文／冉 昊

我國簡政放權(quán)和行政審批制度改革的過程、問題與趨勢

文／冉 昊

摘要：簡政放權(quán)已成為當(dāng)前我國全面深化改革、轉(zhuǎn)變政府職能的重要內(nèi)容。行政審批制度改革是政府簡政放權(quán)的一種表現(xiàn)形式。行政審批制度改革中存在一些普遍性問題，如審批權(quán)力的明增暗減或被“截流”，以及審批權(quán)“下放”和“渡讓”的差異。因此，應(yīng)從完善行政審批機制和創(chuàng)新審批方式等途徑來努力，下一步改革將朝著事后監(jiān)管和“負面清單”管理的方向進行，行政審批權(quán)力將從“下放給低層級政府”更多轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸勺尳o市場和社會”。

關(guān)鍵詞：行政審批制度改革；簡政放權(quán)；歷史變遷；負面清單

引 言

簡政放權(quán)已成為當(dāng)前我國全面深化改革、轉(zhuǎn)變政府職能的重要內(nèi)容，而行政審批制度改革成為觀察我國政府簡政放權(quán)的一個重要維度。首先，行政審批制度改革較為全面地反映了政府權(quán)力的變化情況。一般說來，我國近些年來政府簡政放權(quán)包括三方面權(quán)力關(guān)系的變化：一是中央政府的哪些權(quán)力下放給地方政府，即中央和地方政府關(guān)系調(diào)整問題；二是政府的哪些權(quán)力和功能渡讓給市場，即政府和市場關(guān)系調(diào)整問題；三是政府的哪些權(quán)力和功能委托給社會組織代理，即政府和社會的委托—代理關(guān)系問題。行政審批改革的過程恰恰涵蓋了這三類權(quán)力關(guān)系的變化。其次，行政審批制度改革可以在某種程度上衡量簡政放權(quán)的程度。近些年來，我國的政府職能正經(jīng)歷著從“全能型”向“服務(wù)型”的轉(zhuǎn)變，行政審批制度改革是這一轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)。全能型政府往往通過行政審批來計劃和控制市場和社會的運行發(fā)展。因此，裁減政府的行政審批權(quán)，則意味著政府權(quán)力的下放和稀釋。如果把那些市場和社會可以自我調(diào)控的元素還給市場和社會，則意味著政府對市場和社會干預(yù)的減少，意味著政府對市場和社會越位現(xiàn)象的減少。所以，某種程度上，行政審批制度改革的力度可以衡量我國政府實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的程度，也是衡量簡政放權(quán)程度的一個標(biāo)尺。

一 行政審批制度改革的過程分析

我國的行政審批制度改革到目前仍然是進行時，它大體可分為兩個階段。

（一）第一階段：2001年到2012年

2001年9月24日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于成立國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，成立國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，推進行政審批制度改革，改革工作全面啟動。此后持續(xù)了十年的時間至2012年，分六批取消或調(diào)整了行政審批項目。其中取消的項目，一般是釋放給市場和社會進行自我調(diào)控或管理；而下放的項目，即下放審批權(quán)力給省一級相關(guān)部門。此外，還有部分合并的項目以及報批待定的項目。如第四批中，有7項擬取消或者調(diào)整的行政審批項目是由有關(guān)法律設(shè)立的，國務(wù)院將依照法定程序提請全國人大常委會審議修訂相關(guān)法律規(guī)定。筆者按照這樣的類別對第一階段的行政審批改革的項目進行了分類（見表1）。

從表中數(shù)據(jù)可以總結(jié)第一階段行政審批制度改革的幾個特點：一是改革步伐穩(wěn)健，周期較長。第一階段的改革分六批次，持續(xù)了十年的時間，可以說是不疾不徐。這樣的改革步調(diào)有利于協(xié)調(diào)中央和地方的關(guān)系，以及政府和市場、社會的關(guān)系，雖然時間長了些，但可以減小改革的阻力，確保改革的質(zhì)量。

二是改革卓有成效。十年時間中央政府總共取消、下放或調(diào)整了2456項行政審批項目。按公開的數(shù)據(jù)顯示，在這六批審批項目改革之后，中央還有1700多項行政審批事項，[1]按此計算，第一階段所取消或調(diào)整的行政審批項目，占中央政府審批項目總數(shù)的六成左右。

三是改革的行政審批項目，向市場和社會釋放的數(shù)量遠遠多于向地方政府下放的數(shù)量。前者為2069項，占改革項目總數(shù)的84﹪，后者只有346項，只占總數(shù)的1.5﹪。從具體項目也可以看出改革的基本方向，如第六批改革，重點對投資領(lǐng)域、社會事業(yè)和非行政許可審批項目，特別是涉及實體經(jīng)濟、小微企業(yè)發(fā)展、民間投資等方面的審批項目進行了清理，基本集中在政府和市場、社會關(guān)系領(lǐng)域。這表明第一階段的改革方向更集中在政府向市場和社會放權(quán)的領(lǐng)域，表明改革更多的是調(diào)整政府和市場關(guān)系，而不是中央和地方政府關(guān)系。這實際上是在行政審批改革的具體項目上明確了改革的市場化方向。

四是改革的內(nèi)容仍有涉及計劃經(jīng)濟的方面，如2002年第一批改革中，就取消了當(dāng)時的國家計委所擁有的一些商品的定價權(quán)，像中央管制的廠絲定價、邊銷茶定價、食糖定價、國產(chǎn)農(nóng)膜原料定價、足金飾品定價、天然橡膠定價，以及一些設(shè)備的定價，如大型發(fā)電設(shè)備主機定價，等等。[2]因此第一階段的改革帶有一定的對傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟進行改革的色彩。

與此同時，地方政府及其部門也加大了行政審批制度改革的力度。根據(jù)官方的統(tǒng)計，在第一階段，各?。▍^(qū)、市）合計取消行政審批項目1925項、下放行政審批項目2116項；有20多個?。▍^(qū)、市）不同程度地開展了網(wǎng)上審批和電子監(jiān)察；全國縣（市）一級基本建立了行政審批服務(wù)中心，一些?。▍^(qū)、市）也建立了省級部門行政審批服務(wù)中心；不少地方還實行一個窗口對外、一站式服務(wù)、首問負責(zé)制、服務(wù)承諾制、限時辦結(jié)制等制度，制定具體管理辦法，加強對行政審批權(quán)力運行的規(guī)范和監(jiān)督。[3]

表1 2002-2012年間下放地方政府和釋放給市場、社會的行政審批事項分類

（二）第二階段：從2013年開始至今

自2013年開始，中央政府開始了力度更大的行政審批制度改革。2013年3月新一屆政府成立之初，國務(wù)院各部門的行政審批事項共有1700余項。李克強總理向社會承諾，本屆政府至少要取消和下放其中的1/3，即567項。而到2014年3月國務(wù)院各部門已經(jīng)實現(xiàn)分批取消和下放416項行政審批事項，[4]截至2015年3月，中央政府再次取消、下放和調(diào)整了225項行政審批等事項。[5]兩次相加，已大大超過了李克強總理承諾的在五年任期內(nèi)取消和下放的行政審批事項數(shù)量。具體來說，第二階段的行政審批制度改革，從2013年5月起，在不到兩年的時間內(nèi)進行了九批。按照之前的分類標(biāo)準，筆者對第二階段目前為止的行政審批項目進行了分類。（見表2）

從表中我們可以總結(jié)第二階段的行政審批制度改革的幾個特點：一是改革的密度大。第一階段的行政審批制度改革，經(jīng)十年的時間展開了六個批次，而本階段改革在兩年時間里已經(jīng)展開了九個批次，密度遠遠大于第一階段。由此可見新一屆政府在行政審批制度改革力度上的決心。

表 2 中央政府下放地方政府和釋放給市場、社會的行政審批事項分類

二是改革的方向延續(xù)了上一階段，即以政府向市場和社會放權(quán)為主，其比例遠高于中央向地方政府下放審批權(quán)的比例。據(jù)表中的不完全統(tǒng)計，政府向市場和社會放權(quán)的事項為572項，遠高于中央向地方政府放權(quán)的124項。

三是改革的內(nèi)容發(fā)生轉(zhuǎn)移，從邊緣領(lǐng)域逐步轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域，也就是政府和市場關(guān)系的調(diào)整上。比如說，取消和下放包括省際普通貨物水路運輸許可、基礎(chǔ)電信和跨地區(qū)增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證備案核準、利用網(wǎng)絡(luò)實施遠程高等學(xué)歷教育的網(wǎng)校審批、保險從業(yè)人員資格核準和會計從業(yè)資格認定等審批事項，都是圍繞生產(chǎn)領(lǐng)域進行的行政審批權(quán)取消或下放，目的就是減少政府對市場的不必要干預(yù)。

四是改革的難度加大。雖然本屆中央政府在兩年時間里已經(jīng)取消、下放或調(diào)整了1155項行政審批事項，但單就數(shù)量而言，少于第一階段的改革數(shù)量。很大程度是因為行政審批制度改革逐步向“深水區(qū)”邁進，早先的改革事項可能并不涉及部門的核心利益，或者屬于原有的計劃經(jīng)濟特征的事項，這些事項本應(yīng)進行改革和調(diào)整。但隨著改革的深入，越來越多的行政審批事項開始涉及或關(guān)乎部門利益和權(quán)力，因而改革的難度加大。

那么，下放或取消的這些行政審批事項的具體分布是什么？通過公開數(shù)據(jù)，筆者按部門進行了分類，結(jié)果見表3。該表反映了2013年以來中央各部門取消或下放的行政審批事項數(shù)量的排序，據(jù)此可以了解到中央各部門通過這一階段的行政審批改革所下放或取消的行政審批事項的數(shù)量比較，進而對其所剝離的權(quán)力進行衡量。

表3 中央各部門取消或下放的行政審批事項數(shù)量排序

保監(jiān)會　12　11教育部　12　3國家鐵路局　12水利部　11　8國家衛(wèi)生計生委　11　3海關(guān)總署　10　2國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局　10　1文化部　9　2國家林業(yè)局　9　2中國人民銀行　9　1商務(wù)部　9人力資源社會保障部　8　10國家食品藥品監(jiān)管總局　8國家海洋局　7工商總局　6　2環(huán)境保護部　6國家煙草局　5　1中國氣象局　5國家外匯局　4　3國家外匯局　4　2國家文物局　4　1公安部　4住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部3 28國家體育總局　3　1民政部　3　1銀監(jiān)會　3國家食品藥品監(jiān)管總局　3國家出入境檢驗檢疫局　2國家郵政局　2國家國防科工局　2國家測繪地信局　2國家密碼局　2國家外專局　1　4國家糧食局　1　2科技部　1　2國務(wù)院國資委　1　1國家安監(jiān)總局　1　1國家安全監(jiān)管總局1國家糧食局　1

注：統(tǒng)計中，各種資格許可和認定，以及評比達標(biāo)項目列入“備注”中，而不計入統(tǒng)計排名。*2013年9月第三批、2014年8月第六批取消或下放的行政審批具體事項沒有公布，故未計入。**2014年11月第七批國務(wù)院決定調(diào)整或明確為后置審批的事項中，有三項為財政部、證監(jiān)會共管，故各自記為0.5。資料來源：根據(jù)中央機構(gòu)編制網(wǎng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計而成。

可以看出，國家發(fā)改委剝離的行政審批數(shù)量最多——取消或下放了30項行政審批權(quán)。如果把其所管理的國家能源局也一并算上的話，那么國家發(fā)改委系統(tǒng)在兩年時間內(nèi)所剝離的行政審批權(quán)共56項。通常理解，發(fā)改委擁有的各項審批權(quán)是最多的，意味著其權(quán)力在各個部門中也是最大的，能夠如此大力度地針對擁有最大行政審批權(quán)的部門進行改革，體現(xiàn)了李克強所說的“政府的自我革命”。剝離數(shù)量排在第二至八位的國家稅務(wù)總局、證監(jiān)會、國土資源部、工業(yè)和信息化部、交通運輸部、中國民航局、農(nóng)業(yè)部，也都是事權(quán)較大的部門。這昭示了政府向市場放權(quán)的改革方向。

新聞出版廣電總局取消或下放的審批事項數(shù)量也較多，達到24項，體現(xiàn)了黨和政府繁榮文化市場的決心。如2013年7月第二批取消的“出版物總發(fā)行單位設(shè)立從事發(fā)行業(yè)務(wù)的分支機構(gòu)審批”“中外合作攝制電影片所需進口設(shè)備、器材、膠片、道具審批”以及“一般題材電影劇本審查”，可見在出版、電影設(shè)備的使用以及電影劇本內(nèi)容等領(lǐng)域，國家的管制有所放松。而2014年2月的第五批則取消了“出版物總發(fā)行單位設(shè)立審批”，是在第二批的基礎(chǔ)上出版領(lǐng)域的進一步放寬。

總之，行政審批制度改革大體經(jīng)歷了兩個階段。一方面，兩個階段的改革方向是相同的，即推動政府向市場、社會釋放權(quán)力，減少政府對市場和社會的不必要干預(yù)，推進改革的市場化。另一方面，第二階段的改革從密度上大于第一階段，從難度上也大于第一階段。由此可見，進一步推動我國行政審批制度改革，仍然會面臨不少問題。

二 行政審批制度改革中存在的問題

行政審批改革取得了顯著成績，同時也暴露出一些值得重視和改正的問題。

（一）“明減暗增”的問題

所謂“明減暗增”的問題，主要表現(xiàn)在表面數(shù)量減少，實際權(quán)力更大。由于歷史原因，各部門積累的行政審批事項種類繁雜、數(shù)目繁多，局外人很難完全摸清。所以各部門有可能為了部門和個人利益，表面上減少審批項目的數(shù)量，實則擁有更大的行政審批權(quán)力。比如，很多行政部門僅取消那些常年不用的行政審批項目，這就造成表面上的數(shù)量減少，而實際上由于核心審批項目的價碼提高而擁有更大的行政審批權(quán)?；蛘呤前讯鄠€許可審批事項合并，從上報的數(shù)量上看似乎減少了，但實際上這些許可事項仍然存在。地方的行政審批改革也曾出現(xiàn)過類似問題。以武漢為例，當(dāng)年武漢市常務(wù)副市長在全市審批制度改革工作會上歷數(shù)了審批制度改革的“怪現(xiàn)狀”：“有的將幾個項目合并為一個上報要求保留，實際審批內(nèi)容、程序、環(huán)節(jié)沒有減少；有的把國家早已明令取消的審批項目也作為此次減少的項目上報；有的化整為零，把一個審批項目的幾個環(huán)節(jié)，拆成幾個審批項目；還有一單位拿著報告找分管市長，要求增加新的審批事項……結(jié)果，各單位報上來的審批事項達到了3109項，超過同類城市1000多項；后經(jīng)仔細審核、甄別，仍超過了2000項。”[6]同時，還出現(xiàn)了“換馬甲”現(xiàn)象，即變相出現(xiàn)很多新的審批事項。舊的審批項目看似取消了，其實是換了“馬甲”又以新的面目出現(xiàn)，實際上沒有什么本質(zhì)區(qū)別。

（二）“截流”的問題

在行政審批制度改革中，“截流”問題也比較突出，即下放的權(quán)力被與原部門相關(guān)的中介機構(gòu)或下屬社團組織獲得，從而造成表面上行政審批事項減少，而實際上行政審批權(quán)力仍掌握在相關(guān)聯(lián)的利益集團手中。以海南為例，根據(jù)公開報道，2000年以來海南省先后7次取消、調(diào)整行政審批事項600多項，省級行政審批事項從1300多項精簡到711項。2008年，海南省政府設(shè)立政務(wù)服務(wù)中心，通過行政審批“三集中”改革將審批推向窗口化。看起來海南的行政審批改革落到實處，但實際在某些行業(yè)出現(xiàn)了“截流”問題。如房地產(chǎn)行業(yè)，“目前部分審批權(quán)力被下放轉(zhuǎn)移至中介機構(gòu)，但這些機構(gòu)大多為指定的、與政府部門利益掛鉤。他們把‘隱形審批權(quán)’當(dāng)成手中的權(quán)力，擅自改變計費方式、無明碼標(biāo)價收費和工作效率低等情況讓企業(yè)頗感頭疼。如防雷檢測，是這幾年新增加的項目。檢測機構(gòu)只有一家，而且收費不低，一個項目動輒就是數(shù)十萬元；還有施工圖審查機構(gòu)，整個海南只有3家，圖紙審查候?qū)徟抨犕L達三四個月。為了減少對項目推進速度的影響，不得不到處托人找關(guān)系、請客送禮。”[7]

（三）“下放”的缺陷

通過大數(shù)據(jù)綜合分析得到的數(shù)據(jù)質(zhì)量直接影響到分析結(jié)果的正確性。因此，在做數(shù)據(jù)的綜合分析前，應(yīng)對目標(biāo)分析數(shù)據(jù)進行預(yù)處理，由此開發(fā)數(shù)據(jù)預(yù)處理模塊。

在行政審批制度改革中，有一部分是上級部門將相關(guān)行政審批權(quán)下放到下級部門。與政府向市場和社會放權(quán)不同，這體現(xiàn)了中央和地方關(guān)系的調(diào)整，或是上級政府和下級政府之間權(quán)力關(guān)系的調(diào)整。這里自然就出現(xiàn)一個問題，雖然權(quán)力行使主體發(fā)生了轉(zhuǎn)變，但對于企業(yè)和個人來說，他們跑部委和跑地方政府，都是往政府跑，沒有本質(zhì)的差別。中央政府把審批權(quán)下放給地方政府，如果地方政府仍然按照過去那種方法來審批，權(quán)力尋租和腐敗的問題依然解決不了。如據(jù)公開報道，2012年?？谑姓疄閮?yōu)化房地產(chǎn)開發(fā)項目聯(lián)合審批流程，把原11個階段的審批簡化成8個并將一些權(quán)力下放到縣一級政府。然而，其結(jié)果只是二次審批環(huán)節(jié)的減少，而審批的內(nèi)部程序依然繁瑣冗長。[8]因此，僅僅是把政府的行政審批權(quán)逐級下放或者僅僅是減少審批環(huán)節(jié)，并不能真正實現(xiàn)給企業(yè)和市場“減負”，也無法從根源上遏制審批權(quán)力的尋租。只有轉(zhuǎn)變審批方式，把行政審批權(quán)更多地從政府渡讓給市場和社會，才可能轉(zhuǎn)變政府職能，真正發(fā)揮“無形之手”的功能。

三 行政審批制度改革的發(fā)展趨勢

未來我國的行政審批制度改革，應(yīng)從以下三個方面著重推進。

一是事前監(jiān)管轉(zhuǎn)為事后監(jiān)管?！笆虑氨O(jiān)管主要的辦法是審批，這個弊病很大”。[9]因為事前監(jiān)管的本質(zhì)就是傳統(tǒng)的審批程序，即政府規(guī)定能做什么，然后相關(guān)的單位或企業(yè)再按照這個規(guī)定向政府有關(guān)部門申請可不可以做。這無疑給了政府部門干預(yù)市場和社會的權(quán)力，并且會因為審批手續(xù)復(fù)雜而導(dǎo)致效率降低?！八允袌霰O(jiān)管要從事前監(jiān)管為主轉(zhuǎn)向事后監(jiān)管為主，要從實質(zhì)性審批轉(zhuǎn)到合規(guī)性監(jiān)管，因為規(guī)則在這里，違反了規(guī)則在運行過程中就管你處罰你”。[10]中央政府已經(jīng)意識到了這個問題李克強指出要“深化投資審批制度改革，取消或簡化前置性審批”。[11]

二是加強“負面清單”管理。某種程度上說，“負面清單”模式是對轉(zhuǎn)變事前監(jiān)管的后續(xù)補充。因為“負面清單”意味著企業(yè)哪些事情不能做，以及哪些領(lǐng)域不能涉入；而“事前監(jiān)管”則規(guī)定了企業(yè)能夠做哪些事情。如果說后者是行政審批改革之前的現(xiàn)實狀態(tài)，那么前者就應(yīng)當(dāng)是改革之后的理想狀態(tài)。狹義理解，“負面清單”原本是針對外商來華投資的一種稱謂上海自貿(mào)區(qū)試行負面清單管理，負面清單包括18個行業(yè)門類，就是我們在投資領(lǐng)域進行“負面清單”管理的有益嘗試。然而，若廣義理解則可把“負面清單”所指領(lǐng)域擴展到社會各個領(lǐng)域，使其成為政府實施簡政放權(quán)和行政審批改革的重要舉措之一。李克強就反復(fù)強調(diào)過“負面清單”的管理，一些地方也開始了“負面清單管理的探索。因此，“負面清單”管理將成為我國現(xiàn)階段簡政放權(quán)和行政審批制度改革的方向其轉(zhuǎn)變能否順利進行，關(guān)系到簡政放權(quán)和行政審批改革能否順利推進。

三是從中央放權(quán)給地方，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎艡?quán)給市場和社會。如前所述，當(dāng)前的行政審批事項仍有一部分屬于權(quán)力下放，即審批權(quán)從中央下放到地方。雖然權(quán)力行使主體發(fā)生了變化，但權(quán)力關(guān)系的本質(zhì)沒有改變，權(quán)力仍然掌握在政府手中。而舊有行政審批制度的癥結(jié)在政府，而不僅僅是中央政府，因此審批權(quán)下放并不能解決過去的制度問題，達不到簡政放權(quán)的目的。因此，仍需要對這一部分審批權(quán)力進一步改革，把權(quán)力釋放給市場和社會，而不是下放給下一級政府。實踐證明，向市場和社會下放權(quán)力，“激發(fā)了社會投資和創(chuàng)業(yè)熱情，增強了市場主體發(fā)展信心”，[12]今后要加大這方面放權(quán)的力度。

注釋：

[1]宋世明：《實現(xiàn)取消和下放行政審批事項數(shù)量和質(zhì)量的統(tǒng)一——寫在國務(wù)院公布新一批取消和下放行政審批事項之際》，中國機構(gòu)編制網(wǎng)，2013年12月11日，http：//www.scopsr.gov.cn/xzspzd/pl/201312/t20131211_248060.html，2015年6月1日。

[3]《行政審批制度改革取得新成果：負責(zé)人答記者問》，人民網(wǎng)，2010年7月14日，http：//politics.people.com.cn/GB/1026/12147085.html，2015年6月1日。

[4]李克強：《關(guān)于深化經(jīng)濟體制改革的若干問題》，《求是》2014年第9期。

[5]李克強：《政府工作報告——2015年3 月5日在第十二屆全國人民代表大會第三次會議上》，《人民日報》2015年3月17日，第1版。

[6]《武漢行政審批改革怪現(xiàn)狀：明減少暗增加》，《長江日報》2001年6月7日。

[7]吳雪君：《審批權(quán)下放了，為何企業(yè)還不滿意》，《工人日報》2014年2月25日，第1版。

[8]吳雪君：《審批權(quán)下放了，為何企業(yè)還不滿意》，《工人日報》2014年2月25日，第1版。

[9]吳敬璉：《中國改革不能回避7個問題》，共識網(wǎng)，2014年4月17日，http：//www.21ccom.net/articles/zgyj/ggcx/article_20140417104545.html，2015年6月1日。

[10]吳敬璉：《中國改革不能回避7個問題》，共識網(wǎng)，2014年4月17日。

[11]李克強：《政府工作報告——二零一四年三月五日在第十二屆全國人民代表大會第二次會議上》，《人民日報》2014年3月15日，第1版。

[12]李克強：《關(guān)于深化經(jīng)濟體制改革的若干問題》，《求是》2014年第9期。

責(zé)任編輯 余 茜

作者簡介：冉昊，中共中央黨校社會發(fā)展理論教研室講師，北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所助理研究員，法學(xué)博士，北京市，100091。

基金項目：中共中央黨校青年項目“社會組織參與社會管理研究”（2014年）

文章編號：1006-0138(2015)05-0026-07

文獻標(biāo)識碼：A

中圖分類號：D630