湯玉權(quán)+徐勇

〔摘要〕隨著新世紀以來農(nóng)村社會的發(fā)展變遷，以行政村為單元實施村民自治的通行做法陷入了日漸明顯的困境，表現(xiàn)為行政村規(guī)模普遍較大，自治困難；行政村村委會行政色彩濃厚，自治能力弱；行政村層面自治，村民認同感不強，自治效果不佳等。對此，近年來一些地方創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理機制，作了將村民自治重心下沉的探索和實踐，影響較大的有廣東清遠市的自然村自治模式、湖北秭歸縣的村落自治模式、廣西河池市的屯級黨群共治模式、廣西貴港市的“一組兩會”模式、廣西融水縣的“五會屯治”模式等五種模式，使村民自治獲得了新的發(fā)展，對村民自治由制度到實踐、由懸空到落地起到了良好的促進作用。但無論是清遠模式還是其他四種模式，都引發(fā)了一些新問題，需要引起地方實踐部門重視并立即著手解決，以推進這一改革的發(fā)展。

〔關(guān)鍵詞〕村民自治；重心下沉；新發(fā)展；新問題

〔中圖分類號〕D638〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2015）06-0062-07

1980年代初以來，我國農(nóng)村實行村民自治制度。這項管理制度的實施，對于農(nóng)村基層民主政治的發(fā)展起到了重要的推動作用。然而進入新世紀以來，村民自治在實踐中遭遇到了諸多困難和問題，一度被有的學(xué)者宣告“自治已死”。但實踐中的困境同樣要被實踐所解決。最近幾年，一些地方通過制度創(chuàng)新，在村委會以下出現(xiàn)了各種村民自治形式，使村民自治再次煥發(fā)出生機和活力。那么，這一轉(zhuǎn)變過程為何發(fā)生以及如何發(fā)生？對村民自治的發(fā)展走向會帶來怎樣的影響？這些問題的解答對于深化對村民自治的認識具有重要意義。

一、新世紀以來村民自治的實踐困境

在我國漫長的傳統(tǒng)社會中，對鄉(xiāng)村社會的治理，長期以來實行“皇權(quán)不下縣、縣下皆自治”的治理方式，廣大農(nóng)村實行以“自治”為特征的治理。但進入20世紀后，隨著現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)的開展，國家權(quán)力日益深入整合鄉(xiāng)村社會，農(nóng)村的傳統(tǒng)內(nèi)部自治就逐漸轉(zhuǎn)化為外部性治理且“他治”特征日益突出。尤其是人民公社制度的實施，更是以其半軍事化的組織管理方式徹底摧毀了農(nóng)村的自治空間，這種局面直到1980年代初人民公社制度的解體才得以改變。人民公社制度的解體，使生產(chǎn)隊長變得有名無實，農(nóng)村中出現(xiàn)了權(quán)力真空，公共事務(wù)缺乏有效管理，社會秩序出現(xiàn)了混亂。為了克服“村事無人管”的局面，廣西宜州市合寨村農(nóng)民創(chuàng)造了“村民委員會”這一新型組織對農(nóng)村實行自我管理。村委會的成立及其在解決社會治安、舉辦公益事務(wù)等方面的有力作用，得到了國家權(quán)力機關(guān)的認可而寫入了1982年新修改的《中華人民共和國憲法》1982年憲法第110條規(guī)定：“農(nóng)村按居住地設(shè)立的村民委員會是基層群眾性自治組織”。，從而在國家根本法層面對村民自治性質(zhì)的組織——村民委員會進行了規(guī)定。

但對于1982年憲法規(guī)定的“按居住地設(shè)村委會”這一前置條件則在不同時期有不同的標準。1987年我國頒布實施的《村民委員會組織法（試行）》第7條第二款規(guī)定：“村民委員會一般設(shè)在自然村；幾個自然村可以聯(lián)合設(shè)立村民委員會；大的自然村可以設(shè)立幾個村民委員會”。按照這一規(guī)定，村委會是以自然村為基礎(chǔ)設(shè)置的。之所以這樣規(guī)定，用時任全國人大委員長彭真的話說，是“要照顧到開會方便，容易聯(lián)系，有事群眾能看得見、管得了?！薄?〕但實踐中，從尊重歷史和穩(wěn)定農(nóng)村基層組織的考慮出發(fā)，大多數(shù)村委會是設(shè)立在生產(chǎn)大隊（即原行政村）的。1998年正式頒布實施《村民委員會組織法》時，將上述第7條第二款的規(guī)定刪除了，只保留了第一款即“村民委員會根據(jù)村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治的原則設(shè)立”的規(guī)定。而2010年《村民委員會組織法》修訂時，又在該款后增加了“有利于經(jīng)濟發(fā)展和社會管理的原則設(shè)立”的規(guī)定。而事實上村委會的設(shè)立更多的是從后增加的這一原則考慮的。為此，村委會設(shè)在行政村就得到了強化并成了一個通行的做法。

從經(jīng)濟發(fā)展和社會管理來看，村委會設(shè)在行政村，具有減少管理層級、壓縮干部職數(shù)、減輕農(nóng)民負擔(dān)等優(yōu)勢。從多年的經(jīng)驗來看，這種農(nóng)村治理的基本構(gòu)架，也是符合我國國情的。然而隨著新世紀以來農(nóng)村社會的發(fā)展變遷，其暴露出的治理困境也日漸明顯。

（一）行政村規(guī)模普遍較大，自治困難。自治屬于直接參與行為，對地域和人口范圍要求更高。規(guī)模過大、人口過多不便于群眾自治。〔2〕從現(xiàn)實情況來看，設(shè)在行政村基礎(chǔ)上的村委會占絕大多數(shù)。由于行政村一般下轄若干自然村，地域和人口規(guī)模普遍較大。特別是進入21世紀后一些地方推行“合村并組”運動，使行政村的地域和人口規(guī)模進一步擴大，有限的幾個村委會干部難以對村務(wù)實施有效管理。如廣東清遠市禾灣村所屬的赤米行政村，下轄33個自然村，共5712人，只有7名村干部。村支書兼主任感慨，除了完成行政任務(wù)，根本難以管理自然村。參見張偉雄：《清遠的鄉(xiāng)村實驗：村民自治化解矛盾》，http：//news.southcn.com/d/2014-04/15/content_97623332.htm.為此，清遠市農(nóng)村工作委員會辦公室主任魯小鵬曾舉例說，“陽山縣黎埠鎮(zhèn)扶村村，7名村干部要管理71個村民小組8000多人；清新區(qū)有一個村面積50多平方公里，村民連誰是村干部都不知道，如何自治？”〔3〕

（二）行政村村委會行政色彩濃厚，自治能力弱。從性質(zhì)上說，村委會是一個群眾性自治組織。但事實上，村委會自成立以來，便承擔(dān)了大量的行政職能。據(jù)不完全統(tǒng)計，村委會須承擔(dān)的法定行政性事務(wù)多達40余項，從而成為“第六微型政府”。并且，在壓力型體制下，村委會的行政職能往往被推到極致，自治職能遭到嚴重削弱。村民小組一級，更是長期處于失管狀態(tài)。甚至地方官員也承認“村委會出現(xiàn)了明顯的附屬化和行政化傾向?！薄?〕即便在國家廢除了農(nóng)業(yè)稅費后，村委會仍需承擔(dān)民政、社保、計生及土地管理等行政職能，少數(shù)幾個村委會干部難以有時間和精力用于料理村民自治事宜，導(dǎo)致村委會自治功能被淡化，村民自治被“懸空”和“虛化”，村民自治難以向廣度、深度推進。 〔5〕

（三）行政村層面自治，村民認同感不強，自治效果不佳。馬克思主義認為，人們所從事的一切活動都同他們的利益有關(guān)。對于村民參與村莊治理而言，其動力大小也在于與村莊的利益聯(lián)系及其認同感的強弱程度。在農(nóng)民群眾素質(zhì)不高，認識水平不夠的現(xiàn)實條件下，村民參與自治的積極性就更取決于與村莊的利益聯(lián)系程度。然而在行政村層面實施自治，由于行政村之下往往包含若干個自然村，各自然村之間在土地、村務(wù)、利益、文化、社會心理等方面都相對分割、相對獨立，各自然村間的“你們村”、“我們村”的村域認知，實際上有著排他性。這種排他性，使得村民對行政村范圍內(nèi)的鄉(xiāng)村公共事務(wù)認同度、關(guān)注度低。其結(jié)果不僅使得村民對村委會層面的自治事項參與意識不強、參與的積極性不高〔6〕，從而影響了村民民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的實效，而且由于各自然村的利益不盡相同，關(guān)切點也不盡一致，在利益競爭時便容易發(fā)生矛盾。如面對一筆扶貧資金，有的自然村希望用于修路，有的自然村希望用于建橋，有的自然村則希望用于修建飲水工程，結(jié)果就有可能使項目落不了地。

綜上可見，當(dāng)前以行政村為自治單元的村民自治由于范圍比較大，已經(jīng)明顯影響了村民自治功能的發(fā)揮，這體現(xiàn)出鄉(xiāng)村治理的體制性困境。隨著村民自治實踐的不斷深化，改革或優(yōu)化這種鄉(xiāng)村治理的體制已成為必要。

二、重心下沉：村民自治的新發(fā)展

針對村民自治普遍遇到的困難和問題，近年來一些地方創(chuàng)新了鄉(xiāng)村治理體制，將村民自治的重心下沉，使村民自治有了新的發(fā)展。這些探索和實踐，影響較大的有以下五種模式。

第一種：廣東清遠市的自然村自治模式。這一模式于2014年4月在廣東省清遠市推行。其特點是重構(gòu)農(nóng)村基層治理體系，將現(xiàn)有的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村—村民小組”的農(nóng)村基層治理層級調(diào)整為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—片區(qū)—村（原村民小組或自然村）”。其中，“片區(qū)”作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構(gòu)，是在原村委會基礎(chǔ)上建立的片區(qū)黨政公共服務(wù)站，其職責(zé)是承接上級下達的工作和為村民提供各類公共服務(wù)。村委會干部則依據(jù)自愿原則轉(zhuǎn)為片區(qū)黨政公共服務(wù)站工作人員，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的聘員，其補貼從各級政府投入的村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費中支出。在片區(qū)下則以村民小組或自然村為單位設(shè)立村委會，開展村民自治。調(diào)整后的村委會不再列入村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障范圍，村委員成員由村集體經(jīng)濟給予每人每年約300元補助。在村委會成立前，建立村民理事會作為重新劃分的村的過渡性自治組織。另外，作為配套機制，黨組織建設(shè)也隨之下沉，在自然村或村小組層面設(shè)立了黨支部。目前，清遠市已成立了997個片區(qū)社會綜合服務(wù)站、9239個村小組（自然村）黨支部、14554個村民理事會。其中，英德西牛、佛岡石角、連州九陂3個試點鎮(zhèn)通過村委會下移，村級組織由原來的42個調(diào)整為390個?！?〕

第二種：湖北秭歸縣的村落自治模式。湖北秭歸縣的村落自治模式的特點是在保留行政村一級村民自治的同時，將村民自治單位下移，形成了“兩級村民自治”的農(nóng)村基層治理新格局?！?〕其主要做法是劃小單元，回歸村落。2001年“合村并組”之后，秭歸縣現(xiàn)在的村普遍由以前的3-5個村合并而成，地域面積和轄區(qū)人口都得到增加，行政村面積一般都在10平方公里以上，平均人口近2000人，再加上秭歸縣是典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)縣，地處偏遠，人口居住分散，交通不便，群眾要見到村干部也不易，致使干群生疏。在這樣的條件下實施村民自治，其難度可想而知。與此同時，在行政村內(nèi)大分散的格局下，自然村落內(nèi)卻呈現(xiàn)出小聚居的特點?；诖?，2011年秭歸縣按照“地域相近、產(chǎn)業(yè)趨同，利益共享”等原則，將全縣186個村劃分為2055個自然村落，每個村落居住的居民在30-80戶左右、地域面積為1—2平方公里，并以此為基礎(chǔ)開展村落自治，由此形成了村落自治與行政村村民自治同時開展的“兩級村民自治”新格局。其中，村落一級自治主要承擔(dān)提供村落內(nèi)的公共服務(wù)、辦理村落公益事業(yè)等事務(wù)，行政村一級自治主要解決村落之間公共事務(wù)的組織協(xié)調(diào)。因此，村落原則上是負責(zé)本村落內(nèi)的公共事業(yè)發(fā)展和公共服務(wù)組織，并不承擔(dān)行政村下派的行政任務(wù)，從而在一定程度上實現(xiàn)了“村落自治為主、行政村行政與自治兼顧”的分工定位?！?〕

第三種：廣西河池市的屯級黨群共治模式。2012年廣西河池市安馬鄉(xiāng)開始實行這一模式，其特點是在不改變現(xiàn)有行政村建制的前提下，劃小村民自治單位，將村民自治向自然屯（即自然村）延伸。具體做法是以自然屯為治理單元，縱向上建立鄉(xiāng)村駐屯聯(lián)合黨小組，下移黨的工作重心，橫向上成立屯黨群理事會和屯產(chǎn)業(yè)協(xié)會，同時完善和加強了戶主會議，通過屯級“一組三會”實施“引、放、議、評”四步工作法，實行黨群共治。屯級事務(wù)首先由駐屯聯(lián)合黨小組提議，再由屯黨群理事會進行商議討論，最終交由屯戶主代表會議決定。對群眾籌資投勞興辦公益事業(yè)等涉及村民利益的重大問題，需要召開戶代表會議，由村屯戶主商定出資額度、籌資投勞方式。目前，這一模式又被概括為“黨領(lǐng)民辦、群眾自治”模式在河池市全面推行。

第四種：廣西貴港市的“一組兩會”模式。為了解決自然屯公共服務(wù)“村委會管不到，自身又沒法管”的問題，2010年廣西貴港市覃塘區(qū)大嶺鄉(xiāng)產(chǎn)生了“一組兩會”的屯級管理模式?！耙唤M兩會”是“黨小組+戶主會+理事會”制度的簡稱。其中，黨小組在“一組兩會”中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)、引領(lǐng)作用，負責(zé)收集群眾的意見訴求，確定要做什么事；戶主會由自然屯全體戶主或戶主代表組成，是議事決策機構(gòu)，根據(jù)黨小組“要做什么事”的提議，召集戶主會議進行協(xié)商決議，并對執(zhí)行情況進行監(jiān)督；理事會是執(zhí)行實施機構(gòu)，對戶主會負責(zé)，主要執(zhí)行落實戶主會的決議，并接受黨小組和戶主會的監(jiān)督。因而在性質(zhì)上，“一組兩會”就是以自然屯為主體，以屯級黨組織為核心，引導(dǎo)戶主會和理事會，組織開展村民民主管理的屯級協(xié)商自治機制。目前，這一模式已在貴港市推行并被推廣運用到南寧市各縣區(qū)。

第五種：廣西融水縣的“五會屯治”模式。2013年，廣西融水縣針對該縣自然屯分散，黨員分布不均，村民自治意識有別，經(jīng)濟基礎(chǔ)也參差不齊的情況試行了“五會屯治”的管理模式。所謂“五會屯治”，即是以屯為單位，在條件成熟的自然屯逐步建立黨支部委員會、公共事務(wù)理事會、公共事務(wù)監(jiān)事會、糾紛調(diào)解委員會、產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)會，以此作為抓好農(nóng)村基層黨建的有效載體，將農(nóng)村各項工作整體下移至自然屯，引導(dǎo)村民自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的一種基層組織管理模式。同時，動員有責(zé)任心、有威信、有能力能夠帶領(lǐng)村民實現(xiàn)村民自治目標的農(nóng)村黨員、致富能人、退伍軍人等，義務(wù)擔(dān)任“五會”帶頭人，帶領(lǐng)村民修路搭橋、整治村容、組織文體活動、發(fā)展產(chǎn)業(yè)等，積極推動各自然屯生產(chǎn)生活的發(fā)展。〔10〕在融水縣村（社區(qū)）“兩委”換屆選舉試點工作和“清潔鄉(xiāng)村”等活動中，“五會屯治”模式也得到了廣泛運用。

三、村民自治重心下沉的價值

廣東、湖北、廣西等地出現(xiàn)的村民自治新發(fā)展的幾種典型模式，雖然具體形式不同，但都是各自在不同的場域、針對村民自治單元過大而產(chǎn)生的，都具有自治重心由行政村下沉到自然村的共同特點。從其實踐看，它們對村民自治由制度到實踐、由懸空到落地起到了良好的促進作用。

第一，夯實了自治的基礎(chǔ)，回歸了村民自治的本義。相較于行政村，在經(jīng)濟意義上，自然村村民基本同在一個集體土地所有制單位內(nèi)，村民之間經(jīng)濟關(guān)系緊密，有著共同的集體資產(chǎn)和經(jīng)濟利益；在地緣意義上，自然村又是一個相對獨立的單元，村民在長期的生產(chǎn)和生活中形成了共同的公共事務(wù)和公益事業(yè)，情感上也容易認同。將村民自治下沉到自然村，一方面適應(yīng)了自然村村民由于地域相近、利益相關(guān)、文化相同，容易形成共同體的特點，另一方面則由于自治單位的縮小，更有利于群眾直接參與村莊治理。村民通過在自然村層面實施自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，既是治理的施行者，又是受益者，在自治過程中能夠獲得較高的“效能感”，對于激發(fā)村民參與自治的內(nèi)生動力以推進農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、興辦農(nóng)村公益事業(yè)等各項工作大有裨益。村民自治下沉到自然村體現(xiàn)了村民自治的應(yīng)有之義，是村民自治在內(nèi)容上的回歸，也從根本上夯實了村民自治的社會基礎(chǔ)，有利于推進村民自治的順利發(fā)展。

第二，援用了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的自治元素，有利于村民自治的復(fù)歸和開展。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的自治，不僅在于政府有意通過與其有密切關(guān)系的鄉(xiāng)紳來實施治理以減少統(tǒng)治成本，更在于鄉(xiāng)村社會自身千百年來基于血緣關(guān)系形成的宗族社會。自然村由于一般是以宗族為內(nèi)在基礎(chǔ)發(fā)展而來的，宗族社會不僅是一種熟人社會，村民相互信任感強，而且有族老權(quán)威，號召力強，天然具有自治的優(yōu)勢而形成了自治的傳統(tǒng)。村民自治在自然村的實踐，適應(yīng)了宗族意識仍然保留并較為濃厚的地區(qū)。但村民自治重心的下沉，又不是簡單地援借傳統(tǒng)的宗族因素，而是在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，通過自然村中的村民自治組織理事會等，再借助于宗族社會中的信任力與號召力，對接了自然村一級的自治傳統(tǒng)，使村民自治的內(nèi)生性資源得以充分利用，是發(fā)展了的自治的回歸。

第三，縮小了自治單位，有利于村務(wù)公開和民主監(jiān)督。相較于行政村，以自然村作為自治單元，自治范圍要小且自治事務(wù)更簡單。因此，在自然村實施自治，更符合村組干部的非職業(yè)特征，并且村組干部在理事過程中可以更加專注自然村事務(wù)，做到精細化管理。同時，在自然村設(shè)立各種自治組織，一方面各自治組織與村民距離更近，更切合村民的實際需求，村民參與自治的積極性更高。另一方面，自然村村域范圍小，村民參與村務(wù)管理較為便利，村民對各家、各人情況的熟悉，也使得在村務(wù)、財務(wù)、集體土地等事項上的監(jiān)督更容易到位，村務(wù)公開更容易落實，從而有利于激發(fā)村民的民主意識和參與意識，對于改善村莊治理是一種積極的探索。

第四，改善了鄉(xiāng)鎮(zhèn)—行政村—自然村的基層治理關(guān)系，有利于推進村民自治的發(fā)展。通過重心下沉在自然村實施自治，村民自治的基礎(chǔ)更為堅實，同時也使向來難以處理的鄉(xiāng)村關(guān)系由于組織架構(gòu)的變動得到了改善。就村委會而言，在我國的現(xiàn)有法律框架下需承擔(dān)行政性事務(wù)不可避免，通過行政村層面的村委會來實現(xiàn)完全的自治還較為困難。但自治重心下沉到自然村，則可以較好的理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)—行政村—自然村的關(guān)系，有利于實現(xiàn)村民自治。首先是行政村的定位更明確，即由于自治重心的下沉，使得行政村可以定位在承擔(dān)來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政性、政治性事務(wù)。其次是自然村保留了自治的特性，在行政村承擔(dān)了農(nóng)村政治治理架構(gòu)的同時，自然村通過在糾紛處理、衛(wèi)生清潔、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面實現(xiàn)了農(nóng)村社會治理架構(gòu)。從而，通過村級二級治理結(jié)構(gòu)，嚴格界定了自然村與行政村的關(guān)系，在制度上保障了自然村作為完全自治的一級單元，避免了來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政干預(yù)。而行政村在自身壓力得到減輕的同時，也容易處理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)和自然村的關(guān)系，從而將村民自治從行政村下移到自然村，實現(xiàn)了行政與自治的分離，能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)村政治治理架構(gòu)和社會治理架構(gòu)的統(tǒng)一與互補，使村委會在自然村有了民主基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)，有利于村委會開展工作〔11〕，也能夠更充分地發(fā)揮村民自治的作用。

第五，提高了專業(yè)化的分類治理程度，有利于增強村級服務(wù)效能。以行政村為基礎(chǔ)的村民自治，長期以來主要是依靠正式組織村委會中的幾名村干部治理，由于日常事務(wù)的繁雜，幾名村干部實際上處于無法明確分工的“萬金油”式的管理。自治重心下沉到自然村后，由于自然村缺乏正式的組織資源，要在自然村實施自治，必須組建起一些新的自治組織如理事會、合作社、協(xié)會等，這些自治組織相對于村委會，分類化程度更高，提供的服務(wù)更加多元、專業(yè)，適應(yīng)了農(nóng)民的不同需求，也能夠有效地解決行政村組織服務(wù)半徑過大、管理服務(wù)不到位等問題。在這方面，湖北秭歸縣村落自治中理事會實施的“一長八員”制度就提供了一個典型。秭歸縣在村落自治過程中，不僅搭建了村落理事會平臺，還在理事會中實施了“一長八員”制度，即一名村落理事長和擔(dān)任八項職責(zé)的村落事務(wù)員（具體為“經(jīng)濟員”、“宣傳員”、“幫扶員”、“調(diào)解員”、“維權(quán)員”、“管護員”、“環(huán)保員”、“張羅員”等），通過“一長八員”、設(shè)崗定責(zé)，使“一長八員”成員的職責(zé)有了明確區(qū)分，無疑是在理事會基礎(chǔ)上更前進一步，且為農(nóng)村的分類治理奠定了基礎(chǔ)。從實踐過程來看，“一長八員”的設(shè)定是農(nóng)村基層治理的又一創(chuàng)新?！?2〕

四、村民自治新發(fā)展中存在的問題

從實踐模式及其價值來看，將村民自治重心下沉到自然村可以說是對我國農(nóng)村基層治理體系的一次重塑，對我國村民自治發(fā)展的重要性毋庸置疑。然而，對于這樣的一場變革，也產(chǎn)生出一些新的問題需要引起注意。前述五種改革模式歸納起來可以分為兩大類，即清遠的改變村委會設(shè)置現(xiàn)狀、將村委會下移到自然村的模式和其他四種不改變村委會設(shè)置現(xiàn)狀、在自然村設(shè)置自治機構(gòu)的模式，因此村民自治新發(fā)展中存在的問題，也將從兩大類模式來具體展開分析。這其中既有不同的問題，也有共性的問題。

（一）廣東清遠模式存在的問題。首先，在村民小組和自然村普遍設(shè)置村委會，與其說是一種“創(chuàng)新”，莫若說是一種“回歸”，即是對上世紀《村組法（試行）》規(guī)定中村委會以自然村為基礎(chǔ)設(shè)置、同時在村委會下沉到自然村的同時，原生產(chǎn)大隊改建成了村公所，作為鄉(xiāng)政府下屬的派出機構(gòu)的體制的回歸。村委會及村公所的這種設(shè)置形式，在廣西、廣東、云南等省的偏遠地區(qū)從1987年6月開始實行直到2000年才徹底退出歷史舞臺?？v然當(dāng)下的做法不完全是回歸歷史，且在現(xiàn)今條件下具有新的實踐意義，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)之下設(shè)立公共服務(wù)站作為派出機構(gòu)，一方面有?，F(xiàn)有法律關(guān)于地方政府設(shè)置的規(guī)定，另一方面也不符合我國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的歷史選擇。其次，清遠模式一旦推行開來，勢必將給各級政府造成很大的財政壓力。截至2014年底，我國村委會數(shù)量為58.5萬個，村民小組為470.4萬個，村委會成員230.5萬人?！?3〕如果每個自然村或村民小組都成立村委會，村委會數(shù)量增加將超過8倍，相應(yīng)的管理成本就會大幅增長；同時，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下設(shè)立公共服務(wù)站作為派出機構(gòu)，無疑增加了一個行政管理層級，財政支出上也必然帶來巨大壓力。再次，是如何避免自然村村委會的再度行政化問題。行政村的行政化是鄉(xiāng)村關(guān)系長期以來難以處理的關(guān)鍵，也是村民自治中農(nóng)民“形式有權(quán)、實質(zhì)無權(quán)”的根本原因。在清遠模式中，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派單位的公共服務(wù)站，雖然客觀上能夠為國家行政權(quán)力對最基層的自然村的滲透起到一個天然的屏障作用，但如果公共服務(wù)站在承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)后，將自身事務(wù)向自然村村委會轉(zhuǎn)移，自然村在自治過程中也難免有被再度行政化的可能，那么農(nóng)村基層以自然村為載體的唯一權(quán)力屏障也將消失，農(nóng)村的社會自治空間將被進一步壓縮，這是值得我們警惕的。

（二）其他四種模式存在的問題。對于其他四種模式而言，由于自治重心下沉到自然村后，一方面并未改變行政村村委會設(shè)置現(xiàn)狀，另一方面在自然村又設(shè)置了自治機構(gòu)，由此在村級層面就形成了“兩級治理結(jié)構(gòu)”，隨之而來的就是自然村的各種自治組織與行政村村委會之間的關(guān)系問題（可姑且稱之為“村組關(guān)系”）也將逐漸凸顯：如果自然村的各種自治組織作為村委會的下屬機構(gòu)，這些自治組織就可能被附帶行政化；如果自然村的各種自治組織保持獨立的自治性，村委會的權(quán)力就有可能被削弱而引發(fā)雙方關(guān)系的緊張。如在貴港市調(diào)研時，就有部分村“兩委”干部開始擔(dān)心“一組兩會”設(shè)立后，屯里的很多大事由群眾決議，無形中會削弱村“兩委”的職權(quán)，影響到村務(wù)中心工作的推進。〔14〕這種擔(dān)心和看法有可能影響二者關(guān)系的和諧和“一組兩會”的長效運行。

（三）兩大類模式存在的共性問題。其一，一些自然村黨員數(shù)量不足、質(zhì)量不高，黨小組難建立，作用難發(fā)揮。自然村的各種自治組織都需要在黨小組的領(lǐng)導(dǎo)下開展活動，然而在改革開放和市場經(jīng)濟條件下，一些地方農(nóng)村基層黨組織既無發(fā)展經(jīng)濟能力，又無法適應(yīng)新形勢下的黨建工作，組織吸引力下降，村民入黨積極性不高，黨員數(shù)量在減少。另一方面，在快速城市化進程中，農(nóng)村人口大量外出務(wù)工，農(nóng)村中青壯年精英普遍減少，留守下來的普遍成了“386199”部隊，黨員的數(shù)量和質(zhì)量都受到影響，部分村屯出現(xiàn)了黨員“空巢化”的現(xiàn)象，有的自然村甚至沒有黨員或因黨員數(shù)量不足3人而無法成立黨小組。如貴港市目前全市有2035個屯（組、隊）沒有黨員，217個屯（組、隊）黨員數(shù)量達不到設(shè)立“一組兩會”黨小組條件。其二，自然村大多缺乏議事場所，不便于自治組織開展活動。由于村民自治多年來一直以行政村為單位，行政村普遍都有村委會辦公樓和其他附屬設(shè)施作為開展村民自治的活動場所。但在自然屯村一級，則由于缺乏建設(shè)經(jīng)費保障，村民開展自治所需的場所十分稀缺，面臨有事議而沒有議事場所的尷尬困境。其三，自然村開展自治所需的經(jīng)費無保障，也將影響到這一治理機制的可持續(xù)性發(fā)展。行政村設(shè)立的村民自治組織村委會是國家村級治理的法定組織，其有穩(wěn)定的經(jīng)費保障。但在自然村實施村民自治，自治組織除了個別地方有少量補貼外，基本都是以義務(wù)履職方式為主。這種履職方式雖然減少了政府財政支出，但一項管理制度如果沒有一定的經(jīng)費作為保障，卻想要得到順利而持久的實施是較為困難的。就村民自治工作而言，許多日常事務(wù)都需要一定的經(jīng)費開支，如通訊費、交通費等，并且還常常會耽誤農(nóng)活。當(dāng)自然村開展村民自治進入常態(tài)化、日?；瘯r，工作的瑣碎、開支的增加及對自家農(nóng)活的耽擱，自治組織成員的熱情難免會逐漸消減，這種無經(jīng)費來源、義務(wù)式的管理制度能持續(xù)多久就成了一個問題。

五、結(jié)論及進一步討論

從上述分析可見，當(dāng)前我國許多地方村民自治正經(jīng)歷著一場自治單位由行政村下移到自然村的制度變遷。這一變遷發(fā)生的動力基礎(chǔ)，源于行政村自治單位過大所引發(fā)的自治難題，屬于“強制性制度變遷”。從各地競相開展的具有典型性的五種模式來看，其成效顯著，適應(yīng)了村民自治的階段性發(fā)展需要，對于深化村民自治、激發(fā)村民自治的生機與活力有重要價值。同時，村民自治重心下沉到自然村，也存在財政壓力巨大、黨員數(shù)量欠缺、活動場所匱乏、經(jīng)費保障不足等問題。這些問題屬于村民自治新發(fā)展所帶來的新問題。然而一切改革與嘗試都需要時間來檢驗。各地的村民自治試點探索時間都還不長，有的才剛剛起步。因此，一方面需要尊重實踐、尊重群眾的首創(chuàng)精神，在為改革創(chuàng)新的成功歡欣鼓舞的同時，也允許改革過程中出現(xiàn)一些不足。同時，對于出現(xiàn)的問題，地方實踐部門也要引起足夠的重視并切實加以解決，以推進這一改革的發(fā)展。

此外，這場自治重心下移的改革，也引發(fā)了一些問題需要進一步討論，以有助于深入認識村民自治的新發(fā)展和新實踐。

一是當(dāng)下出現(xiàn)的村民自治重心下移的趨向，并不能等同于下移是村民自治發(fā)展的唯一走向。村民自治的發(fā)展走向，從方向上來說應(yīng)該有三種，即向上、向下和橫向的發(fā)展。向上，即按照前國家領(lǐng)導(dǎo)人彭真所言的“把一個村的事情管好了，逐漸就會管一個鄉(xiāng)的事情；把一個鄉(xiāng)的事情管好了，逐漸就會管一個縣的事情?！薄?5〕由于種種原因，當(dāng)前村民自治向上發(fā)展較為困難，但也不是只有向下一條道路，實際上橫向的發(fā)展也已展開了諸多探索。如河南、湖北、廣西、山東等地近年來就出現(xiàn)了以新型農(nóng)村社區(qū)作為新的治理單位開展社區(qū)居民自治的實踐，也能夠適應(yīng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的需要。從而在村民自治的發(fā)展中，除了“村治+組治”外，還形成了“社區(qū)自治+村民自治”等多層次的自治格局。這樣的自治格局在中央層面也得到了高度認可。2014年中央一號文件明確提出，“探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式，可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點?！?015年中央一號文件再次強調(diào)指出，“在有實際需要的地方，擴大以村民小組為基本單元的村民自治試點，繼續(xù)搞好以社區(qū)為基本單元的村民自治試點，探索符合各地實際的村民自治有效實現(xiàn)形式?！币蚨迕褡灾蔚臋M向發(fā)展同樣值得重視和研究。

二是村民自治并不一定圍繞著村委會進行，而應(yīng)該有更多的自治類型。過去我們有一種固定的做法或思維定勢：一提到村民自治，就容易將其與行政村村委會相聯(lián)系甚至等同。由于過于關(guān)注村委會，將村民自治等同于這一載體，結(jié)果是既賦予了村委會過多的負擔(dān)與職責(zé)，又不利于其他自治領(lǐng)域的開展。事實上，村民自治組織除了村委會外，其他涉及全體或部分村民公共事務(wù)的組織，包括自然村或村民小組中的組織，如老年協(xié)會、各種理事會、議事會、監(jiān)事會和委員會等，只要是村民自我選舉、自我管理、自我教育、自我監(jiān)督的群眾性組織，均屬于村民自治組織，在村莊治理中同樣能發(fā)揮重要作用。這些組織的存在，大大擴展了村民參與自治的領(lǐng)域和內(nèi)容，豐富了自治的類型，也同樣值得肯定并支持其發(fā)展。

上述“村治+組治”、“社區(qū)自治+村民自治”和除村委會外的其他自治組織，就構(gòu)成了村莊治理中多種類、多層次的自治格局。這種治理格局決定了村民自治未來的發(fā)展方向，既不是讓小組自治、社區(qū)自治取代行政村自治，也不是讓各種協(xié)會、理事會、委員會代替村委會，而應(yīng)該是在做好行政村自治的基礎(chǔ)上，向小組自治、社區(qū)自治延伸，向多領(lǐng)域自治延伸，這或許才是村民自治未來的發(fā)展方向。

三是自治重心下沉并不等于要回歸傳統(tǒng)的小共同體，也不等于自治和參與不需要擴展。從村民自治的新發(fā)展來看，自治重心的下沉，由于縮小了自治單元，形成了小規(guī)模的共同體，更符合自治的要求。基于此，一些學(xué)者提出了重建“小型共同體”的主張，認為在規(guī)模更小的共同體中，由于利益相關(guān)、文化相同、成員更同質(zhì)等特征，更容易達成一致意見，因此當(dāng)下將村民自治下沉到自然村或村民小組，在小共同體上有助于激發(fā)村民自治活力，更適合于自治?！?6〕然而，從現(xiàn)代社會的發(fā)展來看，社會愈發(fā)展，就愈將打破傳統(tǒng)要素，尤其是在我國這樣一個現(xiàn)代國家構(gòu)建還遠未完成的國家，要進一步整合鄉(xiāng)村社會，勢必伴隨著各種權(quán)力要素的“下鄉(xiāng)”，以改造鄉(xiāng)村社會，在這一過程中，鄉(xiāng)村社會自身的傳統(tǒng)要素也將逐漸消解，要完全回歸到過去的村落小共同體既不現(xiàn)實，也不可能。同時，從現(xiàn)代民主的發(fā)展進程和方向來看，自治和參與應(yīng)當(dāng)是逐步擴大的，完全回歸到小共同體還可能會限制自治的發(fā)展和參與領(lǐng)域的擴展。因為，自治單位愈小，其自治范圍和內(nèi)容就愈有限?！?7〕然而在我國提出要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，作為國家治理體系環(huán)節(jié)之一的村民自治制度，要適應(yīng)于國家治理現(xiàn)代化的需要，自治下沉又不可避免。但當(dāng)下自治重心的下沉，其著眼點不是為了要回歸到傳統(tǒng)的村落小共同體，而是為了提升自治的品質(zhì)，使自治的基礎(chǔ)更為堅實，為自治的擴展創(chuàng)造更有利條件。另一方面，農(nóng)民的參與也要上升，這個參與不僅到組，到村，可能還往更多更高的地方參與，這也是一種趨勢，這方面需要我們更多的關(guān)注?！?8〕

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（責(zé)任編輯：周中舉）