文／宋林霖

行業(yè)協(xié)會承接行政審批事項的政府監(jiān)管失靈及其解釋

文／宋林霖

摘要：政府將取消的部分行政審批事項交由行業(yè)協(xié)會承接，是建設(shè)有限政府高效政府的一項重要戰(zhàn)略抉擇。但某些行業(yè)協(xié)會頻現(xiàn)越位審批、不當謀利等違規(guī)亂象暴露了政府監(jiān)管的乏力與低效。以行政改革需求為轉(zhuǎn)移的選擇性監(jiān)管、單向度的嚴準入看護與強責(zé)任期待、財務(wù)管理與后期評估的制度漏洞，不僅擠壓了行業(yè)協(xié)會承接審批事項的空間，還扭曲了政府監(jiān)管行業(yè)協(xié)會的相關(guān)機制。今后應(yīng)進一步給予行業(yè)協(xié)會等社會組織充分發(fā)揮作用的空間，明確行業(yè)協(xié)會在承接審批事項中的各項職責(zé)，使其在推進政府職能轉(zhuǎn)變與行政審批制度改革方面發(fā)揮更大作用。

關(guān)鍵詞：行業(yè)協(xié)會；行政審批事項；制度變遷；監(jiān)管失靈

引 言

行政審批制度改革是行政體制改革的重要突破口，其本質(zhì)是簡政放權(quán)，讓渡給市場和社會更多的公共職能和更大的發(fā)展空間。行業(yè)協(xié)會作為連接政府和市場的紐帶，是社會組織最活躍的組成部分，其發(fā)展也最為迅速，由2000年的36605個，[1]發(fā)展到2014年的近7萬個，其中全國性行業(yè)協(xié)會商會約800余個，共有工作人員16000余人，資產(chǎn)總計253.9億元，年度總收入112.1億元，全國性行業(yè)協(xié)會商會共參加國際組織403個，其中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的有157家。全國性行業(yè)協(xié)會商會全年共舉辦大型展覽會、博覽會和交易會407個，規(guī)模達到1265.6萬平方米，參展廠商26.3萬家，參觀人次達到3675萬，其中國際排名前三的有93個。[2]這些行業(yè)協(xié)會商會發(fā)揮自身獨特優(yōu)勢，協(xié)調(diào)并配合政府提供公共服務(wù)。

隨著行政審批制度改革的推進，中央政府決定將部分審批權(quán)移交給行業(yè)協(xié)會承擔(dān)。2013 年3月26日，國務(wù)院發(fā)文指出，將取消一批資質(zhì)資格許可，取消國務(wù)院部門對企業(yè)事業(yè)單位和個人進行水平評價的事項，改由有關(guān)行業(yè)協(xié)會學(xué)會具體認定，計劃完成此項任務(wù)的時間節(jié)點是2014年12月31日。[3]此后，以溫州、廣州為代表的沿海城市陸續(xù)開展政府審批職能移交行業(yè)協(xié)會的試點工作。

根據(jù)公共選擇理論，行業(yè)協(xié)會作為“自組織”，在自律和他律機制皆不完善的情況下，極有可能會產(chǎn)生尋租與謀利的傾向。政府直接放權(quán)于行業(yè)協(xié)會，之后就不聞不問，行業(yè)協(xié)會就容易打著政府的旗號謀私，擾亂市場秩序。這些問題反復(fù)出現(xiàn)，嚴重影響了政府職能轉(zhuǎn)變的進程，阻礙了行業(yè)協(xié)會的發(fā)展。

對這個問題，學(xué)者們多將研究視域放在行業(yè)協(xié)會的自身治理、行政審批制度改革中政府的行動策略或是政府與行業(yè)協(xié)會兩者之間的關(guān)系上，聚集討論行業(yè)協(xié)會承接行政審批事項的文章很少。因此，厘清政府與行業(yè)協(xié)會的職責(zé)，明確行業(yè)協(xié)會承接審批事項中政府監(jiān)管的內(nèi)容和方式，探究行業(yè)協(xié)會承接審批事項政府監(jiān)管失靈的原因，是彌合政府對行業(yè)協(xié)會管理缺口的重要前提，可以為深入推進行政審批制度改革提供理論支撐和分析基礎(chǔ)。

一 優(yōu)勢與范圍：行業(yè)協(xié)會承接審批事項的主要內(nèi)容

行業(yè)協(xié)會承接審批事項的優(yōu)勢在于：首先，行業(yè)協(xié)會擁有大量本行業(yè)的企業(yè)會員，尤其是與本區(qū)域的會員關(guān)系密切，在收集行業(yè)信息方面有便捷的渠道；第二，行業(yè)協(xié)會集合了大量本行業(yè)的技術(shù)專家，這些專家熟悉相關(guān)的法律法規(guī)，在制定行業(yè)標準、資質(zhì)認定、人員培訓(xùn)、組織考試等方面具有豐富經(jīng)驗；第三，行業(yè)協(xié)會層級少，體量小，較政府機關(guān)更靈活、效率更高，服務(wù)意識更強。行政審批由政府的壟斷性權(quán)力轉(zhuǎn)由行業(yè)協(xié)會承接，可以讓企業(yè)更好地享受到配套服務(wù)。行業(yè)協(xié)會承接的審批事項主要集中在兩個方面：

（一）以培育和發(fā)展行業(yè)協(xié)會為目的而轉(zhuǎn)移的審批事項

國家經(jīng)貿(mào)委1997年印發(fā)的《關(guān)于選擇若干城市進行行業(yè)協(xié)會試點的方案》、1999年印發(fā)的《關(guān)于加快培育和發(fā)展工商領(lǐng)域協(xié)會的若干意見》和2002年印發(fā)的《關(guān)于加強行業(yè)協(xié)會業(yè)務(wù)規(guī)范管理和培育發(fā)展工作的通知》，是行業(yè)協(xié)會業(yè)務(wù)管理規(guī)章的雛形。其中，前兩個文件對行業(yè)協(xié)會可以參與并承接政府的審批職能事項，做了明確的規(guī)定（見表1）。

2007年國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于加快推進行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的若干意見》，第一次明確提出要改進行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管方式，該文件也涉及到承接行政審批事項中不得從事的行為：行業(yè)協(xié)會不得從事以營利為目的的經(jīng)營活動，依法所得不得在會員中分配、不得投入會員企業(yè)進行營利；未按照規(guī)定履行批準程序不得針對企業(yè)舉辦全國性或行業(yè)性的評比活動，經(jīng)批準舉辦的評比活動不得收取費用；行業(yè)協(xié)會舉辦研討會、培訓(xùn)等活動可以實行有償服務(wù)，收費應(yīng)符合國家有關(guān)規(guī)定，并公開收費依據(jù)、標準和收支情況；對依法或經(jīng)授權(quán)強制實施具有壟斷性質(zhì)的仲裁、認證、檢驗、鑒定以及資格考試等活動的收費，應(yīng)執(zhí)行行政事業(yè)性收費的有關(guān)規(guī)定。這一文件的出臺，從一定意義上彌補了法律制度的不足，加快了行業(yè)協(xié)會商會的改革和發(fā)展。

表1 行業(yè)協(xié)會承接行政審批職能（1997—1999年）

2010年國務(wù)院通過了《社會組織評估管理辦法》，根據(jù)評估的結(jié)果可以定性行業(yè)協(xié)會等社會組織的等級，行業(yè)協(xié)會適用社會團體的評估方法，實行綜合評估。評估內(nèi)容包括基礎(chǔ)條件、內(nèi)部治理、工作績效和社會評價，標準比較細化，該辦法從整體上完善了各類型社會組織自身管理水平的測評標準，為行業(yè)協(xié)會承接行政審批事項提供了可參考的準入審核依據(jù)。2012年，民政部出臺了《關(guān)于規(guī)范社會團體開展合作活動若干問題的規(guī)定》，強調(diào)社會團體以主辦、協(xié)辦、支持、參與、指導(dǎo)等方式開展合作活動時，應(yīng)遵循章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務(wù)范圍開展活動；不得以任何理由強制其他組織或者個人參加，不得強制收取費用；未經(jīng)批準不得舉辦評比達標表彰活動；與黨政機關(guān)或者其他組織舉辦合作項目，應(yīng)當事先征得合作方同意；利用黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部個人名義進行宣傳，應(yīng)當征得本人同意。此規(guī)定對于行業(yè)協(xié)會在承接審批事項后，可能出現(xiàn)的把關(guān)審核不嚴、活動開展無序、內(nèi)部監(jiān)督缺失等不規(guī)范行為，借機大肆斂財、強制服務(wù)、強制收費等違法違規(guī)行為，進行了制度上的規(guī)范。

（二）以簡政放權(quán)為目的而轉(zhuǎn)移的審批事項

在1998年之后，國務(wù)院出臺一系列相關(guān)政策，向行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)移了一大批行政審批事項。2003年國發(fā)5號文件《國務(wù)院關(guān)于取消第二批行政審批項目和改變一批行政審批項目管理方式的決定》中，第一次明確規(guī)定將82項行政審批項目移交行業(yè)組織或社會中介機構(gòu)管理。2004年國發(fā)16號文件《國務(wù)院關(guān)于第三批取消和調(diào)整行政審批項目的決定》要求各級政府改變管理方式，將39項原審批項目交由行業(yè)組織或中介機構(gòu)自律管理，不再作為行政審批2014年國發(fā)50號文件取消了67項職業(yè)資格許可和認定事項，取消了19項評比達標表彰項目另建議取消和下放32項依據(jù)有關(guān)法律設(shè)立的行政審批和職業(yè)資格許可認定事項，取消后的執(zhí)業(yè)資格許可、認定與評比都交由行業(yè)協(xié)會承接資質(zhì)認證等審批事項，隨著行政審批制度改革的深入，從越減越多到實質(zhì)減少。政府寄希望于行業(yè)協(xié)會來主管相關(guān)事務(wù)，承接的效果在于后續(xù)的監(jiān)管不斷完善，政府將用于前置審批的精力轉(zhuǎn)移至后續(xù)監(jiān)管，這是重大的管理理念變革。

所以，目前行業(yè)協(xié)會能夠承接的審批事項基本集中在兩大類別：行業(yè)標準審批類和資格資質(zhì)認證類。由于行政審批制度的不完善，行業(yè)協(xié)會自律不足與政府的重視程度不夠等多方面因素的影響，政府在監(jiān)管行業(yè)協(xié)會承接審批事項的過程中面臨失靈的挑戰(zhàn)。

二 問題與特征：行業(yè)協(xié)會涉審環(huán)節(jié)政府監(jiān)管失靈的描述

行業(yè)協(xié)會監(jiān)管主體，主要包括公眾、企業(yè)政府、媒體、獨立的第三方評估機構(gòu)等等。多中心監(jiān)管理論倡導(dǎo)通過媒體、公眾與行業(yè)協(xié)會互相監(jiān)督來形成監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，但效果并不理想，主要源于中國監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的主體是不平等的。由于審批工作的專業(yè)技術(shù)性與壟斷性特征，公眾、媒體包括其他行業(yè)協(xié)會較難對承接審批事項的行業(yè)協(xié)會進行常態(tài)化的監(jiān)督，只能在不良后果出現(xiàn)后提示政府關(guān)注。第三方獨立評估主體數(shù)量有限，且公信力不足。“根據(jù)特許理論，由于特許者的權(quán)限本來是行政權(quán)限，所以，特許的行政機關(guān)或者行政體要對特許者進行監(jiān)督，甚至是專門監(jiān)督”，[4]因此以政府為切入點，深入剖析行業(yè)協(xié)會承接審批事項的監(jiān)管問題，更具現(xiàn)實意義。

圖1 行業(yè)協(xié)會承接審批事項的政府監(jiān)管流程圖

（一）以行政改革需求為轉(zhuǎn)移的選擇性監(jiān)管

行業(yè)協(xié)會承接審批事項的政府監(jiān)管流程，至少應(yīng)該包括三個環(huán)節(jié)（見圖1）：一是事前準入審核環(huán)節(jié)。有資質(zhì)承接審批事項的行業(yè)協(xié)會應(yīng)在政府發(fā)布公告后的規(guī)定時間內(nèi)，主動向業(yè)務(wù)主管部門申報資料，經(jīng)部門審核后，將符合資質(zhì)的行業(yè)協(xié)會名稱公示，接受社會監(jiān)督。然后，行業(yè)協(xié)會將事項受理權(quán)、審核權(quán)、審批（核）權(quán)、審批結(jié)果送達權(quán)等承接到位，工作人員進行必要的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建立審批項目工作標準化管理流程。二是事中監(jiān)管環(huán)節(jié)。行業(yè)協(xié)會在承接審批事項的過程中，要經(jīng)歷交接過渡期，這一時期，政府對行業(yè)協(xié)會進行人員、技術(shù)等方面的支持，公開服務(wù)流程和辦事環(huán)節(jié)，制定統(tǒng)一的服務(wù)和管理規(guī)范，建立行政服務(wù)事項目錄和日常管理事項目錄。所以這一時期的業(yè)務(wù)與財務(wù)監(jiān)管較為特殊，需要政府多扶持，少控制，然后在行業(yè)協(xié)會正式承接后，全面退出行業(yè)協(xié)會正常的審批服務(wù)過程，讓行業(yè)協(xié)會獨立承擔(dān)職能，才能實現(xiàn)簡政放權(quán)的最終目標。三是事后評估環(huán)節(jié)。針對行業(yè)協(xié)會涉審環(huán)節(jié)的審批時限、審批流程、審批效率、審批效果等方面，設(shè)計績效評價指標體系，與第三方機構(gòu)、社會公眾的建議相結(jié)合，用相應(yīng)的獎懲制度，激勵并規(guī)范行業(yè)協(xié)會的發(fā)展。

(二）行業(yè)協(xié)會涉審環(huán)節(jié)財務(wù)監(jiān)管失靈

行業(yè)協(xié)會涉審環(huán)節(jié)中財務(wù)監(jiān)管失靈的表現(xiàn)主要是：部分行業(yè)協(xié)會事實上成為政府的附屬工具，行政機關(guān)將職責(zé)范圍內(nèi)的工作轉(zhuǎn)移或變相轉(zhuǎn)移至行業(yè)協(xié)會進行收費，變無償服務(wù)為有償服務(wù)，設(shè)置關(guān)卡、強行變相向企業(yè)收取入會費、贊助款、管理費、培訓(xùn)費、服務(wù)費、資料費等，給企業(yè)、單位或個人造成額外經(jīng)濟負擔(dān)；有些行業(yè)協(xié)會“狐假虎威”，假借業(yè)務(wù)主管部門的名義，以不繳費就不能進行許可，設(shè)置高準入門檻來強制企業(yè)，在具有壟斷性質(zhì)的審批工作中，以仲裁調(diào)節(jié)、確認認證、檢查檢驗、資質(zhì)鑒定以及資格考試為名，違規(guī)違法收費，或以保證金、抵押金等形式變相收費；為了私存“小金庫”，使違規(guī)收費無據(jù)可查，有的行業(yè)協(xié)會不使用財政部門?。ūO(jiān)）制的社會團體專用收據(jù)，甚至不開收據(jù)。部分業(yè)務(wù)管理部門以工作經(jīng)費、補助經(jīng)費的名義，將財政撥入資金劃轉(zhuǎn)到從屬于本部門的行業(yè)協(xié)會賬戶上。

另外，行業(yè)協(xié)會的支出與《社會團體登記管理條例》的有關(guān)規(guī)定不符，經(jīng)費未用于章程規(guī)定的業(yè)務(wù)活動。一是相當一部分業(yè)務(wù)管理部門使用協(xié)會經(jīng)費作為日?；顒又С觯ㄖЦ稑I(yè)務(wù)管理部門的公務(wù)費、車輛維修費、燃油費、業(yè)務(wù)招待費、培訓(xùn)考察費、車輛購置款等；二是有的協(xié)會以培訓(xùn)教師費、加班補助費等形式給業(yè)務(wù)管理部門工作人員發(fā)放獎金和補貼。三是有的協(xié)會經(jīng)費幾乎全部用于招待，資金去向的真實性令人生疑。四是有的協(xié)會采取收費與獎勵掛鉤的方式，給工作人員及會員發(fā)放會費征收報酬。

（三）行業(yè)協(xié)會涉審環(huán)節(jié)評估缺乏針對性

政府開始重視行業(yè)協(xié)會的評估，始于2007年《全國性民間組織評估實施辦法》的頒布。評估將行業(yè)協(xié)會按照評價指標和評分結(jié)果分成五個級別：A、AA、AAA、AAAA AAAAA。按照評估級別相應(yīng)享有政府的政策優(yōu)惠，這樣既有利于行業(yè)協(xié)會的分類管理，又便于提升協(xié)會的公信力。之后，民政部于2010年進一步完善評估政策，又頒布了《社會組織評估管理辦法》，在評估機構(gòu)設(shè)置與職責(zé)、評估方法與程序等方面進行了完善，并制定了行業(yè)協(xié)會整體運行情況的績效評價指標體系。

在以民政部社會組織評估指標體系為模板的前提下，地方政府根據(jù)本區(qū)域的實際情況也相應(yīng)制定了行業(yè)協(xié)會的績效評估細則，總體上都是按照總分1000分來計算，在一級指標的設(shè)定中主要包括五方面內(nèi)容：基礎(chǔ)條件、內(nèi)部治理、能力建設(shè)、工作績效、社會評價。在能力建設(shè)和工作績效中專門設(shè)有二級指標，服務(wù)政府和行業(yè)管理100至150分左右，制定行業(yè)標準、承擔(dān)評估、論證、技能和資質(zhì)考核等原政府審批職能占到40至60分的分值，可見行業(yè)協(xié)會承接審批職能的問題，并沒有在績效評估體系中得到應(yīng)有的重視，對行業(yè)協(xié)會的評估結(jié)果并沒有實質(zhì)性的影響。所以出現(xiàn)了相互矛盾的現(xiàn)象，一些行業(yè)協(xié)會在涉審環(huán)節(jié)中嚴重違規(guī)，卻可以在評估中獲得3A以上的評級，甚至可以被評為全國優(yōu)秀行業(yè)協(xié)會。

三 監(jiān)管失靈的解釋：政社角色定位模糊與政府部門職責(zé)碎片化

（一）監(jiān)管主體公共責(zé)任精神的式微與虛弱

公共責(zé)任精神位于個人基本價值與基本道德觀念之上，是一種以全體公民和社會整體的生存和發(fā)展為目標的高尚道德追求。政府監(jiān)管的公共責(zé)任精神具有共識性、合規(guī)性與正當性的基本特質(zhì)。在公共責(zé)任精神的引領(lǐng)問題上政府具有組織和實踐的優(yōu)勢，它“既是對人類精神起作用的巨大力量，又是為了公共事務(wù)的一套有組織的安排”。[5]

公共責(zé)任更多關(guān)注責(zé)任后果、責(zé)任評價、責(zé)任影響等要素。公共責(zé)任精神應(yīng)貫穿于監(jiān)管主體的價值觀、監(jiān)管手段、監(jiān)管模式的設(shè)計等諸多環(huán)節(jié)。兩大因素導(dǎo)致政府將公共責(zé)任精神的追求屈從于自身利益的追求：一是市場經(jīng)濟體制下財富的巨大誘惑和過分強調(diào)物質(zhì)利益。審批作為資源分配的重要方式，發(fā)揮了積極的歷史作用，在市場經(jīng)濟體制下，市場競爭原則激勵每一個個體爭取物質(zhì)利益的最大化，在法律與制度并不完善、執(zhí)行不到位的情況下，部分公務(wù)人員喪失為公眾負責(zé)、為企業(yè)負責(zé)的底線，甚至縱容行業(yè)協(xié)會違規(guī)操作合謀私利，讓監(jiān)管制度流于形式。二是官僚制度的產(chǎn)生和精密組織架構(gòu)的形成，也是監(jiān)管主體公共責(zé)任精神虛弱的重要影響因素。處在科層體系中的每一個個體，都被打上了深深的職位烙印，各個層級的監(jiān)管主體都局限于本職位的狹隘視野，公共責(zé)任被下級對上級的職位責(zé)任所稀釋，行政審批的復(fù)雜性、行業(yè)協(xié)會地位的不確定性、政府崗位職責(zé)的模糊性成為了每個主體行為者在監(jiān)管失職后互相推卸責(zé)任的借口。

（二）政府與行業(yè)協(xié)會審批職能切割界限模糊

理論上來講，行業(yè)協(xié)會生成于市場內(nèi)部的企業(yè)需求，其存在的基本價值目標是維護本行業(yè)企業(yè)會員的共同利益，只有實現(xiàn)這一使命，才能獲得合法性，得到企業(yè)的認同，代表企業(yè)與政府談判。中國行業(yè)協(xié)會先天就帶有政府的基因，管理方式、管理文化與管理風(fēng)格都與政府雷同，行業(yè)協(xié)會的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員是原政府部門的工作人員，有的行業(yè)協(xié)會與原部門合署辦公，經(jīng)費和財產(chǎn)與部門共享，所以，行業(yè)協(xié)會的職能自然就成為了政府職能的延伸。

隨著市場競爭的深入，大量新興行業(yè)涌現(xiàn)，頻繁的國際貿(mào)易摩擦呼喚新的行業(yè)協(xié)會產(chǎn)生，來維護企業(yè)的利益。但熟悉行業(yè)規(guī)律、可對口掛靠的業(yè)務(wù)主管部門不好確定，于是許多民間自發(fā)的行業(yè)協(xié)會倉促成立，雖未獲得官方合法身份，卻承擔(dān)了正式行業(yè)協(xié)會的所有職能，而政府對此類協(xié)會并沒有給予及時的監(jiān)管和補丁政策的供給。另一種情況是，某些行業(yè)中出現(xiàn)了一些新問題，亟需管理方式的調(diào)整，原來的業(yè)務(wù)主管部門缺乏專業(yè)管理能力，監(jiān)管角色模糊，監(jiān)管的時效性大打折扣。由于歷次行政體制改革的重點不同、目標不同，受經(jīng)濟發(fā)展、社會接受能力等因素的限制，行業(yè)協(xié)會的業(yè)務(wù)主管部門職能轉(zhuǎn)變不到位，權(quán)力邊界不清晰，行業(yè)協(xié)會承接政府審批事項由于政策的不明朗而不確定。所以，業(yè)務(wù)主管部門監(jiān)管重點不明確，監(jiān)管部門不能有效應(yīng)對繁多的監(jiān)管內(nèi)容，致使監(jiān)管工作不到位，監(jiān)管績效較低。

（三）多部門監(jiān)管協(xié)調(diào)機制不暢引發(fā)的監(jiān)管主體缺席

審批是一項技術(shù)性強、程序嚴格的行政壟斷權(quán)力，政府官員的腐敗案件多發(fā)生在審批權(quán)比較集中的部門，審批事項多、審批門檻高、審批時間長都是腐敗的風(fēng)險點。截至2013年12月，國務(wù)院各部門取消和調(diào)整的審批項目總數(shù)達2746項，占原有審批項目的76.2﹪。[6]審批項目的調(diào)整包括下放、轉(zhuǎn)移、委托、暫停行使及轉(zhuǎn)變成其他行政權(quán)力，調(diào)整后的審批事項涉及到主管部門的變化，因此相應(yīng)的監(jiān)管部門也需調(diào)整。行業(yè)協(xié)會承接的審批事項，屬于審批事項的轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移的過程中涉及若干個新增環(huán)節(jié)，每一個環(huán)節(jié)都需要新的監(jiān)管主體參與。常態(tài)化的監(jiān)管與集中清理整頓的監(jiān)管都需要多部門參與。

常態(tài)化的監(jiān)管主要包括以下部門：編制辦公室負責(zé)行政審批事項的轉(zhuǎn)移過程，包括政府轉(zhuǎn)移審批事項的完整性、及時性與規(guī)范性；發(fā)展改革委、國土資源部門、環(huán)境保護部門、住房建設(shè)部門負責(zé)投資項目的轉(zhuǎn)移；人力資源社會保障部門負責(zé)建立職業(yè)資格目錄清單管理制度，規(guī)范職業(yè)資格和證書管理，加強對職業(yè)資格制度實施情況；財政部門、發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部門、民政部門、物價部門負責(zé)審批項目的收費監(jiān)管；工商部門、發(fā)改委負責(zé)商事審批項目的承接。要重點檢查是否存在以下問題：憑借審批壟斷地位擅自設(shè)立收費項目、擴大收費范圍、提高收費標準、增加企業(yè)和社會負擔(dān)的；行業(yè)協(xié)會在依法或接受委托授權(quán)實施認證、檢驗、鑒定以及舉辦資格考試等，不執(zhí)行國家收費政策規(guī)定的；依據(jù)委托、授權(quán)的審批職能，或與行政機關(guān)聯(lián)合下發(fā)文件或協(xié)議，強制或變相強制委托人購買指定產(chǎn)品或接受指定服務(wù)并收費的；以及對委托人進行價格欺詐的。

集中清理與規(guī)范主要涉及的主管部門：糾正將特定行業(yè)協(xié)會和市場中介組織的服務(wù)作為行政許可的前置條件，進行指定服務(wù)，由糾風(fēng)辦糾正。嚴肅查處政府部門把行業(yè)協(xié)會和市場中介組織作為自己的“小金庫”，利用其資金或借用其帳戶濫發(fā)福利，以及公務(wù)人員在行業(yè)協(xié)會和市場中介組織無償占用財物、報銷個人費用等問題，由財政部門負責(zé)。

監(jiān)管主體的多元化是監(jiān)管精細化的必然發(fā)展方向，但是，目前的監(jiān)管過程中，由于監(jiān)管體系的不完善，各監(jiān)管主體的分工不明確，無法實現(xiàn)資源共享，監(jiān)管合力與應(yīng)急反應(yīng)能力較弱。責(zé)任主體多，監(jiān)管職能重疊，對監(jiān)管主體追責(zé)困難。經(jīng)常出現(xiàn)的情況是，對部門有利則各主體爭搶監(jiān)管，對部門無利則監(jiān)管主體互相推諉，最后形成了“管控過度”與“監(jiān)管不足”共同存在的怪象。

結(jié)論與思考

對監(jiān)管失靈的解釋為完善行業(yè)協(xié)會涉審環(huán)節(jié)的監(jiān)管體制提供了必要的前提與基礎(chǔ)，完善監(jiān)管體制還須重點考慮以下幾個問題：

首先，“誰來監(jiān)管監(jiān)管者”？如果不能解決這個問題，再精致的監(jiān)管理論與再完善的監(jiān)管體系都隨時會面臨失靈的挑戰(zhàn)。加強對監(jiān)管者的監(jiān)管，一方面依賴于政府基于行政倫理需求的“壯士割腕”，更為重要的是給予行業(yè)協(xié)會等社會組織充分發(fā)揮作用的空間，加強政府基于扶持目的的監(jiān)管，培育可以和政府談判的社會力量，適度約束政府的自由裁量權(quán)，這樣才能防范由權(quán)力運用不當或決策失誤引發(fā)的制度失靈風(fēng)險。

第二，如何使業(yè)務(wù)主管單位與其管理的行業(yè)協(xié)會完全脫鉤？應(yīng)明確行業(yè)協(xié)會在承接審批事項中的各項職責(zé)，嚴禁政府部門的現(xiàn)任及退休領(lǐng)導(dǎo)在行業(yè)協(xié)會中兼職或任職。加強行業(yè)協(xié)會的財務(wù)管理，行業(yè)協(xié)會收費應(yīng)遵循依據(jù)清晰、標準統(tǒng)一的原則，在章程規(guī)定的范圍合理使用會費。

第三，如何將行業(yè)協(xié)會等級評估、年度檢查與日常監(jiān)管有機結(jié)合？增強行業(yè)協(xié)會管理中涉審環(huán)節(jié)的透明度，建立行業(yè)協(xié)會網(wǎng)絡(luò)信息管理平臺，為企業(yè)和個人提供“一站式”“一條龍”“可回溯”的審批服務(wù)，提高監(jiān)管效力，建立動態(tài)的長效監(jiān)管機制。

根據(jù)發(fā)達國家的經(jīng)驗，行業(yè)協(xié)會在行業(yè)監(jiān)管、行業(yè)標準設(shè)定、行業(yè)資質(zhì)評定等多方面都發(fā)揮著輔助政府、促進企業(yè)發(fā)展的重要作用在我國國家治理現(xiàn)代化的進程中，行業(yè)協(xié)會必將在推進政府職能轉(zhuǎn)變與行政審批制度改革的縱深發(fā)展方面承載更為重要的使命。

注釋：

[1]高丙中、袁瑞軍主編：《中國公民社會發(fā)展藍皮書》，北京：北京大學(xué)出版社，2008年第252頁。

[2]《民政部召開行業(yè)協(xié)會商會服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展工作交流會》，中國政府網(wǎng)，2014年4月12日，http：//www.gov.cn/xinwen/2014-04/12/content_2657747.htm，2015年6月5日。

[3]《國務(wù)院辦公廳關(guān)于實施〈國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案〉任務(wù)分工的通知》（國辦發(fā)[2013]22號），人民網(wǎng)，2013年3月29日，http：//politics.people.com.cn/n/2013/0329/c1001-20957590.html，2015年6月5日。

[4]米丸恒治：《私人行政——法的統(tǒng)治的比較研究》，洪英等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2010年，第120頁。

[5]密爾：《代議制政府》，汪埴譯，北京商務(wù)印書館，1982年，第29頁。

[6]朱光磊主編：《中國政府發(fā)展研究報告（2014）》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2014年第54頁。

責(zé)任編輯 余 茜

作者簡介：宋林霖，天津師范大學(xué)政治文化與政治文明建設(shè)研究院、政治與行政學(xué)院副教授，法學(xué)博士，天津市，300387。

基金項目：國家社會科學(xué)基金項目“行政審批事項轉(zhuǎn)移與行業(yè)協(xié)會承接的銜接機制研究”（15BZ2076）；教育部人文社會科學(xué)研究青年項目“我國公共政策制定的時間成本管理研究”（10YJC810040）；國家社會科學(xué)基金項目“霧霾治理語境下首都經(jīng)濟圈府際協(xié)調(diào)關(guān)系研究”（14BZZ050）

文章編號：1006-0138(2015)05-0013-07

文獻標識碼：A

中圖分類號：D630