周香均

摘要：在依法治國的社會時代背景下，依法治校是高校管理的必然發(fā)展趨勢，而依法行政則是依法治校的主要手段。高校干部腐敗現(xiàn)象主要是因高校行政管理層的疏漏導致，其中尤其表現(xiàn)在管理制度的不完善及其缺少強有力的法律效力，折射出高校依法行政在制度層面的缺失。本文主要是從高校干部的權力運行機制和權力監(jiān)管制度著手，探究高校依法行政層面制度的缺失。同時積極尋求有效的應對措施，以期在制度層面有效杜絕高校干部腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)。

關鍵詞：高校；干部腐??；制度

中圖分類號：G647 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2015）28-0007-02

中共十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，大力推進依法治國方略。作為依法治國的重要組成部分，依法治校也面臨進一步的推進和落實。近年來，高校干部腐敗現(xiàn)象越來越多曝光在人們?nèi)粘Ｉ钪?，民眾對高校干部腐敗問題也越來越關注，高校如何應對其干部的腐敗問題也成為高校管理者必須要思考的問題。

一、高校干部腐敗

1.高校干部腐敗的界定。高校干部是指擔任高校行政管理領導崗位的人員，且他們一般具有學術權力與行政權力的雙重權力主體身份。高校腐敗的主體是高校的干部，而高校腐敗的客體則是高校干部手中所掌握了的權力，主要是公共權力，如科研經(jīng)費的分配權、高校招生權、人事任用權等；高校干部腐敗的動機都是為了謀取私利。高校干部腐敗是高校腐敗的主要形式。有人認為公立高校干部腐敗是指公立高等學校的公職人員（主要是黨政干部）運用手中的公共權力，為個人或小團體謀取私利的各種行為。[1]那么，高校干部腐敗則是指在高校任職并有一定行政職務的行政管理人員在損害高校集體甚至社會集體利益的情況下為個人或者與自己有關的小團體謀取私利的種種行為。

2.高校干部腐敗現(xiàn)狀及危害。十余年來，高校干部腐敗案件呈上升趨勢，并被媒體不斷曝光，高校因此淪為腐敗的大陣營。高校腐敗主要涉及下列領域：買賣文聘、職稱評聘腐敗、采購設備有回扣、基建工程招標的暗箱操作、招生人員的索賄受賄及學術腐敗等，雖然腐敗形式多種多樣，但基本都是擁有行政權力的高校干部所為。高校干部作為高校日常運作的主要承擔者，也是廣大師生的精神楷模，腐敗現(xiàn)象一旦發(fā)生，則必然產(chǎn)生深遠影響。

高校干部腐敗阻礙高校的發(fā)展，不利于高校的各項建設。首先，高校干部的腐敗會導致高校教育目標的扭曲。高校管理者為了獲取自己的私利，有時甚至不惜犧牲廣大師生的利益，置自己肩上的公共責任于不顧，從而讓高校教育目標的扭曲。其次，高校干部的腐敗會破壞現(xiàn)有的規(guī)則。高校干部利用某些規(guī)則謀取一己私利的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。如：主管招生的干部利用“保送生”和“特長生”等動機指標為自己斂財，這種破壞了高校的現(xiàn)有規(guī)則。再次，高校干部的腐敗也會降低教育資源的利用率。高校干部腐敗則使得原本就有限的資源不能得到充分的利用。高校的財政權力掌握在少部分管理人員手中，一旦在這個環(huán)節(jié)當中出現(xiàn)腐敗，那么高校教育資源的利用率也勢必會降低。最后，高校腐敗在阻礙高校發(fā)展的基礎上還破壞了高校的信用和聲譽。如文憑買賣不僅使高校的信用被質(zhì)疑，同時教育質(zhì)量也隨之受到影響，學校的信用和聲譽一旦遭到破壞，便很難恢復。

二、高校依法行政在其制度層面的主要缺失

在中國，大學的整體概念和形象首先被定義為行政事業(yè)單位，其次才是一個專家云集、從事教育科研的學術團體。因而在管理上主要沿襲行政管理體制。[2]高校腐敗大多是高校干部腐敗，而高校干部又是擔任高校行政管理領導職位的人員，因此應從行政層面探究高校干部腐敗的原因。探究高校干部腐敗應首先從其權力運行機制和權力監(jiān)管制度兩方面進行。

1.高校干部權力運行制度及其法律法規(guī)制度的效力低。鄧小平同志曾指出：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度的好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面?！盵3]同樣，在高校干部的權力運行機制中的制度建設應重點考慮制度的周全和法律效力的加強。

高校干部的行政權力在行使中缺乏明確的制約力量，因此掌握這一權力的高校干部有機可乘。高校一般采用高度集中的計劃經(jīng)濟模式和管理體制，以至高校內(nèi)部的資源分配權和公共權力高度集中，從而形成了政府部門對高校的宏觀調(diào)控鞭長莫及和高校內(nèi)部的行政權力幾乎沒有制約的局面。近年來，我國立法現(xiàn)狀不斷完善，但在教育領域上升為國家意志成為法律條文的其實并不多。因此，加強高校依法行政的制度建設不僅需要從日常事務中總結相關經(jīng)驗，同時也需要對相關的法規(guī)進行研究和解讀，從而使高校依法行政，有效預防高校干部腐敗逐漸在法律制度層面及法律效力層面趨于完善。

2.高校干部權力監(jiān)督制度及其法律效力建設的不健全。高校干部的腐敗不僅是高校在法律法規(guī)層面的缺陷，而且是高校干部權力監(jiān)督制度自身的缺陷所導致的結果。高校干部權力監(jiān)督制度的缺陷主要表現(xiàn)在以下兩個方面：（1）高校干部權力分配制度不均衡，以致主要權力被少部分人掌握，監(jiān)管起來困難。毫無疑問，分配權力的權力是最重要的權力，如果沒有一套完善的制度實行規(guī)范管理，就會造成用人上的主觀隨意性，給腐敗的產(chǎn)生提供了可乘之機。[4]在現(xiàn)實生活中，許多高校的用人之權由于制度中的內(nèi)在缺陷而高度集中到黨委一把手或主要負責人等個人手里。這種絕對的權力就難免會因種種人情、關系甚至物質(zhì)利益的進攻而產(chǎn)生腐敗。[5]（2）高校干部腐敗也表明高校干部權力的監(jiān)管流于形式。中國是一個人情關系氛圍濃厚的國家，高校內(nèi)部的人情關系氛圍也相當濃厚，本應是建立在法律制度下的權力監(jiān)管模式也變?yōu)槿饲殛P系下的監(jiān)管形式，也使得權力的監(jiān)管基本成為一個擺設甚至流于無形。

三、高校依法行政制度的完善和其制度法律效力的加強

高校權力系統(tǒng)主要由黨政部門的政治權力、行政部門的行政權力、學術機構的學術權力和社群系統(tǒng)的民主權力組成，從表面上看它們之間相互制約和監(jiān)管，但在實際運用中，四種權力間的相互制約效力低?！霸谒闹袡嗔Φ牟┺闹校壳暗膯栴}是：政治領導權力和行政權力居于強勢地位，學術權力和民主管理權力則處于相對的弱勢處境。明晰的學術權力和有效的民主參與的缺失，是當前我國現(xiàn)代大學制度發(fā)展進程中的制度性瓶頸?！盵6]這表明我國高校干部的權力運行機制不管是制度約束層面還是權力監(jiān)管層面都存在相當大的缺陷，因此有必要建立完善的具有更強法律效力的制度。endprint

1.加強高校干部權力運行機制及其法律制約效力的建設。有學者認為：“對于犯罪最強有力的約束力量不是刑罰的嚴酷性，而是刑罰的必定性；即使刑罰是寬容的，它的確定性也比聯(lián)系一線不受處罰希望的可怕刑罰所造成的恐懼更令人心悸?！痹趹獙皖A防高校干部腐敗這一現(xiàn)象時必然要從法律法規(guī)制度的建設和完善入手。

首先應廣泛征求意見，特別是高校廣大社群人員的意見，對制度不合理的地方進行修改。高校廣大社群人員是高校日常事務的主要參與者，同時他們也是高校各項規(guī)章制度管控的主體，因此他們對高校的各項規(guī)章制度有比高校干部更深切的體會，向他們征求意見更具有代表性。同時要注意完善相關的征求意見的機制，注意保護提供意見人員的信息。其次，要著重加強高校重點領域業(yè)務管理制度的法律效力。完善高校重點業(yè)務領域反腐敗制度的建設，提前用法律的效力遏制干部腐敗的現(xiàn)象，如：財務管理系統(tǒng)中要重點加強高校領導干部財務報銷審批、經(jīng)濟責任審計、流動資金管理等方面的具有法律效力的制度建設；物資采購和基建項目領域要重點建立具有法律效力的健全采購管理和招標管理制度，從制度層面完善對招標評審專家的遴選、商家變更、資產(chǎn)歸置等相關流程，杜絕材料供應商的傾向性選擇、后續(xù)增項吃回扣等現(xiàn)象的發(fā)生；科研領域要加強科研經(jīng)費申報預算的審批、支出項審核、績效管理、責任追究等方面的具有法律效力的制度建設等。最后，在重要權力崗位建立人員輪崗的且具有法律效力的制度。這樣可以避免少部分高校干部長期擔任某個崗位的領導，而造成權力的逐漸膨脹現(xiàn)象，有效防止個人獨大、個人說了算的現(xiàn)象，有效地從制度層面預防了高校干部的腐敗。

2.完善高校干部權力運行機制監(jiān)管制度，加強民主管理的法律效力。高校制約機制是保證一個政黨或一個學校有條不紊運轉(zhuǎn)的重要機制，也是遏制腐敗的有利武器。因此，高校完善其對高校干部權力運行機制的監(jiān)管也是應對高校干部腐敗的有效措施。

目前，高校對高校干部的權力監(jiān)管機制主要高校內(nèi)部自己進行，這使監(jiān)管機制近乎流于形式。因此可從制度層面改革高校的紀委管理體制，并賦予其法律效力。在制度與法律效率的有效配合下使高校的監(jiān)察制度發(fā)揮其本有的作用，保護高校及高校人員的權益不受到因少部分高校干部腐敗的損害。另外，高校監(jiān)察部門要聯(lián)合業(yè)務部門，對廉政風險防控重點領域，對有人事權和財務決定權等關鍵崗位，建立或完善專門的監(jiān)督制度，加強權力的內(nèi)部監(jiān)督。同時還要發(fā)揮大眾的力量，保障高校其他人員監(jiān)督的權力。建立健全高校教代會、工會、學代會、校務公開等多方面的民主監(jiān)督制度，依法保障教職工參與民主管理和監(jiān)督，并接受社會和群眾監(jiān)督，加強對權力的外部制衡。

高校干部依法行政是依法治國背景下必然的選擇，而依法行政則必須要加強高校法律制度的建設并增強其法律效力。強化高校相關法律的效應，務必建立起“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”的依法行政信念。探究高校干部腐敗現(xiàn)象，完善我國高校法律制度，加強高校依法治校制度的法律效力。

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