賈三發(fā)

【摘 要】1994年分稅制改革在當(dāng)時(shí)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了巨大的促進(jìn)作用，建立了收入穩(wěn)定增長(zhǎng)的機(jī)制，促進(jìn)了中央財(cái)政收入占總財(cái)政收入比重的提高，強(qiáng)化了中央宏觀調(diào)控能力，促進(jìn)了各地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源優(yōu)化配置，對(duì)增強(qiáng)中央調(diào)控能力和打破地方保護(hù)主義具有積極意義。

【關(guān)鍵詞】分稅制改革；財(cái)政體制；中央財(cái)政收入；國(guó)民經(jīng)濟(jì)

1994年分稅制改革在當(dāng)時(shí)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了巨大的促進(jìn)作用，建立了收入穩(wěn)定增長(zhǎng)的機(jī)制，促進(jìn)了中央財(cái)政收入占總財(cái)政收入比重的提高，強(qiáng)化了中央宏觀調(diào)控能力，促進(jìn)了各地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源優(yōu)化配置，對(duì)增強(qiáng)中央調(diào)控能力和打破地方保護(hù)主義具有積極意義。但因?yàn)楦母锊粡氐?，未?duì)中央地方財(cái)權(quán)事權(quán)做出科學(xué)、合理配置而遺留弊端，表現(xiàn)出許多問(wèn)題。

一、分稅制財(cái)政體制存在的一的問(wèn)題

（一）財(cái)權(quán)與事權(quán)不盡統(tǒng)一，事權(quán)劃分和支出責(zé)任不夠明確。

財(cái)權(quán)與事權(quán)不盡統(tǒng)一、事權(quán)劃分和支出責(zé)任不夠明確主要表現(xiàn)在：（1）政府同市場(chǎng)的關(guān)系沒(méi)有理順，財(cái)政支出范圍不盡合理。主要表現(xiàn)在財(cái)政供養(yǎng)人員過(guò)多和財(cái)政包攬的事情過(guò)多兩方面。（2）財(cái)權(quán)與事權(quán)不盡統(tǒng)一。例如，從理論上講，國(guó)防、武警的費(fèi)用支出事關(guān)國(guó)家整體利益，應(yīng)該在中央財(cái)政的事權(quán)范圍內(nèi)，但是現(xiàn)在部隊(duì)、武警的營(yíng)房設(shè)施建設(shè)均由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。分稅制下為確保中央“兩稅”收入的正常增長(zhǎng)，采取了下達(dá)增收目標(biāo)并與地方財(cái)力掛鉤的方法，迫使地方政府參與了應(yīng)由國(guó)稅部門所承擔(dān)的中央稅收的征收工作。（3）財(cái)政支出重疊。除個(gè)別支出項(xiàng)目外（如中央政府的國(guó)防支出、外交方面的支出、地方政府部分以收定支專項(xiàng)支出等），中央政府與各級(jí)地方政府支出項(xiàng)目都是一致的，說(shuō)明中央政府與地方政府間交叉性事務(wù)較多。（4）地方政府間事權(quán)劃分不統(tǒng)一?，F(xiàn)行財(cái)政體制采取“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的原則，但在地方政府支出劃分方而并無(wú)統(tǒng)一要求，體制上的“下管一級(jí)”使得地區(qū)間支出權(quán)責(zé)配置差異較大，地區(qū)間支出項(xiàng)目在各級(jí)政府間的安排不盡相同。（5）事權(quán)劃分缺乏明確的法律界定。政府間事權(quán)劃分的法律基礎(chǔ)是憲法，但是，目前憲法對(duì)各級(jí)政府的事權(quán)劃分只是作了原則性規(guī)定，在一些事務(wù)上，中央政府與地方政府的職責(zé)權(quán)限并不十分明了，在具體處理上不易把握，特別是在經(jīng)濟(jì)性事務(wù)的劃分上較為模糊。（6）規(guī)范的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度尚未建立，撥款有一定的隨意性，專項(xiàng)撥款缽分散、零星，財(cái)政資金的規(guī)模效益難以體現(xiàn)；幾乎所有的專項(xiàng)撥款都要求下級(jí)財(cái)政按一定比例配套，使地方有限的財(cái)力難以承受；同時(shí)，對(duì)專項(xiàng)撥款使用效果沒(méi)有形成必要的監(jiān)督考核機(jī)制，?？畈粚Ｓ玫默F(xiàn)象較為普遍，資金使用效益低下。

（二）中央與地方收入劃分不盡合理，尚不規(guī)范

我國(guó)現(xiàn)行分稅制對(duì)收入的劃分是以現(xiàn)行稅制為基礎(chǔ)的，需要進(jìn)一步調(diào)整，主要是：（1）證券交易印花稅分享不盡合理。證券交易印花稅實(shí)行中央與地方共享，但是實(shí)際參與分享的僅上海、深圳兩地，很不合理。因?yàn)橐皇窃摱惙N的稅源遍布全國(guó)各地；二是受益者是財(cái)力較為寬裕的地區(qū)，與財(cái)力均衡目標(biāo)相悖。因此，重新調(diào)整該稅的分享辦法已成為必然。（2）資源稅名義上為共享稅，實(shí)際上除海洋石油資源稅為中央收入外，其他稅目資源稅均為地方收入。稅制體制改革之所以這樣處理，是考慮到資源稅主要分布在中西部經(jīng)濟(jì)比較落后的資源富集區(qū)，將資源稅（不包括海洋石油資源稅）劃給地方政府，會(huì)產(chǎn)生一定的財(cái)力均衡作用。但是，由于資源稅的征收體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)資源所有的權(quán)益，并且，近幾年資源稅增長(zhǎng)緩慢，財(cái)力調(diào)節(jié)效果并不明顯，因此，資源稅的共享辦法需要進(jìn)一步研究、改進(jìn)。

（三）稅制不完善，制約了分稅制財(cái)政體制效應(yīng)的發(fā)揮

1994年的稅制改革取得了成功，但與其它重大改革一樣，它也具有階段性。稅制的不完善制約著分稅制財(cái)政體制積極效應(yīng)的發(fā)揮。稅制的不完善具體表現(xiàn)在：（1）對(duì)偷稅、騙稅行為的防范打擊不力，增值稅與營(yíng)業(yè)稅的適用范圍尚需調(diào)整，消費(fèi)稅征收范圍較窄，營(yíng)業(yè)稅和消費(fèi)稅對(duì)高消費(fèi)的調(diào)節(jié)力度不夠。（2）個(gè)人所得稅的調(diào)節(jié)力度不夠，管理漏洞較大。（3）中央和地方的稅收權(quán)限劃分尚不明晰，地方稅收體系還不完善，農(nóng)業(yè)稅收制度不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。（4）地方主體稅種缺位。我國(guó)目前沒(méi)有開(kāi)征財(cái)產(chǎn)稅，與此同類的房產(chǎn)稅、車船使用稅、土地增值稅、耕地用稅以及契稅都自成一體，既不規(guī)范，也難以形成地方的主體稅種。（5）內(nèi)外資企業(yè)間和地區(qū)間仍存在較大的政策差異，不利于公平競(jìng)爭(zhēng)。

二、財(cái)稅體制改革的方向

根據(jù)我國(guó)財(cái)稅體制現(xiàn)狀，預(yù)計(jì)改革將主要在稅制改革、財(cái)政體制改革和預(yù)算制度改革三個(gè)領(lǐng)域開(kāi)展。其中，前兩項(xiàng)改革中的加大中央支出責(zé)任等舉措有望在短期內(nèi)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

首先，稅制改革方面，將著力于降低間接稅比重，提高直接稅比重。但稅制改革全面開(kāi)展難度較高，預(yù)計(jì)一些迫切性強(qiáng)、社會(huì)共識(shí)高的措施將率先推行。短期內(nèi)較為確定的是擴(kuò)大營(yíng)改增范圍，擴(kuò)大現(xiàn)有增量房產(chǎn)稅試點(diǎn)范圍，繼續(xù)推廣資源稅從價(jià)計(jì)征，將部分消費(fèi)稅從價(jià)內(nèi)征收改為價(jià)外；中長(zhǎng)期則可能推出存量房產(chǎn)稅，推進(jìn)綜合和分類相結(jié)合的個(gè)稅改革，引入遺產(chǎn)稅，同時(shí)下調(diào)增值稅率。

其次，財(cái)政體制改革方面，重點(diǎn)在于改變當(dāng)前地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配的局面。預(yù)計(jì)中央將收回部分事權(quán)，在公共安全、醫(yī)療保健、教育、環(huán)境保護(hù)和食品安全方面承擔(dān)更多責(zé)任。同時(shí)，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，嚴(yán)控專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重以加大對(duì)地方財(cái)權(quán)的彌補(bǔ)。

最后，在預(yù)算制度改革領(lǐng)域，政府性基金預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算將逐步納入財(cái)政預(yù)算管理。不過(guò)由于我國(guó)公共財(cái)政預(yù)算自身在透明度和執(zhí)行監(jiān)督上存在缺陷，更深層次的預(yù)算體制改革還牽涉政府體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變等議題，短期內(nèi)恐難有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。