體育健身工程217個(gè)。擁有國(guó)家高水平體育后備人才基地1個(gè)，省級(jí)高水平體育后備人才基地1個(gè)，國(guó)家級(jí)青少年體育俱樂(lè)部6個(gè)?！保?］盡管如此，基層體育資源的合理利用和協(xié)調(diào)運(yùn)作仍將是長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展面臨的重要問(wèn)題，加快基層體育產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和體育資源的使用將是今后體育環(huán)境改善的長(zhǎng)遠(yuǎn)問(wèn)題。

第五，行政協(xié)調(diào)因子。“行政協(xié)調(diào)是行政系統(tǒng)調(diào)整自身與其外部環(huán)境之間的關(guān)系和調(diào)整行政系統(tǒng)內(nèi)部的各種關(guān)系，是指分工合作、相互配合、協(xié)同一致，有效地實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的行為過(guò)程?！保?］目前，基層體育行政干預(yù)效率存在嚴(yán)重的行政協(xié)調(diào)不順、協(xié)調(diào)領(lǐng)域過(guò)窄的問(wèn)題。所謂行政協(xié)調(diào)不順，主要包括兩種現(xiàn)象:一是，體育行政部門內(nèi)部的各職能人員為了保障和擴(kuò)展自己的職權(quán)和管理范圍，增加自己的利益，存在爭(zhēng)功諉過(guò)、互相扯皮的現(xiàn)象，影響工作效率;二是，受基層職能部門合并的影響，體育行政往往與教育、廣電、文化、科教行政產(chǎn)生頂?，F(xiàn)象，影響工作效率，如體育市場(chǎng)管理在內(nèi)容和權(quán)限方面就存在體育行政與文化行政之間的長(zhǎng)期爭(zhēng)議。所謂協(xié)調(diào)領(lǐng)域過(guò)窄，則主要表現(xiàn)在體育行政部門大多負(fù)責(zé)地方政府下達(dá)的行政任務(wù)所涉及的部門協(xié)調(diào)工作，而對(duì)于諸如學(xué)校體育、協(xié)會(huì)體育、社區(qū)體育等事務(wù)開(kāi)展所涉及到的具體關(guān)系則很少參與，從而影響基層體育行政干預(yù)社會(huì)效應(yīng)的擴(kuò)展。

3　提升基層體育行政干預(yù)效能的路徑

《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》等文件的出臺(tái)都將行政管理部門職能轉(zhuǎn)變和簡(jiǎn)政放權(quán)放在特別重要的位置，提出“該取消的必須取消，該下放的必須下放，該整合的必須整合，真正做到向市場(chǎng)、社會(huì)放權(quán)，減少對(duì)微觀事務(wù)的干預(yù)，同時(shí)該加強(qiáng)的要切實(shí)加強(qiáng)，改善和加強(qiáng)宏觀管理，提高政府管理科學(xué)化水平”［6］。2014年以來(lái)，四川省22個(gè)市州體育局已有一半以上也相繼被撤消改組與同級(jí)文化、廣電、教育、新聞等部門合并，由此帶來(lái)基層體育發(fā)展運(yùn)行方式必將發(fā)生深刻變化，同時(shí)，對(duì)其政府部門職能定位、權(quán)力調(diào)整等也提出了新的要求，機(jī)構(gòu)職能或管理領(lǐng)域、工作重點(diǎn)等有所轉(zhuǎn)變，為適應(yīng)這一變化趨勢(shì)，勢(shì)必轉(zhuǎn)變基層體育行政干預(yù)目標(biāo)、方向、重點(diǎn)等，以提升治理的效能。

3.1確立基層體育行政部門的法學(xué)依據(jù)

依法行政是新時(shí)期我國(guó)體育行政職能轉(zhuǎn)變的重要方向，“只有有法可依才談得上依法行政，才能使政府行為盡可能做到有法可依、有規(guī)可循，以最大限度地減少政府行為的任意性?！保?］但從目前的狀況來(lái)看，我國(guó)體育行政部門存在著嚴(yán)重的“無(wú)法可依”的尷尬，尤其基層體育行政部門更因其法學(xué)地位的模糊性而直接導(dǎo)致體育行政人員的執(zhí)法意識(shí)淡薄。《體育法》中明確規(guī)定:“國(guó)務(wù)院體育行政部門、縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府體育行政部門”主管全國(guó)或本行政區(qū)域的體育工作?？梢?jiàn)，體育行政部門的執(zhí)法資格是人民政府賦予的，不是被授權(quán)的，更不是委托的。既然縣級(jí)體育行政部門是國(guó)家體育行政部門的序列存在，通過(guò)上一級(jí)法制部門的培訓(xùn)考核獲得行政執(zhí)法主體資格就是可行的。受過(guò)去的“體育是純公益性事業(yè)”的觀念影響，缺少必要的執(zhí)法資質(zhì)的基層體育行政部門必定在監(jiān)督、管理、協(xié)調(diào)、服務(wù)過(guò)程中面臨越來(lái)越多的問(wèn)題。長(zhǎng)此以往，對(duì)于體育事業(yè)“弱化微觀管理”的改革將轉(zhuǎn)變?yōu)椤安宦劜粏?wèn)”的消極現(xiàn)象。因此，基層體育的行政干預(yù)效果的好壞，很大程度上取決于其法學(xué)意識(shí)的提升、執(zhí)法資格的獲得、執(zhí)法權(quán)限的界明。

3.2明確基層體育行政干預(yù)的行為重點(diǎn)

“行政行為是指享有行政權(quán)能的組織或個(gè)人運(yùn)用行政權(quán)對(duì)行政相對(duì)人所作的法律行為。”［8］基層體育行政行為表現(xiàn)出抽象行政行為多，具體行政行為少的實(shí)際特征。所謂抽象行政行為是指“不確定性或普遍性行政行為，如制定各種法規(guī)、規(guī)章，發(fā)布命令，決定等;而具體行政行為的行為特征較為具體，只涉及某個(gè)人或組織的權(quán)益，包括行政監(jiān)督行為、行政獎(jiǎng)勵(lì)與行政給付行為?！保?］當(dāng)然，以上所說(shuō)的具體行政行為又可以分為作為行政行為和不作為行政行為，這已經(jīng)成為基層體育發(fā)展中暴露出來(lái)的較為嚴(yán)重的問(wèn)題，如有學(xué)者對(duì)四川省體育行政部門“行政不作為”的現(xiàn)象進(jìn)行了調(diào)查研究［10］，尤其是基層體育行政部門的行政行為此類問(wèn)題更加嚴(yán)重。目前，通覽四川省市、縣一級(jí)體育行政部門的行為條例和職責(zé)劃分，有接近90%的部門停留在抽象行政行為的層面，職責(zé)表述不僅含糊其辭毫無(wú)特色，而且隨著行政級(jí)別的降低，行政職責(zé)表述愈加籠統(tǒng)。因此，針對(duì)基層體育整體狀況較為落后的實(shí)際情況和行政職能改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，基層體育行政干預(yù)的行為重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在具體行政行為上，如行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政給付、行政調(diào)配等。只有這樣，才能夠真正做到行政為民，才能吸引多方社會(huì)資源投入到基層體育事業(yè)建設(shè)潮流中來(lái)。

3.3加大與基層教育部門的職能協(xié)作

四川省多數(shù)市州基層體育行政部門與當(dāng)?shù)匚幕?、廣電、教育等部門實(shí)現(xiàn)職能重組。但這種改革并非以最優(yōu)化體育資源利用率為目的，所以導(dǎo)致合并后的體育行政職能出現(xiàn)弱化現(xiàn)象?！耙粋€(gè)班子(黨組)、兩個(gè)攤子(文化體育各一攤)、三個(gè)章子”的行政程序?qū)鶎芋w育活動(dòng)的開(kāi)展造成重要影響，尤其對(duì)地方有限體育資源的協(xié)調(diào)使用上更加困難: ( 1)教育系統(tǒng)因其連貫的行政屬性短期內(nèi)不可能與諸如體育、文化等行政部門實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)重組; ( 2)基層體育部門因?yàn)閾?dān)負(fù)向上級(jí)輸送體育專業(yè)人才的政策任務(wù)很難實(shí)現(xiàn)較大幅度的職能讓渡; ( 3)教育系統(tǒng)目前為止仍難以擔(dān)負(fù)起輸送競(jìng)技體育優(yōu)秀后備人才的重?fù)?dān)。

在當(dāng)前，從“碎片化”向“跨部門協(xié)作”轉(zhuǎn)化是政府部門間運(yùn)行機(jī)制變遷的基本方向;建構(gòu)多部門間協(xié)作機(jī)制成為提升基層體育行政干預(yù)效能的重要維度。因此，應(yīng)當(dāng)加大基層體育部門與教育部門之間的協(xié)調(diào)，促使基層體育資源的合理、科學(xué)使用。而其中可能遇到的體育設(shè)施破壞維修、資金運(yùn)作的部分費(fèi)用則可以由體育行政部門負(fù)責(zé)。這樣既可極大緩解居民日常體育活動(dòng)缺少活動(dòng)場(chǎng)所的狀況，解決群眾體育發(fā)展的瓶頸，又可將學(xué)校體育的人、物力資源發(fā)揮出來(lái)。

3.4積極培育和完善基層體育市場(chǎng)

培育和完善基層體育是市場(chǎng)，關(guān)鍵是要讓體育行政管理者樹(shù)立市場(chǎng)意識(shí)，基層體育行政管理部門需要把市場(chǎng)放在重要位置、看重市場(chǎng)在體育事業(yè)發(fā)展中的作用。具體來(lái)說(shuō)就是看體育行政管理部門是不是按市場(chǎng)需求謀劃生產(chǎn)，是不是按市場(chǎng)規(guī)律謀劃發(fā)展［11］。市場(chǎng)是根據(jù)人的需求建立起來(lái)的，對(duì)于四川省基層社會(huì)的體育需求而言，首先應(yīng)當(dāng)瞄準(zhǔn)他們的體育實(shí)際需求是什么，當(dāng)這些需求得到滿足的時(shí)候自然而然的會(huì)提升體育需求的層次和品位。通過(guò)調(diào)查了解到:在市、縣一級(jí)民眾中，群眾體育參與者最需要的是體育健身指導(dǎo)，包括技術(shù)指導(dǎo)、理念引導(dǎo);而青少年群體最需要的則主要包括時(shí)尚前沿的各類體育運(yùn)動(dòng)裝備(如NIKE、ADIDAS等運(yùn)動(dòng)品牌)、休閑刺激類體育運(yùn)動(dòng)培訓(xùn)(如輪滑、街舞、三人籃球、五人足球等)。形成具有川內(nèi)特色的“假日體育”市場(chǎng)，加快體育產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

3.5加緊基層體育場(chǎng)所設(shè)施的新建與維護(hù)

基層體育環(huán)境的改善有賴于體育場(chǎng)地、設(shè)施的有效配給，而新建與維護(hù)無(wú)疑是其中的重大環(huán)節(jié)。目前，我省基層體育場(chǎng)地設(shè)施的重點(diǎn)放在新建上，極大緩解了體育場(chǎng)地資源緊張的局面。新時(shí)期體育事業(yè)的發(fā)展，一是要進(jìn)一步發(fā)揮“體育惠民行動(dòng)”和“體育民生工程”等建設(shè)更多貼近群眾利益、滿足群眾需求、服務(wù)群眾的體育設(shè)施設(shè)備;二是推進(jìn)各類體育場(chǎng)館免費(fèi)開(kāi)放或低收費(fèi)開(kāi)放;三是引入社會(huì)資本和力量參與體育場(chǎng)館的建設(shè)與提供，多途徑、多渠道供給，滿足老百姓日益增長(zhǎng)的體育健身需求。

3.6政府放權(quán)積極培育社會(huì)體育團(tuán)體組織

基層體育行政管理部門需要積極培育社會(huì)體育組織，多元化的體育行政主體;實(shí)現(xiàn)政府部門、社會(huì)組織、市場(chǎng)主體的有效互動(dòng)［12］。體育行政主體多元化發(fā)展既是合理配置權(quán)力資源，推動(dòng)不同體育領(lǐng)域自治的基本訴求，也是實(shí)現(xiàn)體育公共利益的

現(xiàn)實(shí)需要［13］。體育政府機(jī)構(gòu)的改革，要求把大量原來(lái)有政府承擔(dān)的微觀管理和服務(wù)職能轉(zhuǎn)移出去，交給社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)。因此，對(duì)體育社團(tuán)組織的培育、扶持是推進(jìn)各體育行政改革的重要工作。鑒于基層地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水品較為落后的實(shí)際情況，我們應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到體育的經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)作用，大可以通過(guò)政府放權(quán)的形式率先完成社會(huì)體育團(tuán)體組織的建設(shè)。打破地方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自然擴(kuò)張的固有傳統(tǒng)，體育社會(huì)團(tuán)體可以通過(guò)各種賽事服務(wù)、信息服務(wù)、培訓(xùn)服務(wù)、產(chǎn)品服務(wù)滿足人們的各種體育需求。

4　結(jié)束語(yǔ)

當(dāng)前，為適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“新常態(tài)”，深化基層體育行政管理體制和治理方式改革已勢(shì)在必行。然而，我國(guó)基層體育行政治理模式改革是一項(xiàng)復(fù)雜而又艱巨的工程，在改革的進(jìn)程中可能會(huì)受得來(lái)自既得利益集團(tuán)、市場(chǎng)機(jī)制不健全等方面阻礙，可能會(huì)因部門間深度合作經(jīng)驗(yàn)欠缺而走彎路，也可能會(huì)因一些不可預(yù)估的失誤飽受批評(píng);但不管怎樣，改革是發(fā)展的動(dòng)力，基層體育行政治理改革必須繼續(xù)，唯有深入推進(jìn)改革，才可能迎來(lái)體育事業(yè)的整體繁榮和發(fā)展。

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