何延平

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我國財政轉(zhuǎn)移支付績效問題研究
——以甘肅省為例

何延平

摘要：本文首先闡述了財政轉(zhuǎn)移支付績效評估的相關(guān)概念，在分析甘肅省財政轉(zhuǎn)移支付績效管理問題的基礎(chǔ)上，初步構(gòu)建了評價甘肅省財政轉(zhuǎn)移支付的指標體系。并進一步提出了加強甘肅省財政轉(zhuǎn)移支付績效管理的對策及建議。

關(guān)鍵詞：財政轉(zhuǎn)移支付；績效評價；甘肅省

一、引言

財政轉(zhuǎn)移支付制度(Financial transfer payment system)是我國財政體制的重要組成部分。作為中央政府與地方各級政府之間權(quán)責(zé)與利益關(guān)系協(xié)調(diào)的重要政策機制，分稅制改革以來，其在實現(xiàn)縱向和橫向的財政平衡、基本公共服務(wù)均等化，區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展等方面均發(fā)揮了重要作用。甘肅省財政支出一半多的資金都是來源于中央的轉(zhuǎn)移支付，改革開放以來，在財政轉(zhuǎn)移支付政策效益的推動下甘肅省經(jīng)濟飛速發(fā)展。但是，如此龐大的中央轉(zhuǎn)移資金的管理制度是否完善，轉(zhuǎn)移支付資金的分配是否合理、目標是否實現(xiàn)；與此同時，現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付制度又是否充分考慮到甘肅的經(jīng)濟基礎(chǔ)、自然環(huán)境以及所處的重要戰(zhàn)略地位等特殊性并達到橫向財政平衡的目標，等等許多問題都需要研究?；谝陨蠁栴}，本文試圖通過全方位審視財政轉(zhuǎn)移支付政策及其深層次發(fā)展問題，搞清績效評價與之相關(guān)的關(guān)聯(lián)問題，并在甘肅省財政轉(zhuǎn)移支付效果評估的基礎(chǔ)上，分析其具體的績效，以期對甘肅財政轉(zhuǎn)移支付提供相應(yīng)的政策建議。

二、財政轉(zhuǎn)移支付績效評估的概念

研究財政轉(zhuǎn)移支付績效評估，首先需要弄清楚兩個問題——其一，何為績效評價；其二，何為財政轉(zhuǎn)移支付績效評估。評估的客體是轉(zhuǎn)移支付，績效評估是具體的評價手段，唯有清晰界定這二者的內(nèi)涵及關(guān)系，才能建立有效的財政轉(zhuǎn)移支付績效評價體系。

(一)績效評價

績效評價(performance evaluation)是指運用一定的評價方法、量化指標及評價標準，對部門以及產(chǎn)生的中長期影響(既包括經(jīng)濟的影響，又包括社會的影響)，對應(yīng)其職能的績效目標實現(xiàn)的具體程度，以及對預(yù)算的執(zhí)行效果進行系統(tǒng)性評估的一個過程。

(二)財政轉(zhuǎn)移支付及其績效評價

財政轉(zhuǎn)移支付的績效評價是包括從決策、審批到資金撥付、項目實施的前后緊密銜接的過程以及對其項目效果和社會綜合效益的全方位的系統(tǒng)性的績效評價。公共支出績效評價要堅持“3E”原則，——經(jīng)濟性、效率性 和效果性的原則。但財政轉(zhuǎn)移支付是一種無償?shù)墓仓С?，因此，不能完全按照“成本～收益法”原則，而應(yīng)該從過程和結(jié)果兩個方面入手，既注重資金分配標準、規(guī)模等方面的有效性；又要顧及公共服務(wù)均等化效果、資源開發(fā)利用的環(huán)保性。因此，財政轉(zhuǎn)移支付績效評價標準應(yīng)遵循包括公平性(Equity)、環(huán)保性(Environment)在內(nèi)的“5E”標準。

三、甘肅財政轉(zhuǎn)移支付績效管理存在的主要問題

(一)財政轉(zhuǎn)移支付績效評價的法律制度和監(jiān)督機制不健全

我國上至國家下至地方地方層面，都缺乏對財政轉(zhuǎn)移支付績效評估的具體法律，因此，也就沒有形成長效、科學(xué)的評估機制。當(dāng)前，也只有國家財政部1995年制定的《過渡期財政轉(zhuǎn)移支付辦法》來規(guī)范已顯得力不從心。通過對甘肅省最近幾年開展的轉(zhuǎn)移支付績效監(jiān)督試點實際工作的分析，我們發(fā)現(xiàn)，一個較為突出的問題就是監(jiān)督經(jīng)驗明顯不足，基本上是一種摸著石頭過河的狀況。

(二)財政轉(zhuǎn)移支付績效評價的標準及指標體系不完善

需要明確的是，財政轉(zhuǎn)移支付績效評價標準體系的構(gòu)建無疑是財政轉(zhuǎn)移支付績效評估的基礎(chǔ)。當(dāng)前，不論是我國還是甘肅省地方的財政轉(zhuǎn)移支付績效評價工作，尚缺乏相應(yīng)評價標準，更不用說建立一套規(guī)范、邏輯一致的指標體系。如財務(wù)類型指標為主，缺乏非財務(wù)類型指標；只涉及歷史類型指標，而缺乏長遠價值類型指標；以及缺少評價社會可持續(xù)發(fā)展能力的生態(tài)環(huán)境指標。

四、甘肅財政轉(zhuǎn)移支付績效評價體系的設(shè)計

(一)甘肅財政轉(zhuǎn)移支付績效評價指標設(shè)的原則

(1)全面性與精煉性平衡原則。設(shè)計指標體系時在考慮轉(zhuǎn)移支付對象層級性的基礎(chǔ)上，還要兼顧轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容的多樣性，切不可顧此失彼。要本著直接與間接、短期與長效相結(jié)合的原則?？梢灶A(yù)見評價工作是一項極其繁復(fù)的工程，指標越多，制定成本、決策成本、執(zhí)行成本也越高，因此要兼顧全面性與精煉性平衡的原則。

(2)定量分析與定性分析相結(jié)合的原則。定性分析是定量分析的基礎(chǔ)，在評價財政轉(zhuǎn)移支付績效時，應(yīng)該堅持定性與定量分析相結(jié)合的原則，不可偏廢。充分發(fā)揮定性分析在理論可行性分析、宏觀環(huán)境分析方面的優(yōu)勢；在此基礎(chǔ)上，通過構(gòu)建合理的分析模型做具體的微觀層面的定量分析。如此才能揚長避短，從而準確地反映財政轉(zhuǎn)移支付效益狀況。

(二)財政轉(zhuǎn)移支付績效的計量方法

構(gòu)建財政轉(zhuǎn)移支付績效計量的標準，要在可持續(xù)發(fā)展理念原則的指導(dǎo)下，融合定量和定性兩類具體指標，在衡量經(jīng)濟效益指標的設(shè)置上，要注重發(fā)展的可持續(xù)性?？冃У挠嬃繎?yīng)針對績效具體層面的內(nèi)容進行合理、科學(xué)的界定，如下表(表4-1)。

表6-1　財政轉(zhuǎn)移支付績效計量內(nèi)容的界定

在財政轉(zhuǎn)移支付績效評價的實踐中，文件分析法和訪談法是主要的績效評估技術(shù)和方法，綜合運用財務(wù)方法、層次分析法和模糊綜合評價法相結(jié)合的統(tǒng)計方法等，同時考慮將財政轉(zhuǎn)移支付績效內(nèi)容進行細分，結(jié)合每一細分內(nèi)容的特點選擇不同的計量方法(表4-2)。

表6-2　財政轉(zhuǎn)移支付績效計量及其權(quán)重確定的方法

五、甘肅財政轉(zhuǎn)移支付績效評估的對策建議

(一)推進財政轉(zhuǎn)移支付制度的法制化

各國轉(zhuǎn)移支付制度的最大共性就是都有明確的法律依據(jù)。然而在我國尚未出臺《財政轉(zhuǎn)移支付法》之前，甘肅應(yīng)積極探索由甘肅地方人大制定地區(qū)性的《甘肅省財政轉(zhuǎn)移支付法》。以立法形式對財政轉(zhuǎn)移支付的分配程序與方法等做出明確規(guī)定，以使財政轉(zhuǎn)移支付績效的評估有法可依。

(二)加強對財政轉(zhuǎn)移支付績效的審計監(jiān)督

(1)規(guī)范合法性目標。在審計過程中，應(yīng)根據(jù)兩類轉(zhuǎn)移支付的不同特點，設(shè)計并實施差異化的審計程序。一般性轉(zhuǎn)移支付必須要通過同級人大和上級財政主管部門對預(yù)決算的審查和預(yù)算執(zhí)行的實際情況監(jiān)督來強化管控。對專項轉(zhuǎn)移支付資金，在仔細審查項目的可行性報告的基礎(chǔ)上，審查項目是否制定了科學(xué)嚴密資金管理制度。

(2)均衡性目標。一般性轉(zhuǎn)移支付要評估資金運用的社會均等化效果，可通過指標體系中關(guān)于公平性類指標對其進相應(yīng)評估。專項轉(zhuǎn)移支付要評估資金使用方向及實施的最終效果，可以根據(jù)不同項目特點制定個性化的評估標準，對其實際效率、效果進行計算和分析。(作者單位：蘭州財經(jīng)大學(xué))

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