陳小鋒，賀靈敏

(延安大學公共管理學院，陜西延安716000)

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延安市城郊失地農(nóng)民市民化問題研究

陳小鋒，賀靈敏

(延安大學公共管理學院，陜西延安716000)

摘要：延安市城市化發(fā)展迅速，與此同時也產(chǎn)生了大量的城郊失地農(nóng)民，失地農(nóng)民面臨著向城市市民轉(zhuǎn)化的諸多問題。但由于延安市特殊的地理環(huán)境和歷史文化因素，決定了延安市城郊失地農(nóng)民市民化進程的特殊性，不可直接套用其他地方的做法。本研究將通過實證調(diào)查，明確延安市城郊農(nóng)民市民化的特點與問題，分析延安市城郊農(nóng)民市民化的推動因素與制約因素，在此基礎上進行對策探索，為延安市城市化的更好發(fā)展提出建議，也為陜北地區(qū)其他城市農(nóng)民市民化提供參考。

關(guān)鍵詞：城郊；失地農(nóng)民；農(nóng)民市民化

新型城鎮(zhèn)化背景下，城市的邊際不斷擴張，大批處在城市與農(nóng)村交叉地帶的城郊失地農(nóng)民歸屬問題愈來愈突出。不能讓失地農(nóng)民成為種田無地、就業(yè)無崗、低保無份的“三無人員”的建議引起全社會的高度關(guān)注。學界普遍認為城郊農(nóng)民未來趨勢就是走向市民化，新型城鎮(zhèn)化不僅意味著城市規(guī)模的擴大，其最重要的衡量指標是農(nóng)民市民化水平。陜西省加快新型城鎮(zhèn)化建設進程中，陜北、關(guān)中、陜南三地都各具特色，其中以延安市為代表的陜北地區(qū)城鎮(zhèn)化更是受到其特殊的自然環(huán)境和人文傳統(tǒng)因素的影響。一方面，《陜西省“十二五”城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃》提出“強化多級，切實推進大中城市建設”，對延安市的定位是“率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”，所以延安市城郊農(nóng)民市民化能否順利進行關(guān)系到我省新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的全面實現(xiàn)。另一方面，延安城郊失地農(nóng)民市民化只是陜北地區(qū)城鎮(zhèn)化過程中的一個樣本，發(fā)現(xiàn)樣本城市城郊農(nóng)民市民化進程中的問題、尋找解決策略，對整個陜北乃至全省都有示范意義。

一、問題的提出

延安市地處陜北黃土高原深處，地形千溝萬壑，氣候干燥，水資源短缺。農(nóng)民耕地稀少、農(nóng)業(yè)基礎相對薄弱。人口分布較為分散，城市規(guī)模小，且基本依河川山坡居住。延安市屬于典型的線形城市，處于三面合圍的山崖底部，延安城區(qū)密集地分布在一個“Y”字形的三條主川道中，市區(qū)地形最為寬闊的東川最寬處也不足1公里，長度卻超過了20公里。而地形更為狹長的南川，最寬處只有200米，只有兩三條馬路的寬度。目前延安市36平方公里的城區(qū)面積容納近了50萬人口，人口密度接近北京、上海，達到每平方公里1.47萬人，局部甚至超過了北京和上海的人口密度[1]。延安市人均建設用地僅為72平方米，遠低于國家標準。一般城市半徑每增加1公里，可增加的建設用地在1萬畝以上；而延安的城市半徑每增加1公里，只能增加建設用地不足700畝[2]。在《陜西省“十二五”城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃》中指出到“十二五”末，人口規(guī)模達到60萬人，其中，中心城區(qū)45萬人?！吨泄惭影彩形P(guān)于加快新型城鎮(zhèn)化進程把延安建成陜甘寧革命老區(qū)中心城市的建議》中提到，到2021年，將延安中心城市建成區(qū)面積擴建到65平方公里，常住人口增至70萬。

可以預見在未來幾年里，延安城市空間擴展速度還會加快，已經(jīng)開展的“山體居民安居”工程，搬遷安置山上群眾也會使一部分人離開土地，中心城區(qū)三條主要線道的正在改造改建、綜合治理，即將建成的新區(qū)(北區(qū)、南區(qū)和西區(qū))(圖1)、棗園歷史文化發(fā)展片區(qū)、河莊坪物流發(fā)展片區(qū)、李渠產(chǎn)業(yè)發(fā)展片區(qū)、姚店產(chǎn)業(yè)發(fā)展片區(qū)(圖2)都地處城郊，這將必然使大量城市農(nóng)民的土地將被征用、占用，大批的農(nóng)民也將逐步轉(zhuǎn)化為市民，由此產(chǎn)生的諸多的農(nóng)民市民化問題需要研究。本研究選取了延安市城郊的棗園鎮(zhèn)上砭溝村和張?zhí)旌痛?、李渠?zhèn)柴崖村、河莊坪鎮(zhèn)楊家灣村、萬花鄉(xiāng)毗圪堵村、橋溝鎮(zhèn)的楊家?guī)X村等六個村落展開實地調(diào)研。其中楊家?guī)X村、河莊坪村、毗圪堵村是已經(jīng)失去土地的典型村落，而上砭溝村、張?zhí)旌痛?、柴崖村是正在失去或即將失去土地的典型村落?/p>

圖1

圖2

本次研究堅持了定性與定量向結(jié)合的原則，綜合運用了問卷調(diào)查和深入訪談等多種調(diào)查方法，共發(fā)放調(diào)查問卷150份，有效收回問卷136份，在調(diào)查過程中，調(diào)查小組選取了20戶城郊農(nóng)民樣本進行了深度訪談，補充了更多問卷中沒有涉及的相關(guān)信息，使我們更為客觀、真實地了解延安城郊農(nóng)民市民化的基本情況。經(jīng)統(tǒng)計，在有效收回的136份問卷中，男性受訪者73人，占樣本總數(shù)的53.6%，女性為63份，占樣本總數(shù)的46.4%；年齡結(jié)構(gòu)方面，30歲以下的青年人占樣本總數(shù)的9.1%，50歲以上的老年人占樣本總數(shù)的53.5%，30-50歲之間的壯年人占樣本總數(shù)的38.4%；就文化程度而言，高中以下學歷的受訪樣本為124人，占樣本總數(shù)的91.6%，而高中以上受訪樣本僅占到樣本總數(shù)的8.4%；目前多少還有土地的人占樣本總數(shù)的52%，一點土地也沒有的人占樣本總數(shù)的48%。

二、相關(guān)概念研究

本研究的核心概念是“失地農(nóng)民”和“農(nóng)民市民化”。學者們給予這兩個概念足夠的重視，目前已經(jīng)形成了大量的研究成果。

(一)失地農(nóng)民

金麗馥、謝素蘭認為部分土地被征用即成為失地農(nóng)民[3]，倪軍昌則認為全部土地被征用才成為失地農(nóng)民[4]，江靜等人指出在城市化進程中，城市近郊地區(qū)隨著城市的擴張，因農(nóng)村集體土地被征用或征占而導致失去全部或部分土地，且在征地時享有農(nóng)村集體土地承包權(quán)的農(nóng)村人口[5]。王勇認為失地農(nóng)民就是在城市化進程中失去土地的農(nóng)民，它表明這類群體的身份屬性是農(nóng)民，失去土地這一最重要的生存和發(fā)展資源是這類人群的主要特質(zhì)，而造成其失去土地的原因在于城市化的推進[6]。楊風認為，失地農(nóng)民尤其是未就業(yè)的失地農(nóng)民，是一個介于農(nóng)民與城市居民之間的特殊中間群體，其特殊性在于已經(jīng)失去賴以生存的土地，但又沒有完全融入城市并享有城鎮(zhèn)居民應有的權(quán)益[7]。

以上學者分析都各有道理，但還不夠準確。失地農(nóng)民問題不只是表現(xiàn)在失地后農(nóng)民如何過渡、如何發(fā)展等方面的問題，還表現(xiàn)在因為土地即將被征用、征占而產(chǎn)生的糾紛、焦慮、恐慌等方面的問題。由此本研究認為失地農(nóng)民不只是城市化過程中已經(jīng)完全失去土地或者部分失去土地以及的農(nóng)民群體，還包括正在被征用、征占或即將被征用、征占土地的農(nóng)民群體。

從我們對許鈞近年的翻譯研究分析可以看出，在翻譯活動不斷從傳統(tǒng)向現(xiàn)代發(fā)展過程中，他對翻譯的研也經(jīng)歷了從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)便。其突出特點就是理論與實踐相結(jié)合、“引進來”與“走出去”相結(jié)合、研究與教學相結(jié)合。由于篇幅關(guān)系，我們在上文的概括遠遠不能描述其研究全貌。我們就以他對翻譯的態(tài)度作為警示語結(jié)束吧：“澤道漫漫，于我是一種求真求美的心路歷程，有過思考和探索的仿徨與痛苦，也有過頓悟和收獲的驚喜與歡樂，在仿徨與驚喜、痛苦與歡樂之中，一步一個腳印地不懈前行。”[13]

(二)農(nóng)民市民化

農(nóng)民市民化既是一個現(xiàn)實問題，又是一個重要的社會學概念。鄭杭生認為，在農(nóng)民市民化研究方面，對具體研究內(nèi)容可以從多個方面進行選擇，如研究農(nóng)民生活方式的市民化、行為方式的市民化、工作方式與思維方式的市民化，還可以研究農(nóng)民的市民權(quán)利與新市民的政治參與等[8]。范會芳認為，農(nóng)民市民化應包括外在過程和內(nèi)在過程兩方面的內(nèi)容，外在過程主要以職業(yè)的轉(zhuǎn)化、收入來源的變化及社會關(guān)系的重構(gòu)幾方面作為衡量指標，內(nèi)在過程則以城郊農(nóng)民對城市生活的態(tài)度、適應程度以及市民身份的認同等幾方面進行考察[9]。文軍認為，農(nóng)民市民化既不僅僅是農(nóng)民社會身份和職業(yè)的一種轉(zhuǎn)變(非農(nóng)化)，也不僅僅是農(nóng)民居住空間的地域轉(zhuǎn)移(城市化)，而是一系列角色意識、思想觀念、社會權(quán)利、行為模式和生產(chǎn)生活方式的變遷，是農(nóng)民角色群體向市民角色群體的整體轉(zhuǎn)型(市民化——角色再造)和城市生活的再社會化和結(jié)構(gòu)化的過程[10]。盧福營認為農(nóng)民市民化就是農(nóng)業(yè)勞動者、農(nóng)村居民、農(nóng)業(yè)戶口向非農(nóng)勞動者、城鎮(zhèn)居民、非農(nóng)戶籍轉(zhuǎn)換的過程，這三種身份轉(zhuǎn)換的程度決定了農(nóng)民市民化的水平[11]。

由此可見，學者對農(nóng)民市民的問題越來越重視，研究越來越深入。簡而言之，完整的農(nóng)民市民化不應只是戶籍歸屬、居住方式和生計來源的非農(nóng)化，更重要的是人口素質(zhì)、生活質(zhì)量、行為習慣和價值觀念等方面的市民化。

三、延安城郊農(nóng)民市民化的現(xiàn)狀分析

隨著城市化的加速，延安城市規(guī)模逐步擴大，人們的生存空間相對寬松一些，大批的農(nóng)民告別了傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，搬離了依山而建的舊窯洞。城郊農(nóng)民居住安全得到保障、生活質(zhì)量有所提高，市民化的方向也被實踐證明是正確的。但農(nóng)民市民化不僅僅是居住條件的改善，職業(yè)類型也變得復雜多樣，生活方式也向城市文明靠攏。經(jīng)調(diào)查，延安城郊失地農(nóng)民市民化還存在的諸多問題，應到引起我們的重視。

(一)延安市城郊失地農(nóng)民市民化的起點存在“狹義化”的誤區(qū)

觀念是行為的先導，有什么用的觀念就會發(fā)出什么用的行為，促進農(nóng)民城市化也是如此。通過前面的理論綜述，我們至少可以將農(nóng)民市民化的評估維度分為：農(nóng)民居住條件的市民化、戶籍身份的市民化、生活習慣的市民化、社會保障的市民化、生計方式的市民化等多個方面。農(nóng)民市民化有助于解決長久以來束縛中國社會發(fā)展的城鄉(xiāng)二元對立矛盾，但是如果關(guān)于農(nóng)民市民化問題的理解太過簡單，那么必然會適得其反。延安市在推進城郊失地農(nóng)民市民化過程中存在一些狹隘的認識。調(diào)查顯示，失地農(nóng)民在回答“失地后有關(guān)部門為您就業(yè)做了些什么？”時，表示提供過“工作崗位”的占4.8%，“就業(yè)培訓”的占1.6%，“提供就業(yè)信息”的占0.8%，進行“就業(yè)指導”的占2.4%，“無任何形式”的占到46.4%。可以反映出當?shù)貨Q策部門和執(zhí)行部門關(guān)于農(nóng)民失地后再就業(yè)的問題重視不足、救助力度不夠，沒有著眼于失地農(nóng)民的長遠發(fā)展，普遍的做法是一次性的貨幣補償，由此也催生一個的暴富群體，“拆二代”引發(fā)的社會問題也日益突出。更重要的是在土地征用過程中，相關(guān)決策的出臺只是政府和專家的事情，農(nóng)民被視作無主見、無參與權(quán)的對象，甚至直接把農(nóng)民視作工作對立面，想法設法對付和應付農(nóng)民。另外，在問到“您認為農(nóng)民如何成為真正的市民？”，回答多集中在“有城市戶口”“城市里有樓房”“在城市有一份工作”幾點，而關(guān)于社會保障、行為習慣、精神文明等方面甚少涉及，也反映出農(nóng)民自身關(guān)于農(nóng)民市民化的理解的狹隘性。

(二)延安市城郊失地農(nóng)民市民化的過程存在“被動化”的現(xiàn)象

城郊被拆遷戶與城郊農(nóng)民生活都是城市發(fā)展所必需所要面對的問題，由于農(nóng)民本身意識的薄弱，農(nóng)民的意愿被忽視，政府就成為主導，在農(nóng)民與政府之間存在各種各樣的隔閡與誤解。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，延安城郊農(nóng)民土地被強征的現(xiàn)象比較普遍，關(guān)于為何要征地、占地，何時征地、征地補償標準等問題，農(nóng)民是始終處于被動的地位。在回答“您對國家、省、市有關(guān)的土地征用、房屋拆遷的補償政策了解程度如何？”，表示“完全不了解”的占到了65.3%，表示“有一點了解”的占33.33%，更談不上該土地、該房屋之于延安城市發(fā)展意義。大多數(shù)農(nóng)民也從來不去思考，自己作為土地的主人，如何參與到土地使用發(fā)展規(guī)劃中去，如何在相關(guān)決策做出之前把自己的利益訴求充分地表達出去。等到拆遷時，才把極度不滿的情緒通過上訪等途徑表達出來。調(diào)查顯示，正在失去或即將失去土地的典型村落上砭溝村、張?zhí)旌痛濉⒉裱麓宕迕?，在回答“您對目前的生活狀態(tài)是否滿意？”表示“非常滿意”的占17.89%，表示“比較滿意”的占39.02%，表示“不滿意”的占19.51%，“非常不滿意”的占2.44%；在回答“您愿意放棄農(nóng)村的土地和住房，成為城市市民嗎？”，表示“愿意”的僅占17.6%，表示“看情況再說”的占21.6%，表示“不愿意”的占到60.8%?？梢钥闯龀墙嫁r(nóng)民認為有土地的農(nóng)村生活，他們的滿意度是很高的，所以大多數(shù)人是不愿意放棄農(nóng)村戶口或土地成為城市市民。原因是他們擔心土地被征占后，農(nóng)民的城市融入過程也是困難重重，從生計方式而言，之前農(nóng)民主要靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲取衣食生活，當土地失去后，農(nóng)民沒有城市就業(yè)的技能，也缺少相關(guān)就業(yè)信息。

(三)延安市城郊失地農(nóng)民市民化的結(jié)果存在“扭曲化”的偏差

很多人認為居住條件的市民化和生計方式的市民化就是完整的市民化，這不僅體現(xiàn)在城郊失地農(nóng)民農(nóng)民市民化的觀念、行為上，還體現(xiàn)在部分農(nóng)民失去土地后的市民化結(jié)果上。比如，征地后的一次性貨幣補償，有些農(nóng)民拿著補償款跳躍式地進入城市高消費階層，很快補償款被揮霍殆盡。即使沒有被揮霍，用于個人就業(yè)技能發(fā)展、文化素質(zhì)方面的投資是非常有限的，由此而產(chǎn)生一個物質(zhì)富裕、精神貧困的特殊社會現(xiàn)象。在萬花鄉(xiāng)毗圪堵村的調(diào)查驗證了這一假設，經(jīng)調(diào)查，由于該村村民土地在前幾年全部售出，得到了補償款，并且村里還有部分集體土地、房產(chǎn)用于商業(yè)出租，每年還有分紅，生活基本衣食無憂，因此享受與懶惰成為習慣，本村有大量閑余青壯年，對未來沒有打算和規(guī)劃，更沒有對積極向上生活的態(tài)度，部分無業(yè)青年人甚至染上了吸毒、賭博等惡習。調(diào)查顯示，在回答“您認為身邊的人有哪些不良習慣？”時，表示“不排隊”“亂扔垃圾”“說臟話”“亂闖紅綠燈”等不良習慣是普遍存在的，在回答“有沒有發(fā)現(xiàn)城里人瞧不起農(nóng)民的現(xiàn)象？”時，表示“有”的占到81.3%，表示“沒有”的僅占18.7%。通過這兩個問題我們可以看出，農(nóng)民失去土地后雖然已經(jīng)進城居住、生活，但并沒有完全接受城市文明的要求，依然沿襲著農(nóng)民的生活方式，并沒有市民化的自我認同。而且在這群準城市市民和市民之間還存在一定的隔閡。他們已經(jīng)沒辦法再選擇當回農(nóng)民，但也沒有能轉(zhuǎn)化為市民，成為游離于二者之間四不像的人群，他們的地位、身份和境遇都很尷尬。

四、思考與建議

(一)因地制宜、分門別類，決策者做好前期調(diào)查研究

延安市城郊農(nóng)民市民化的推動因素既復雜又特殊。推動因素之一：生態(tài)移民搬遷。眾所周知，延安歷來被稱之為“穴居的城市”。城市近郊依山而居的農(nóng)民隨處可見，大量在城郊山體亂搭亂建現(xiàn)象比較嚴重，不僅破環(huán)了自然環(huán)境，更重要的是這種居住方式存在嚴重的風險，2013年連續(xù)多日降水引發(fā)的山體滑坡使持有傳統(tǒng)觀念的延安土著居民開始反思這種居住方式的安全性，政府部門也啟動了“山體居民安居”工程，所以這部分是生態(tài)移民式的市民化。推動因素之二：城市空間拓展。延安市區(qū)面積狹小，人口密度嚴重飽和，交通擁堵不堪，為了長遠發(fā)展，城市化發(fā)展需要城郊大量的土地用于城市建設，城郊農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，所以城市近郊的農(nóng)用土地逐漸被征用、征占。延安市正在開建的延安新區(qū)，也是拓展延安市城市空間，提升延安城市質(zhì)量的重要舉措，必然會產(chǎn)生城郊農(nóng)民市民化問題。推動因素之三：退耕還林。經(jīng)過十多年的退耕還林，延安的綠色覆蓋率已近達到60%，實施新一輪退耕還林工程計劃完成224萬畝25度以上坡耕地退耕還林，使延安成為西部地區(qū)退耕還林面積最大、林草覆蓋度最高、生態(tài)環(huán)境最優(yōu)、最適宜人居的城市[12]。大批農(nóng)民因為退耕還林失去土地，這將意味著還有大批農(nóng)民因為失去土地而進行市民化。這三種不同的推動因素意味著農(nóng)民市民化的積極性有所不同，開展工作的難度也有所差異，所以必須做好前期調(diào)查，針對不同類型的市民化應當做不同的工作，了解農(nóng)民關(guān)于失地的意愿、意見和憂慮，預測日后可能會出現(xiàn)的問題。適宜就近市民化不應遠距離搬遷，適宜集中居住市民化的不應分散安置，在有所區(qū)分的前提下展開工作，不可一刀切。

(二)以人為本、循序漸進，提高相關(guān)者人員的認識水平

無論是選擇做農(nóng)民還是成為市民，這部分人的生存與發(fā)展都應得到重視，他們各方面的需要也應得到尊重。農(nóng)民唯一的生存資本就是土地，土地是農(nóng)民的命根子，這不僅僅指在獲取生存資料的手段方面的重要，更是指人們的傳統(tǒng)歷世形成的生產(chǎn)生活習慣，費孝通在《鄉(xiāng)土中國》中指出中國農(nóng)民是安土重遷的農(nóng)民，鄉(xiāng)土社會是一個“生于斯，長于斯，死于斯”的社會。所以除非萬不得已，他們是不會離開土地的。如今，城市化飛速發(fā)展，在別無選擇的情況下，農(nóng)民的土地被征占，得到一些補償。表面上去看似乎失去的只是土地，實質(zhì)上中斷的是祖祖輩輩沿襲的生活習慣。城郊失地農(nóng)民開始的市民化過程，其實是他們開始的再社會化，生活習慣、居住方式、交往規(guī)則等方面都要重新開始。土地被征占獲得補償，搬到樓房里居住只是市民化的開始，而不是結(jié)束。所以相關(guān)的決策者和執(zhí)行者充分認識的農(nóng)民市民化的長期性和復雜性，在具體工作中應到以人為本，不能簡單認為安置費和補償費的發(fā)放就是工作的結(jié)束，應著眼于這個群體的長遠發(fā)展，為他們進行就業(yè)技能指導、幫助他們制定職業(yè)生涯規(guī)劃，向他們提供相應的失業(yè)保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險。如果農(nóng)民市民化失敗，那么城市化也會遇阻，城市發(fā)展雖然規(guī)模擴大了，而質(zhì)量沒有提高，同時還會產(chǎn)生更為嚴重的社會問題。由此也注定了城郊農(nóng)民市民化的過程需要分階段、分批次循序漸進地展開，切不可操之過急。

(三)宣傳教育、重在落實，完善好各項后續(xù)政策規(guī)定

首先，成立政策的宣傳和解讀的專門機構(gòu)。城郊地區(qū)土地征用、房屋拆遷過程中，出現(xiàn)許多的矛盾和沖突現(xiàn)象，背后原因復雜多樣，政策

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[責任編輯劉國榮]

作者簡介：陳小鋒(1981—)，男，陜西乾縣人，延安大學公共管理學院講師；賀靈敏(1985—)，女，河南焦作人，延安大學公共管理學院講師。

基金項目：延安市社會科學專項資金規(guī)劃項目“新城鎮(zhèn)化背景下延安城郊農(nóng)民市民化問題研究”(13CSRG36)；延安大學專項社會科學基金項目“延安市城郊農(nóng)民市民化問題研究”(Yds2013-10)

收稿日期：2015-10-20

中圖分類號：F127

文獻標識碼：A

文章編號：1004-9975(2015)06-0061-04