霧霾環(huán)境責(zé)任立法創(chuàng)新研究
——基于現(xiàn)代環(huán)境責(zé)任的視角

王波，郜峰

(西安財(cái)經(jīng)學(xué)院法學(xué)院,陜西西安710061)

摘要：霧霾危害是近年來出現(xiàn)的一個(gè)新的環(huán)境問題。運(yùn)用現(xiàn)代環(huán)境責(zé)任理論，結(jié)合霧霾治理的實(shí)踐，創(chuàng)新霧霾環(huán)境責(zé)任立法，是應(yīng)對霧霾危害的重要途徑之一?，F(xiàn)階段比較可行的創(chuàng)新選擇主要是：一是理念創(chuàng)新。拋棄傳統(tǒng)環(huán)境責(zé)任舊觀念而選擇現(xiàn)代環(huán)境責(zé)新理念，運(yùn)用現(xiàn)代環(huán)境責(zé)任理論指導(dǎo)整個(gè)霧霾污染防治工作。二是原則創(chuàng)新。運(yùn)用現(xiàn)代環(huán)境責(zé)任理論創(chuàng)新霧霾立法原則，實(shí)行和遵循“整體主義與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”兩者并行的雙重原則。三是承擔(dān)雙重責(zé)任。創(chuàng)新后的霧霾防治立法與實(shí)施必須堅(jiān)持和貫穿“預(yù)期責(zé)任與過去責(zé)任”兩者并重的雙重責(zé)任。四是構(gòu)建霧霾環(huán)境責(zé)任新體系。創(chuàng)新后的霧霾環(huán)境責(zé)任新體系是由原則性責(zé)任、專門性責(zé)任、評價(jià)性責(zé)任、相關(guān)性責(zé)任等一系列責(zé)任有機(jī)構(gòu)成的一個(gè)新體系。

關(guān)鍵詞：霧霾立法創(chuàng)新；現(xiàn)代環(huán)境責(zé)任；雙重原則；雙重責(zé)任；新體系

收稿日期：2014-07-01修回日期：2015-02-05

基金項(xiàng)目：2013年教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“規(guī)制法的制度構(gòu)造與學(xué)理分析”(13YJC820074)。

作者簡介：王波(1974-)，男，陜西西安人，西安財(cái)經(jīng)學(xué)院法學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，博士，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)、環(huán)境法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D912.6

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1002-9753(2015)03-0001-08

Abstract：Haze harm is a new environmental problem appeared in recent years.The use of modern environmental responsibility theory，combined with the practice of haze governance and innovation of haze environmental liability legislation，is one of the important ways to respond to the haze.At the present stage，the feasible choice of the innovation is mainly:the first is the innovation of concept.That is to abandon the traditional concept of environmental responsibility and choose the new idea of modern environmental responsibility，using the modern environmental responsibility theory to guide the whole haze pollution prevention and control work.The second is the innovation of principle.That is by application to modern environmental responsibility theory to innovate haze legislative principles，to implement and follow the dual principles of collectivism and risk prevention.The third is to assume the dual responsibilities.Legislation of haze control and its implementation must adhere to and go through the dual responsibilities of both expected liability and past responsibility both.The fourth is to establish the new system of haze environment responsibility.The new haze environmental responsibility system after innovation is composed of principle responsibility，special responsibility,evaluation responsibility,relative responsibility.

Innovations in Legislation on Haze Environmental Responsibility:

Perspective of Modern Environmental Responsibility

WANG Bo，HAO Feng

(SchoolofLaw,XiánUniversityofFinaceandEconomics,Xi′an710061,China)

Key words:innovation of haze legislation;modern environmental responsibility; dual principles; dual responsibilities; new system

引言

霧霾是近年來新出現(xiàn)的一個(gè)大氣環(huán)境問題。2013年1月28日，中央氣象臺(tái)歷史上第一次專門針對霾發(fā)布了預(yù)警。2014年1月4日，國家氣象局首次將霧霾天氣納入2013年自然災(zāi)情進(jìn)行通報(bào)。由此標(biāo)志著霧霾作為一種大氣污染狀態(tài)已得到官方的正式確認(rèn)。除《環(huán)境保護(hù)法》外，《大氣污染防治法》是應(yīng)對霧霾的最直接的保障措施。然而，1987年誕生、1995年和2000年兩次修改的《大氣污染防治法》非但沒有遏制大氣污染的肆虐，反倒破天荒地又新生出霧霾這一新的極端污染源。這一方面說明大氣污染的頑固性和嚴(yán)峻性，另一方面也說明大氣防治立法滯后和責(zé)任追究乏力。本文試從現(xiàn)代環(huán)境責(zé)任的角度，探討霧霾責(zé)任立法創(chuàng)新問題，為治理霧霾污染提供有效的法律途徑。

一、霧霾的危害與霧霾污染防治立法的局限性

(一)霧霾的成因與危害

霧霾是指大氣中各種懸浮顆粒物含量超標(biāo)而形成的霧與霾膠合的一種大氣污染狀態(tài)。霧霾包括霧與霾兩種污染物?！办F”是指懸浮在近地面空氣中的微小水滴或冰晶組成的水汽凝結(jié)物，常呈乳白色?！蚌病笔谴罅繕O細(xì)微的干塵粒等均勻地浮游在空中，使水平能見度<10000 m 的空氣普遍渾濁現(xiàn)象。霧霾天氣是一種大氣污染狀態(tài)，其形成既有客觀上的自然因素，也有人為的主觀原因。其中PM2.5嚴(yán)重超標(biāo)是造成霧霾天氣的最主要“元兇”。2013 年中科院大氣物理研究所最新研究顯示，PM2.5有6 個(gè)重要來源，分別是土壤塵、燃煤、生物質(zhì)燃燒、汽車尾氣與垃圾焚燒、工業(yè)污染和二次無機(jī)氣溶膠[1]。

霧霾的危害多種多樣，主要表現(xiàn)在：一是危害身心健康。霧霾引發(fā)心血管和呼吸系統(tǒng)疾病。世界衛(wèi)生組織(WHO)下屬國際癌癥研究機(jī)構(gòu)在2013 年10 月17 日發(fā)布報(bào)告，首次指認(rèn)大氣污染“對人類致癌”，并視其為普遍和主要的環(huán)境致癌物。持續(xù)的霧霾天氣，會(huì)使人情緒低沉、萎靡不振，影響人們的精神狀態(tài)。二是影響交通出行安全。霧霾天氣空氣質(zhì)量差、能見度很低，導(dǎo)致駕駛困難。在出現(xiàn)霧霾天氣時(shí)，機(jī)場、高速路、輪渡碼頭等交通設(shè)施會(huì)被迫關(guān)閉，給人們的出行帶來不便。霧霾也會(huì)影響駕駛員的視線，容易引起交通阻塞，發(fā)生交通事故。三是影響植物的生長。霧霾嚴(yán)重遮擋太陽光線，會(huì)使植物的光合作用減弱，使植物的生長速度減慢，對植物葉片造成污點(diǎn)。四是增加環(huán)境治理成本，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展[2]。

(二)霧霾污染防治立法的局限性

現(xiàn)階段防治霧霾的法律法規(guī)主要有：《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《環(huán)境影響評價(jià)法》及省級(jí)地方霧霾污染防治法規(guī)等。就其環(huán)境責(zé)任來看，其局限性表現(xiàn)在：

一是個(gè)別地方政府及部門執(zhí)法監(jiān)管責(zé)任落實(shí)不到位。環(huán)保執(zhí)法不到位，存在執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、人情執(zhí)法、以罰代管等問題。基層監(jiān)管能力不足，調(diào)查難、取證難、查處難問題突出。監(jiān)管職責(zé)不夠明確，對于管理職能交叉的事項(xiàng)，相關(guān)部門未能有效協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。

二是部分企業(yè)防治污染的主體責(zé)任不落實(shí)。一些企業(yè)尚未真正落實(shí)治污主體責(zé)任；一些企業(yè)治污設(shè)施落后，難以達(dá)標(biāo)排放；一些企業(yè)治污設(shè)施非按規(guī)定正常運(yùn)行，采取瞞報(bào)虛報(bào)等方式應(yīng)付和逃避執(zhí)法監(jiān)管。

三是區(qū)域復(fù)合聯(lián)動(dòng)責(zé)任機(jī)制缺失?，F(xiàn)有聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制作用不足，缺乏統(tǒng)一的區(qū)域協(xié)同控制規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入目錄，環(huán)保、能耗標(biāo)準(zhǔn)不一。重污染天氣監(jiān)測預(yù)警機(jī)制尚不健全、各項(xiàng)監(jiān)測的信息尚未完全共享。

四是違法成本低，處罰過輕，沒有威懾力。主要表現(xiàn)在：對建設(shè)項(xiàng)目違反防治法規(guī)而投入生產(chǎn)的最高罰款十萬元，處罰偏輕，企業(yè)無所顧忌，導(dǎo)致大量的建設(shè)項(xiàng)目違法生產(chǎn)；對違反防治法規(guī)向大氣排放污染物超過國家和地方規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)的最高罰款十萬元，處罰偏低，企業(yè)不予理睬，導(dǎo)致大量的企業(yè)違法排放。

五是政府執(zhí)法者責(zé)任約束缺失。主要表現(xiàn)在：對政府環(huán)境主管部門目標(biāo)責(zé)任和考核評價(jià)制度不完善。對各級(jí)各類環(huán)境執(zhí)法人員不作為、亂作為缺乏具體、詳細(xì)地責(zé)任追究制度。

六是法律責(zé)任體系不健全。主要表現(xiàn)在：一方面是環(huán)境保護(hù)法基本法與大氣污染防治專門法之間法律責(zé)任體系不協(xié)調(diào)、不完善。另一方面是環(huán)境刑事責(zé)任、民事責(zé)任與行政責(zé)任之間不協(xié)調(diào)、不完善。

二、霧霾環(huán)境責(zé)任立法：理念創(chuàng)新與原則創(chuàng)新

(一)霧霾環(huán)境責(zé)任立法的理念創(chuàng)新：選擇現(xiàn)代環(huán)境責(zé)任

霧霾污染的嚴(yán)峻性與復(fù)雜性，迫使我們不得不反思傳統(tǒng)環(huán)境責(zé)任。借鑒國外治理霧霾的成功經(jīng)驗(yàn)，要想實(shí)現(xiàn)霧霾的有效治理，必須拋棄傳統(tǒng)的環(huán)境責(zé)任舊觀念而選擇現(xiàn)代環(huán)境責(zé)新理念，用現(xiàn)代環(huán)境責(zé)任理論指導(dǎo)實(shí)踐中的霧霾污染防治工作，用現(xiàn)代環(huán)境責(zé)任理論創(chuàng)新霧霾防治立法工作，破解多年來的老大難問題，遏制和消除日益嚴(yán)重的霧霾問題。

1.現(xiàn)代環(huán)境責(zé)任的基本涵義

環(huán)境責(zé)任是指根據(jù)人在環(huán)境中所處地位在環(huán)境整體維護(hù)中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。一般將環(huán)境責(zé)任劃分為傳統(tǒng)環(huán)境責(zé)任與現(xiàn)代環(huán)境責(zé)任。

傳統(tǒng)環(huán)境責(zé)任的理論基礎(chǔ)是污染者負(fù)責(zé)原則，又簡稱為污染者付費(fèi)原則。這一原則最先是由聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織環(huán)境委員會(huì)在1972 年初提出的，后來得到國際上廣泛的承認(rèn)。20世紀(jì)90年代以來，形成了現(xiàn)代環(huán)境責(zé)任理論，其理論基礎(chǔ)主要有“道義責(zé)任論” 、“社會(huì)責(zé)任論” 、“規(guī)范責(zé)任論”、“經(jīng)濟(jì)成本責(zé)任論”等[3]。根據(jù)澳大利亞著名學(xué)者皮特·凱恩的觀點(diǎn)[4]，責(zé)任分為預(yù)期責(zé)任和過去責(zé)任。預(yù)期責(zé)任指面向未來的義務(wù)和職責(zé)，包括產(chǎn)生積極結(jié)果的“建設(shè)性的預(yù)期責(zé)任”，防止不作為而未能預(yù)防損害的“預(yù)防性的預(yù)期責(zé)任”，以及防止不當(dāng)行為造成損害的“保護(hù)性的預(yù)期責(zé)任”。過去責(zé)任指向“應(yīng)負(fù)責(zé)任性和承擔(dān)苛責(zé)”的過去的行為和事件，只有在未完成預(yù)期責(zé)任時(shí)才能找到其角色和意義，因此是法律責(zé)任的病態(tài)形式。“預(yù)期責(zé)任”的概念具有獨(dú)立于“苛責(zé)”的重要價(jià)值：預(yù)防比治理更好；完成預(yù)期責(zé)任比懲罰或修補(bǔ)后果更優(yōu)。某種意義上，現(xiàn)代環(huán)境法的主要功能是鼓勵(lì)完成建設(shè)性、預(yù)防性和保護(hù)性的預(yù)期責(zé)任。

2.現(xiàn)代環(huán)境責(zé)任的基本特征

與傳統(tǒng)環(huán)境責(zé)任相比較，現(xiàn)代環(huán)境責(zé)任具有三大特征：一是現(xiàn)代環(huán)境法責(zé)任是社會(huì)責(zé)任。對責(zé)任的權(quán)利主體而言，霧霾治理中現(xiàn)代環(huán)境法責(zé)任是社會(huì)責(zé)任。人的生存與發(fā)展離不開社會(huì)，社會(huì)是一個(gè)開放而流變的系統(tǒng)，維持一種符合社會(huì)整體利益的秩序。所有法律關(guān)系主體都是秩序中的主體，從良好的社會(huì)整體環(huán)境中獲益。而霧霾對社會(huì)整體環(huán)境利益造成損害，故而現(xiàn)代環(huán)境法責(zé)任表現(xiàn)為對不特定“多數(shù)人”的社會(huì)責(zé)任。從時(shí)空維度看，基于權(quán)利義務(wù)對等原則，所有法律關(guān)系主體都是社會(huì)整體環(huán)境利益的受益者，因此都負(fù)有維護(hù)整體環(huán)境利益的責(zé)任。不可否認(rèn)，環(huán)境法對個(gè)體利益亦進(jìn)行保護(hù)，但更多是對社會(huì)整體環(huán)境利益的保護(hù)，對個(gè)體利益的保護(hù)是作為反射利益而存在。利益取向的整體主義決定其責(zé)任的社會(huì)性。因此，現(xiàn)代環(huán)境法中的責(zé)任是社會(huì)責(zé)任，這種責(zé)任制度追求的是社會(huì)整體環(huán)境利益，而非填補(bǔ)損害或者進(jìn)行損害賠償。

二是現(xiàn)代環(huán)境法責(zé)任是角色責(zé)任。對責(zé)任的義務(wù)主體而言，霧霾治理中現(xiàn)代環(huán)境法責(zé)任是一種角色責(zé)任。這意味著不僅環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)、被規(guī)制者、被規(guī)制行為的受害者以及公眾都要承擔(dān)責(zé)任，而且由于主體所處地位、財(cái)力以及智識(shí)等不同而承擔(dān)不同的責(zé)任?，F(xiàn)代規(guī)制機(jī)構(gòu)在法律、技術(shù)方面占據(jù)著資源優(yōu)勢和信息優(yōu)勢，以公益為主要行動(dòng)驅(qū)動(dòng)力；被規(guī)制者可能具有技術(shù)、資金和人才優(yōu)勢，但以私益為主要行動(dòng)驅(qū)動(dòng)力；受害者和公眾在信息和資源方面處于劣勢地位，且作為霧霾的直接或間接受害者，盡管其回應(yīng)行為主觀上有為私益與為公益之分，但客觀上都有助于公共利益的維護(hù)。任何角色責(zé)任本身都可能破解個(gè)體危害行為，但無法全部破解霧霾危害。只有所有角色都承擔(dān)應(yīng)有責(zé)任，形成現(xiàn)代環(huán)境法責(zé)任體系，才是遏制霧霾的利器。

三是現(xiàn)代環(huán)境法責(zé)任是二元構(gòu)造。從責(zé)任的時(shí)間維度上看，霧霾治理中現(xiàn)代環(huán)境法責(zé)任不但加重過去責(zé)任，更強(qiáng)調(diào)預(yù)期責(zé)任。傳統(tǒng)法律責(zé)任是一元結(jié)構(gòu)，指主體沒有履行法律義務(wù)而應(yīng)承擔(dān)不利后果，立基于“義務(wù)論”的事后責(zé)任體系，強(qiáng)調(diào)通過事后糾紛解決來彌補(bǔ)損害和撫平傷害。例如，侵權(quán)與違約的補(bǔ)償與懲罰主要目的在于恢復(fù)原有秩序而非構(gòu)建欲求的理想秩序。霧霾治理中現(xiàn)代環(huán)境法責(zé)任是由預(yù)期責(zé)任和過去責(zé)任構(gòu)成的二元結(jié)構(gòu)體系。預(yù)期責(zé)任是面向未來而預(yù)設(shè)的責(zé)任，要求法律關(guān)系主體積極采取措施達(dá)成可預(yù)后果或積極規(guī)避不利后果的產(chǎn)生，又分為建設(shè)性預(yù)期責(zé)任和預(yù)防性預(yù)期責(zé)任。過去責(zé)任是面向過去的、應(yīng)受苛責(zé)的、法律關(guān)系主體沒有采取積極行動(dòng)或采取消極行動(dòng)造成不利后果而招致的懲罰。

(二)霧霾環(huán)境責(zé)任立法的原則創(chuàng)新：遵循雙重原則

根據(jù)現(xiàn)代環(huán)境責(zé)任理論，要克服傳統(tǒng)環(huán)境責(zé)任立法原則的單一化，霧霾環(huán)境責(zé)任立法原則必須創(chuàng)新，現(xiàn)階段比較可行的選擇為雙重原則，也就是立法應(yīng)當(dāng)遵循整體主義原則與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。

1.霧霾環(huán)境責(zé)任立法應(yīng)當(dāng)遵循整體主義原則

一是基于整體主義原則，規(guī)制法責(zé)任的主體分為兩類：“責(zé)任的義務(wù)主體”與“責(zé)任的權(quán)利主體”。前者是“誰承擔(dān)規(guī)制法的責(zé)任”的問題，后者是“對誰承擔(dān)規(guī)制法的責(zé)任”的問題[5]?，F(xiàn)代環(huán)境法作為規(guī)制法的典型，責(zé)任主體也可分為這兩類。從責(zé)任的義務(wù)主體看，現(xiàn)代環(huán)境法責(zé)任是每個(gè)主體基于角色地位而承擔(dān)的責(zé)任，因而是角色責(zé)任；從責(zé)任的權(quán)利主體看，任何人都有“環(huán)境秩序依存權(quán)”，有權(quán)防止與遏制霧霾并要求其它主體防止與遏制霧霾，責(zé)任目的不是懲戒被規(guī)制者或規(guī)制人員，而是維護(hù)生存與發(fā)展所需的環(huán)境秩序，因而是社會(huì)責(zé)任；從責(zé)任的時(shí)間維度看，這種秩序利益表現(xiàn)為社會(huì)整體利益，霧霾嚴(yán)重危害公民生活與環(huán)境秩序，這種嚴(yán)重性意味著應(yīng)從重視過去責(zé)任向重視預(yù)期責(zé)任轉(zhuǎn)向，“一旦存在可能發(fā)生損害的證據(jù)，應(yīng)當(dāng)采取行動(dòng)糾正這一問題，而不是損害發(fā)生之后”[6]。

二是基于整體主義原則，現(xiàn)代環(huán)境法責(zé)任體系不僅包括公法責(zé)任與私法責(zé)任，而且包括“介于公法責(zé)任與私法責(zé)任之間”的法律責(zé)任和社會(huì)責(zé)任?！半S著現(xiàn)代規(guī)制國的出現(xiàn)，以及規(guī)制手段多元化所引發(fā)的契約國的出現(xiàn)，公法和私法之間出現(xiàn)了多層次的交融”；“現(xiàn)代社會(huì)的法律已經(jīng)變成一個(gè)動(dòng)態(tài)的規(guī)范體系，同一社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活現(xiàn)象公法和私法可能從不同的角度進(jìn)行調(diào)整，一旦出現(xiàn)糾紛，偏廢任何一方進(jìn)行孤立的考察都不可能圓滿地解決問題”[7]。整體主義原則下霧霾危害經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境整體秩序，所有主體都從秩序中獲益，所有主體都有責(zé)任維護(hù)秩序。霧霾對“個(gè)體”損害和對“整體環(huán)境”損害的雙重性，進(jìn)而體現(xiàn)出現(xiàn)代環(huán)境法責(zé)任的多重性：除了傳統(tǒng)意義上對個(gè)體的責(zé)任之外，對經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境整體的責(zé)任體現(xiàn)為“法律責(zé)任與社會(huì)責(zé)任的合體”。

2.霧霾環(huán)境責(zé)任立法應(yīng)當(dāng)遵循風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則

一是基于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，如果強(qiáng)烈懷疑某種行動(dòng)可能對環(huán)境造成有害后果，最好事前采取預(yù)期行動(dòng)而不能等到完全科學(xué)證據(jù)表明其因果關(guān)系才采取行動(dòng)。即使因果關(guān)系不能基于可獲知的科學(xué)證據(jù)而清楚確立，為防止環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)，一定情況下風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則可賦予行動(dòng)以正當(dāng)性與合理性，而不必等到風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)實(shí)存在且嚴(yán)重性完全顯現(xiàn)。

二是基于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，事前預(yù)防比事后補(bǔ)救更好，允許提前采取措施以避免損害發(fā)生，也就是對不具有科學(xué)確定性的風(fēng)險(xiǎn)提前預(yù)防。霧霾屬于不確定性科技風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，其危害范圍廣大且對人身造成不可逆的后果，因此應(yīng)確立和實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。

三、霧霾環(huán)境責(zé)任立法創(chuàng)新：雙重責(zé)任與霧霾環(huán)境責(zé)任新體系

(一)霧霾環(huán)境責(zé)任立法創(chuàng)新：承擔(dān)雙重責(zé)任

根據(jù)現(xiàn)代環(huán)境責(zé)任理論，結(jié)合霧霾污染防治實(shí)踐，在遵循“整體主義”與“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”雙重原則的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新后的霧霾防治法規(guī)的制定與實(shí)施必須堅(jiān)持和貫穿“預(yù)期責(zé)任”和“過去責(zé)任” 雙重責(zé)任。進(jìn)一步而言，作為典型的社會(huì)危害，霧霾治理的有效性有賴于現(xiàn)代環(huán)境法責(zé)任路徑的形成，這是現(xiàn)代規(guī)制國理論的基本要求[8]：一方面，規(guī)制理論要求將霧霾污染防治的重心提前；另一方面，規(guī)制理論要求強(qiáng)化預(yù)期責(zé)任并加重過去責(zé)任，亦即承擔(dān)雙重責(zé)任。

預(yù)期責(zé)任承擔(dān)主要表現(xiàn)為規(guī)制機(jī)構(gòu)、被規(guī)制者、公眾(被害者)責(zé)任承擔(dān)的能動(dòng)性。而過去責(zé)任承擔(dān)則表現(xiàn)為加速違法發(fā)現(xiàn)機(jī)制、加重違法苛責(zé)程度?，F(xiàn)代環(huán)境法責(zé)任應(yīng)注重多元責(zé)任主體的合力，形成一種加重的、法律責(zé)任與社會(huì)責(zé)任相結(jié)合的、以整體主義與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為原則的現(xiàn)代環(huán)境法責(zé)任體系。

無論是廣義的霧霾環(huán)境責(zé)任體系，還是狹義的霧霾環(huán)境責(zé)任體系，都要求在制定或修訂《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)辦法》、《大氣污染防治法》、《大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)辦法》等霧霾法律法規(guī)過程中，堅(jiān)持和貫穿雙重原則與承擔(dān)雙重責(zé)任。

1.規(guī)制機(jī)構(gòu)：強(qiáng)化“預(yù)期責(zé)任”，建立溝通機(jī)制

防范霧霾治理中“鐵三角”與“旋轉(zhuǎn)門”的出現(xiàn)，必須克服規(guī)制機(jī)構(gòu)的偏好與懈怠，尤其是糾正GDP主義?！洞髿馕廴痉乐畏ā沸抻喌牧咙c(diǎn)之一，應(yīng)是遵循并細(xì)化《環(huán)境保護(hù)法》，突出并加重規(guī)制機(jī)構(gòu)在大氣污染防治領(lǐng)域的責(zé)任。

一是霧霾立法創(chuàng)新中應(yīng)強(qiáng)化規(guī)制機(jī)構(gòu)的預(yù)期責(zé)任?；谡w主義原則和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，偏好的克服取決于預(yù)期責(zé)任的強(qiáng)化。預(yù)期責(zé)任包括制定規(guī)則的預(yù)期責(zé)任和執(zhí)行規(guī)則的預(yù)期責(zé)任。執(zhí)行規(guī)則的預(yù)期責(zé)任包括：進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)、規(guī)制影響評價(jià)、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境執(zhí)法、通過“排污許可證”制度進(jìn)行事前準(zhǔn)入規(guī)制、嚴(yán)格執(zhí)行大氣污染信息公開制度、環(huán)境污染公共預(yù)警、環(huán)境與發(fā)展綜合決策等。理論上而言，規(guī)則不當(dāng)會(huì)對環(huán)境造成更大的制度性危害。所以環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)通過環(huán)境影響評價(jià)與規(guī)制影響評價(jià)等預(yù)期責(zé)任承擔(dān)，克服自身偏好并把制度性危害降至最低[9]。《大氣污染防治法》修訂應(yīng)貫徹預(yù)期責(zé)任立法理念，建議設(shè)立專章細(xì)化并強(qiáng)化環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)在大氣污染尤其是霧霾治理中的預(yù)期責(zé)任，新增政府霧霾信息公開規(guī)定，明確信息公開責(zé)任主體。

二是霧霾立法創(chuàng)新中應(yīng)建立區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。河流有邊界，大氣無邊界。水污染應(yīng)協(xié)同控制，大氣污染更應(yīng)如此，應(yīng)打破地區(qū)、部門治理污染的權(quán)威性和排他性，建立縱橫一體化的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制?！洞髿馕廴痉乐畏ā沸抻喐鍛?yīng)對區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制加以規(guī)定，建議作出具有可操作性的專門規(guī)定：省內(nèi)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)霧霾治理工作；省際通過政府間協(xié)議明確彼此權(quán)利義務(wù)，落實(shí)可問責(zé)性以促使聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制有效運(yùn)行；在出現(xiàn)爭議時(shí)，國務(wù)院應(yīng)充分發(fā)揮議事協(xié)調(diào)作用；對引起嚴(yán)重霧霾后果者啟動(dòng)聯(lián)動(dòng)限批機(jī)制，實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)省份之間責(zé)任的關(guān)聯(lián)。

三是霧霾立法創(chuàng)新中應(yīng)建立規(guī)制機(jī)構(gòu)與法院的溝通機(jī)制。懈怠的克服取決于溝通機(jī)制的建立，尤其不能忽略環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)與法院之間的溝通機(jī)制。這種溝通機(jī)制的建立是現(xiàn)代環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)“主動(dòng)”履行職責(zé)的表現(xiàn)，也是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)對司法能動(dòng)性的要求。面對霧霾危害之訴，法院可在立案之時(shí)、訴訟之中、裁決之后通知環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)。環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)告知法院是否對環(huán)境危害已先行作出事實(shí)認(rèn)定，并披露或移交所掌握的相關(guān)證據(jù)，主動(dòng)派員以專家證人或陪審員身份參與霧霾案件的司法程序，獲知法院對霧霾危害案件的裁判。法院生效裁決可作為環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)行政處罰以及修改、完善環(huán)境規(guī)制規(guī)則的依據(jù)。應(yīng)通過環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)主動(dòng)履行職責(zé)及與法院的溝通充分發(fā)揮環(huán)境法公共實(shí)施與私人實(shí)施的結(jié)合與銜接作用[10]?！洞髿馕廴痉乐畏ā沸抻喴匾曅姓c司法溝通機(jī)制，建議對環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)與法院之間的溝通機(jī)制做出原則性規(guī)定，以使行政和司法實(shí)踐中行政主動(dòng)性與司法能動(dòng)性的銜接有法可依。

四是霧霾立法創(chuàng)新中應(yīng)加重環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)的事后責(zé)任。環(huán)境保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其人員的事后責(zé)任追究制度是一種補(bǔ)救措施，由此要求事先必須劃出一條“生態(tài)紅線”警示監(jiān)管執(zhí)法者。這種事后責(zé)任的“明確與加重”將有效促進(jìn)地方政府未來產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計(jì)的科學(xué)性和規(guī)范性，而這種科學(xué)性和規(guī)范性是霧霾治理有效性的重要保障?！洞髿馕廴痉乐畏ā沸抻喴怀觥吧鷳B(tài)紅線”警示作用，建議在環(huán)境基本法基礎(chǔ)上對大氣污染領(lǐng)域的“生態(tài)紅線”做出具體規(guī)定：大氣環(huán)境領(lǐng)域的生態(tài)體系包括禁止性的大氣環(huán)境紅線、限制性的大氣環(huán)境黃線、警戒性的大氣環(huán)境藍(lán)線和引導(dǎo)性的大氣環(huán)境綠線，并分別采取不同的規(guī)制措施。其中，大氣環(huán)境紅線又分為源頭布局敏感區(qū)、污染易聚集區(qū)與敏感的環(huán)境受體，如果地方大氣污染越過大氣環(huán)境紅線，則在政績考核時(shí)實(shí)行環(huán)保一票否決制，分管領(lǐng)導(dǎo)和環(huán)保部門主要負(fù)責(zé)人引咎辭職。

2.被規(guī)制者：培育“預(yù)期責(zé)任”意識(shí)，加重“過去責(zé)任”苛責(zé)

霧霾治理中應(yīng)優(yōu)先對氮氧化物排放進(jìn)行控制，在此過程中被規(guī)制者可能是公民個(gè)人、政府機(jī)構(gòu)或者企業(yè)，但最主要的是企業(yè)。基于整體主義原則和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，為有效遏制霧霾，明確并突出企業(yè)環(huán)境責(zé)任是《大氣污染防治法》修訂重點(diǎn)之一。

一是霧霾治理中應(yīng)培育企業(yè)“預(yù)期責(zé)任”意識(shí)?！邦A(yù)期責(zé)任”是一種事前、預(yù)防性制約措施。企業(yè)在大氣污染防治過程中，要承擔(dān)采取措施減少對環(huán)境污染和危害的責(zé)任；要承擔(dān)制定突發(fā)大氣環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案責(zé)任；要承擔(dān)主動(dòng)安裝和運(yùn)營脫硝裝置以承擔(dān)減少霧霾的社會(huì)責(zé)任等?！洞髿馕廴痉乐畏ā沸抻喴匾暋邦A(yù)期責(zé)任”的事前預(yù)防作用，建議設(shè)立《企業(yè)環(huán)境保護(hù)責(zé)任聲明》和《企業(yè)環(huán)境責(zé)任報(bào)告》制度。企業(yè)要向環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)提交《企業(yè)環(huán)境保護(hù)責(zé)任聲明》，表明企業(yè)在環(huán)境保護(hù)尤其是防治霧霾方面所應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任和法律責(zé)任，并把聲明置于醒目位置以備查詢；企業(yè)每半年向環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)以及公眾作出《企業(yè)環(huán)境責(zé)任報(bào)告》以備公眾監(jiān)督及環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)監(jiān)管；《企業(yè)環(huán)境保護(hù)責(zé)任聲明》和《企業(yè)環(huán)境責(zé)任報(bào)告》應(yīng)在企業(yè)官網(wǎng)與環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)官網(wǎng)定期公布與更新。

二是霧霾治理中應(yīng)加重企業(yè)“過去責(zé)任”苛責(zé)。霧霾危害不可逆且極度嚴(yán)重，應(yīng)加重企業(yè)過去責(zé)任以糾正“違法成本低于守法成本”的逆向選擇?！洞髿馕廴痉乐畏ā沸抻喴獜?qiáng)調(diào)重典治理霧霾理念，加重企業(yè)“過去責(zé)任”，建議：① 行政責(zé)任方面，要加重處罰，從嚴(yán)懲處，對罰款事項(xiàng)做出具體詳細(xì)安排，即對新建煤礦、石油煉制、生產(chǎn)煤氣、金屬冶煉等企業(yè)未配備脫硫脫硝裝置的，提高處罰額度；對造成大氣污染事故的，提高罰款所占直接損失的比例。②民事責(zé)任方面，在審判中適用舉證責(zé)任倒置原則，在損害結(jié)果認(rèn)定時(shí)宜采蓋然說與役學(xué)因果關(guān)系說；建立多倍賠償制度，一旦企業(yè)違反環(huán)境義務(wù)，應(yīng)對其按實(shí)際損害數(shù)額的數(shù)倍加以處罰。③刑事責(zé)任方面，要明確規(guī)定行政責(zé)任與刑事責(zé)任的銜接機(jī)制。④經(jīng)濟(jì)法責(zé)任方面，要規(guī)定把環(huán)境污染記入誠信檔案并向社會(huì)公布。

3.公眾與社會(huì)組織：完善公益訴訟制度，加強(qiáng)監(jiān)督與社會(huì)責(zé)任

公眾與社會(huì)組織履行現(xiàn)代環(huán)境法責(zé)任，應(yīng)有適當(dāng)?shù)闹贫裙┙o，因此要“把制度建設(shè)放在突出地位”[11]。基于整體主義原則和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，霧霾治理中公眾與社會(huì)組織都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)社會(huì)責(zé)任，與其他主體共同形成一個(gè)完整的社會(huì)責(zé)任鏈。因此，應(yīng)著力培養(yǎng)公眾與社會(huì)組織的環(huán)境意識(shí)，充分利用公眾、社會(huì)組織與受害者的發(fā)現(xiàn)與告發(fā)機(jī)制。

一是霧霾立法創(chuàng)新中應(yīng)完善公益訴訟制度。環(huán)境公益訴訟，是非直接利害關(guān)系人自覺自愿保護(hù)大氣環(huán)境的一種重要武器。對環(huán)境公益訴訟，學(xué)界一直懷有“導(dǎo)致濫訴”之虞，筆者以為大可不必?fù)?dān)憂。一則中國幾千年歷史一直具有厭訴的傳統(tǒng)文化；二則公益訴訟勢必推動(dòng)法律完善與守法意識(shí)提高，環(huán)境危害訴訟必將隨之而減少?！洞髿馕廴痉乐畏ā沸抻啎r(shí)應(yīng)完善公益訴訟制度，建議：①建立環(huán)境行政公益訴訟制度，從而對環(huán)保部門及其執(zhí)法人員形成倒逼，以規(guī)范其職權(quán)行使。②建議把環(huán)境公益訴訟主體擴(kuò)大到公民及所有地縣級(jí)以上民政部門登記的社會(huì)組織，并對社會(huì)組織的范圍分類界定。③對非直接利害關(guān)系人起訴的案件，應(yīng)根據(jù)情況給予適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)的、精神的獎(jiǎng)勵(lì)。通過設(shè)立環(huán)境行政公益訴訟制度，非利害關(guān)系的公眾(間接受害者)才愿意告發(fā)、舉報(bào)或起訴，能夠告發(fā)、舉報(bào)或起訴，并具備勝訴之可能；規(guī)制機(jī)構(gòu)才會(huì)切實(shí)、主動(dòng)承擔(dān)應(yīng)有之環(huán)境規(guī)制職責(zé)。這是整體主義原則與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則下承擔(dān)現(xiàn)代環(huán)境法責(zé)任、遏制霧霾危害關(guān)鍵之所在。

二是霧霾立法創(chuàng)新中應(yīng)加強(qiáng)公眾監(jiān)督責(zé)任?！碍h(huán)境原罪”的產(chǎn)生特征決定著環(huán)境問題解決應(yīng)依賴于公民主體范式?；诠裰黧w范式，公民環(huán)境倫理與道德是公民監(jiān)督機(jī)制發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，表現(xiàn)為提起建議、舉報(bào)等系列監(jiān)督責(zé)任。環(huán)境危害舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度是公眾監(jiān)督責(zé)任的重要內(nèi)容之一。較之于大企業(yè)的大氣污染而言，小作坊污染很難被環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)監(jiān)管，公眾監(jiān)督應(yīng)該對此發(fā)揮主體性作用?！洞髿馕廴痉乐畏ā沸抻喴匾暪姳O(jiān)督的作用，建議設(shè)立霧霾環(huán)境危害舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，在此基礎(chǔ)上，國家環(huán)境保護(hù)主管部門制定可操作性的《大氣環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》。獎(jiǎng)勵(lì)辦法的內(nèi)容包括：舉報(bào)種類、舉報(bào)途徑、舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)金額等。

三是霧霾立法創(chuàng)新中應(yīng)倡導(dǎo)公眾社會(huì)責(zé)任。建筑工地排放、工廠排放、機(jī)動(dòng)車尾氣排放和家庭排放等都是大氣污染源，因此建筑工地、工廠、車主和家庭都是霧霾危害的責(zé)任主體，霧霾治理不僅是各行業(yè)、各領(lǐng)域企業(yè)的責(zé)任，也是公眾的責(zé)任。大數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)兩個(gè)比例失調(diào)：私家車污染量是地鐵的多倍；發(fā)達(dá)國家地鐵出行比例是中國的十幾倍。因此盡管公民私家車排放量基本達(dá)標(biāo)，與家庭排放權(quán)同屬自然性權(quán)利，但每個(gè)公民應(yīng)減少私家車使用頻率，倡導(dǎo)綠色出行，盡量采取地鐵、公交等公共交通工具。這盡管不具強(qiáng)制性法律效果，卻是公眾社會(huì)責(zé)任應(yīng)有之意。從本質(zhì)上講，霧霾治理成本應(yīng)在政府、企業(yè)和公眾之間公平分配。《大氣污染防治法》修訂要倡導(dǎo)公眾社會(huì)責(zé)任，建議：①應(yīng)把霧霾污染防治共同的公眾責(zé)任納入大氣環(huán)境污染防治法規(guī)體系。②明確規(guī)定公民應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，采取低碳、節(jié)儉的生活方式，自覺履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)。

(二)霧霾環(huán)境責(zé)任立法創(chuàng)新：構(gòu)建霧霾環(huán)境責(zé)任新體系

霧霾環(huán)境責(zé)任體系的主要內(nèi)容包括刑事責(zé)任、民事責(zé)任與行政責(zé)任三個(gè)方面。霧霾污染的區(qū)域性、復(fù)雜性與嚴(yán)峻性，決定了霧霾環(huán)境責(zé)任體系必須由多部法規(guī)完成。廣義的霧霾環(huán)境責(zé)任體系由國家級(jí)環(huán)境保護(hù)法規(guī)即《憲法》、《刑法》、《民法通則》、《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《環(huán)境影響評價(jià)法》、《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)辦法》、《大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)辦法》及各省級(jí)地方環(huán)境保護(hù)法規(guī)(如《北京市大氣污染防治條例》、《深圳市大氣污染防治條例》)等法律法規(guī)構(gòu)成；狹義的霧霾環(huán)境責(zé)任體系由《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《環(huán)境影響評價(jià)法》等法律法規(guī)構(gòu)成。

根據(jù)現(xiàn)代環(huán)境責(zé)任理論，結(jié)合霧霾治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)階段比較可行的創(chuàng)新為狹義的霧霾環(huán)境責(zé)任體系創(chuàng)新，創(chuàng)新后的新體系是由原則性責(zé)任、專門性責(zé)任、評價(jià)性責(zé)任、相關(guān)性責(zé)任等一系列責(zé)任有機(jī)構(gòu)成的一個(gè)新體系，具體創(chuàng)新模式用公式表示就是：

霧霾環(huán)境責(zé)任新體系=(原則性責(zé)任+專門性責(zé)任+評價(jià)性責(zé)任+相關(guān)性責(zé)任)

其中，原則性責(zé)任就是《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的關(guān)于霧霾的原則性法律責(zé)任；專門性責(zé)任就是《大氣污染防治法》規(guī)定的關(guān)于霧霾的專門性法律責(zé)任；評價(jià)性責(zé)任就是《環(huán)境影響評價(jià)法》規(guī)定的關(guān)于霧霾的評價(jià)性法律責(zé)任；相關(guān)性責(zé)任就是除《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《環(huán)境影響評價(jià)法》之外的其他環(huán)境保護(hù)法規(guī)關(guān)于霧霾的相關(guān)性法律責(zé)任。例如，《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《北京市大氣污染防治條例》等關(guān)于霧霾的法律責(zé)任。

四、結(jié)論

霧霾是近年來出現(xiàn)的一個(gè)新的環(huán)境問題。霧霾污染的形成既有客觀上的自然因素，也有人為的主觀原因。霧霾的危害主要表現(xiàn)在危害身心健康、影響交通出行安全、影響植物的生長、增加環(huán)境治理成本等幾個(gè)方面。現(xiàn)行的霧霾防治法規(guī)嚴(yán)重乏力，其立法局限性表現(xiàn)在：個(gè)別地方政府及部門執(zhí)法監(jiān)管責(zé)任落實(shí)不到位；部分企業(yè)防治污染的主體責(zé)任不落實(shí)；區(qū)域復(fù)合聯(lián)動(dòng)責(zé)任機(jī)制缺失；違法成本低，處罰過輕，沒有威懾力。

霧霾危害的日益嚴(yán)峻性和現(xiàn)行立法的局限性，迫使我們不得不進(jìn)行反思和創(chuàng)新：一是理念創(chuàng)新。就是拋棄傳統(tǒng)環(huán)境責(zé)任舊觀念而選擇現(xiàn)代環(huán)境責(zé)任新理念，用現(xiàn)代環(huán)境責(zé)任理論指導(dǎo)整個(gè)霧霾污染防治工作。

二是原則創(chuàng)新。就是用現(xiàn)代環(huán)境責(zé)任理論創(chuàng)新霧霾立法原則，克服傳統(tǒng)環(huán)境責(zé)任立法原則的單一化，實(shí)行和遵循“整體主義與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”兩者并行的雙重原則。

三是承擔(dān)雙重責(zé)任。根據(jù)現(xiàn)代環(huán)境責(zé)任理論，結(jié)合霧霾污染防治實(shí)踐，在遵循整體主義與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防雙重原則的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新后的霧霾防治立法與實(shí)施必須堅(jiān)持和貫穿“預(yù)期責(zé)任與過去責(zé)任”兩者并重的雙重責(zé)任。

四是構(gòu)建霧霾環(huán)境責(zé)任新體系。根據(jù)現(xiàn)代環(huán)境責(zé)任理論，結(jié)合霧霾治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新后的霧霾環(huán)境責(zé)任新體系是由原則性責(zé)任、專門性責(zé)任、評價(jià)性責(zé)任、相關(guān)性責(zé)任等一系列責(zé)任有機(jī)構(gòu)成的一個(gè)新體系，亦即：霧霾環(huán)境責(zé)任新體系=(原則性責(zé)任+專門性責(zé)任+評價(jià)性責(zé)任+相關(guān)性責(zé)任)。這一霧霾環(huán)境責(zé)任新體系的產(chǎn)生要通過一系列地立法而實(shí)現(xiàn)，而其功能作用的發(fā)揮則要通過嚴(yán)格一系列執(zhí)法去逐漸實(shí)現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

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(本文責(zé)編：辛城)