張孝軻

【摘 ?要】光緒三十二年夏秋之交在蘇北地區(qū)發(fā)生了一場(chǎng)特大的洪水災(zāi)害，正處于多事之秋的清政府在沿襲原有的救荒賑濟(jì)措施的同時(shí)，迫于自身的乏力和當(dāng)時(shí)的形勢(shì)而采取了新的應(yīng)對(duì)措施，更加廣泛的借助民間的社會(huì)力量以及西方的援助，才能夠順利實(shí)現(xiàn)這次荒災(zāi)的救濟(jì)，開創(chuàng)了災(zāi)荒救濟(jì)的新渠道。

【關(guān)鍵詞】徐淮海大水;官方賑濟(jì);社會(huì)力量

一、光緒三十二年的徐淮海大水及

傳統(tǒng)賑災(zāi)措施

（一）災(zāi)情與危害

光緒三十二年，蘇北地區(qū)曾發(fā)生了一場(chǎng)史稱為“徐淮海大水災(zāi)”特大的洪水災(zāi)害。時(shí)任兩江總督的端方在上報(bào)朝廷的奏折中稱“徐、海、淮安，所屬之銅山、邳州、宿遷、蕭縣、睢寧、山陽(yáng)、安東、清河、桃源、阜寧、海州、沭陽(yáng)、贛榆十三州縣，一片汪洋，幾成澤國(guó)?！倍鶕?jù)當(dāng)時(shí)日本記錄的一份檔案記載來(lái)看，海州的沭陽(yáng)縣在閏四月至七月上旬的九十天中有超過(guò)半數(shù)的天數(shù)是大雨或小雨;宿遷縣曾連續(xù)數(shù)天暴風(fēng)雷雨大作，降雨量九寸有余;清河縣四月至九月中降雨72天，其中24天為大雨。連綿的大雨更是使得老百姓陷入了困苦的境地。這場(chǎng)大水使得原本就非常貧窮的蘇北地區(qū)更受打擊，災(zāi)民“無(wú)可糊口，紛紛變售牛具，四散覓食，甚至賣兒鬻女者有所聞”。

水災(zāi)不僅使災(zāi)民衣食無(wú)著，而且還帶來(lái)了更多的社會(huì)問(wèn)題。由于大水帶來(lái)的災(zāi)荒，災(zāi)區(qū)百姓與其坐以待斃，寧可選擇背井離鄉(xiāng)，南下求生。大量的災(zāi)民進(jìn)入江南地區(qū)，由于蘇北地區(qū)本就民風(fēng)彪悍，加之受災(zāi)成饑，出現(xiàn)了相當(dāng)多數(shù)量的逃荒災(zāi)民與當(dāng)?shù)毓俑?、居民的沖突。另外，海州的土匪在災(zāi)年之際更更加活躍。不僅襲擊富戶，搶奪米糧，而且還時(shí)常活動(dòng)于交通要道附近，打劫過(guò)路的商旅乃至官府物資。無(wú)論是流民還是匪患，都會(huì)對(duì)社會(huì)秩序造成極大的沖擊，甚至有可能出現(xiàn)流民起義的狀況，這在歷史上屢見不鮮，也是封建統(tǒng)治者所不想見到的情況。而且，對(duì)災(zāi)民的賑災(zāi)救濟(jì)本就是官方政府所承擔(dān)的應(yīng)盡責(zé)任與義務(wù)。所以，即使處于搖搖欲墜的晚清政府，也必須對(duì)這場(chǎng)數(shù)十年不遇的大水做出合適的應(yīng)對(duì)，以實(shí)現(xiàn)繼續(xù)維持自己的統(tǒng)治目的。

（二）官方賑濟(jì)的開展

中國(guó)幅員遼闊，自然災(zāi)害頻發(fā)，歷朝歷代都很重視對(duì)于災(zāi)荒的賑濟(jì)。地方每遇災(zāi)荒，如何報(bào)災(zāi)、勘災(zāi)、審戶、發(fā)賑，有一系列時(shí)間上的、用人上的要求和限制，并加以成文明確，具有一定的法令法規(guī)效力。至于救荒的具體措施，而根據(jù)《大清會(huì)典》的記載，清代的救災(zāi)辦法，可以分為十二項(xiàng)：“一曰備祲;二曰除孽;三曰救荒;四曰發(fā)賑;五曰減糶;六曰出貸;七曰蠲賦;八曰緩征;九曰通商;十曰勸輸;十有一曰興工筑;十有二曰輯流亡?！边@些措施成為歷史慣性而一直被沿用，晚清政府在處理光緒三十二年徐淮海大水時(shí)亦是如此，期間較為突出的有：

1.截留和資遣。受災(zāi)的饑民四散逃難，容易造成社會(huì)的動(dòng)蕩和混亂。為了維持治安和便于賑濟(jì)災(zāi)民，政府當(dāng)局采取了截留和資遣的賑災(zāi)措施，即盡可能地使災(zāi)民返回原籍，在家鄉(xiāng)統(tǒng)一等候政府的救濟(jì)。在蘇北災(zāi)民南下的途中，清江是前往鎮(zhèn)江、揚(yáng)州、南京的重要交通要道，因而這里成為截留災(zāi)民并資遣他們的最佳地方。官府在這里修建了八十所留養(yǎng)廠，接收來(lái)自各地的災(zāi)民，并散米散銀，勉強(qiáng)維持災(zāi)民的基本生存。根據(jù)檔案記載，清江所接收的災(zāi)民最多時(shí)曾到達(dá)六十二萬(wàn)人，而流落到揚(yáng)州的仍尚有五、六萬(wàn)人。留養(yǎng)如此規(guī)模的災(zāi)民是每天都是一筆巨額花銷，遣返災(zāi)民回原籍的工作必須及時(shí)開展。端方以“粥廠分散不開，即錢米亦難遍給”以及“謀來(lái)年生機(jī)之為愈”理由，并且指明將在災(zāi)民的原籍開展冬賑和春賑，借此來(lái)勸說(shuō)災(zāi)民不要滯留在外。愿意返鄉(xiāng)的災(zāi)民可以向官方提出申請(qǐng)，官方則付給災(zāi)民護(hù)照、路費(fèi)，使其得以順利還鄉(xiāng)。從結(jié)果上來(lái)看，這些措施是富有成效的。端方于十二月時(shí)上奏朝廷，稱清江浦的五十萬(wàn)余災(zāi)民的遣返已經(jīng)順利完成，而且災(zāi)民“領(lǐng)錢領(lǐng)照各歸故鄉(xiāng)之狀，無(wú)不嬉嘻欣然”。賑濟(jì)中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)得以成功完成，甚至負(fù)責(zé)資遣工作的官員都認(rèn)為“江北賑務(wù)從此就緒，大局可保無(wú)虞”了，由此可見此次截留資遣的重要作用。

2.平糶。平糶是古代官方政府經(jīng)常采用的賑濟(jì)手段，即官府平價(jià)出售糧食以平穩(wěn)糧價(jià)、緩解災(zāi)后饑荒的措施。由于晚清末年天災(zāi)頻繁、糧食收成本來(lái)就不理想，再加之地方官員的貪腐和無(wú)良奸商的囤積居奇，使得本年的平糶工作極難開展。為了解決糧食問(wèn)題，首先就是限制糧食的出口，只準(zhǔn)在內(nèi)地流通。而且為了嚴(yán)懲私自出口糧食并提高官民檢舉揭發(fā)的積極性，軍民凡查獲私運(yùn)糧食的就可獲得所查獲糧食的一半。其次，向外省甚至外國(guó)購(gòu)買糧食。盛宣懷曾向湖廣總督張之洞求助購(gòu)米，江蘇巡撫為了平穩(wěn)糧價(jià)以便向?yàn)?zāi)區(qū)輸賑，派商人攜四十萬(wàn)兩前往南洋暹羅等地購(gòu)買洋米。最后，鑒于端方認(rèn)為只有讓糧食的價(jià)格保持平穩(wěn)，才能夠讓災(zāi)民能夠得到實(shí)惠。于是他宣布凡是運(yùn)往徐淮海災(zāi)區(qū)的糧食無(wú)論有無(wú)執(zhí)照都可以免去稅厘，而且也請(qǐng)求外省官員免去為了賑災(zāi)而收糧的紳商的稅費(fèi)厘金。而這些工作無(wú)疑都為保障災(zāi)區(qū)賑濟(jì)的平糶工作的進(jìn)行奠定了保障，使得災(zāi)民能夠獲得維持生計(jì)的糧食，避免了更多的災(zāi)民的死亡和因饑荒造成的動(dòng)蕩。

3.工賑。即以工代賑，一般是由官府主導(dǎo)的、雇傭?yàn)?zāi)民作為工人進(jìn)行土木工程來(lái)替代賑濟(jì)的政策。一般認(rèn)為，工賑是比較好的賑濟(jì)措施，因?yàn)橐怨ごc不僅可以拯救當(dāng)下的災(zāi)民，而且還能夠防止將來(lái)可能到來(lái)的災(zāi)害。端方籌建導(dǎo)淮局于清江，讓淮、揚(yáng)、徐、海各州賑災(zāi)官員在一邊發(fā)放賑濟(jì)的同時(shí)，將各處應(yīng)修的河堤圩堰進(jìn)行評(píng)估以實(shí)行以工代賑，運(yùn)河兩堤也進(jìn)行了分段修補(bǔ)。據(jù)《江北饑饉調(diào)查報(bào)告書》中記載為例，宿遷縣下游、便民河、揚(yáng)州東關(guān)、高郵——寶應(yīng)間河道的疏浚和高郵附近的堤防重修工程于十二月中旬開始，花費(fèi)十二萬(wàn)兩，預(yù)計(jì)八十天內(nèi)能接納兩萬(wàn)余災(zāi)民參與工程。而整個(gè)官府主導(dǎo)的工賑則于光緒三十三年五月基本告竣，為這場(chǎng)賑災(zāi)的收尾奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、清末官方賑濟(jì)中的改變與新應(yīng)對(duì)

雖然晚清的中央和地方政府試圖按照歷史上的傳統(tǒng)荒政策略繼續(xù)沿用，但實(shí)際上當(dāng)時(shí)的清王朝已處于傾覆的邊緣，吏治腐敗，很多受災(zāi)地區(qū)的地方官員在災(zāi)害初期無(wú)所作為，甚至隱匿災(zāi)情;部分官員在救災(zāi)的過(guò)程中又玩視賑務(wù)，乃至貪墨賑務(wù)資金，無(wú)視百姓的死活，這更是會(huì)大大的加速王朝的覆滅。所以端方在到任僅僅兩個(gè)月時(shí)后就上奏朝廷，一次性要求懲辦辦賑不利的13名江蘇地方官員。這表明，在當(dāng)時(shí)的環(huán)境下，只依靠官賑已經(jīng)無(wú)法應(yīng)對(duì)一場(chǎng)災(zāi)荒了，當(dāng)局只能也必須做出新的應(yīng)對(duì)和改變以適應(yīng)時(shí)代和社會(huì)的改變。

政府做出的重要改變之一就是從官義并賑走向官義合賑。義賑一般是指“由民間自行組織募捐、自籌經(jīng)費(fèi)，直接向?yàn)?zāi)民散發(fā)救災(zāi)物資活動(dòng)”，最早出現(xiàn)于光緒三年的“丁戊奇荒”的賑災(zāi)活動(dòng)中。一批地方士紳出于道義，為了援助逃荒至江南的難民，以個(gè)人名義募集捐款，發(fā)起民間的賑災(zāi)活動(dòng)。義賑經(jīng)過(guò)數(shù)年的發(fā)展，已經(jīng)形成了一套較為全面賑濟(jì)體系，從人員的組織、捐款的募集、錢糧的發(fā)放等一整個(gè)流程都已然成為慣例。所以，在官賑陷入困頓的時(shí)候，蘇省大員們請(qǐng)盛宣懷和呂海寰出面，組織士紳善士們組織義賑。盛呂二人不僅具有官員身份，而且在籌辦事業(yè)的過(guò)程中結(jié)識(shí)了一大批江南紳商，其自身也曾多次參加義賑活動(dòng)，具有豐富的救荒經(jīng)驗(yàn)。所以盛呂二人一經(jīng)響應(yīng)參與救災(zāi)的請(qǐng)求后，除了謀劃籌款籌糧的工作，馬上“公舉唐錫晉、劉康遐、柳暹等義賑熟手，分派徐海查放募”，而這些義紳們“先擇最重之區(qū)極貧散放，每口千錢，約可救二十萬(wàn)人命”。由于義賑的資金規(guī)模相對(duì)較小，因而所能覆蓋的救濟(jì)范圍也只能有所選擇，在賑濟(jì)初期，還是以官方作為主導(dǎo)，義賑主要還是作為官賑的補(bǔ)充手段來(lái)進(jìn)行的。但是這種官義并賑的局面在實(shí)際運(yùn)作時(shí)出現(xiàn)了一些混亂局面。因?yàn)楣儋c主要是由鄉(xiāng)董地保先造冊(cè)統(tǒng)計(jì)、再進(jìn)行放賑的均攤方法，這種方式由于吏治問(wèn)題，常會(huì)出現(xiàn)浮冒現(xiàn)象，并且效率很成問(wèn)題;而義賑則是由義賑司事每家每戶上門發(fā)放糧款，效率會(huì)相對(duì)較高。但是由于義賑是作為官賑的彌補(bǔ)措施，很難在全局上發(fā)揮較大影響。所以盛宣懷提出了一個(gè)“化官為義”的建議，也就是官賑按照義賑的方法來(lái)進(jìn)行，以期實(shí)現(xiàn)賑濟(jì)效率的提升。但是由于晚清地方官員的大批失職現(xiàn)象，導(dǎo)致這個(gè)方法很難如愿實(shí)現(xiàn)。

然而隨著災(zāi)情加劇，如果還不能實(shí)施行之有效的賑災(zāi)策略，將導(dǎo)致更加嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。無(wú)論是參與義賑的士紳還是直接負(fù)責(zé)賑濟(jì)的官員均提出了要實(shí)現(xiàn)“官義合辦”的請(qǐng)求?！肮倭x合辦”實(shí)際上就是官府退出直接的賑濟(jì)活動(dòng)，把官方的賑濟(jì)資金交給義賑，由士紳以義賑的形式發(fā)放，而官府只負(fù)責(zé)錢糧的轉(zhuǎn)移、監(jiān)督賑務(wù)以及彈壓動(dòng)亂。這意味著官方從傳統(tǒng)荒政中的主導(dǎo)地位退居到了第二位，義賑擔(dān)負(fù)起了主要責(zé)任，發(fā)揮主要的影響。在盛宣懷得到了蘇省地方大員們的授權(quán)后，即開始負(fù)責(zé)起了“官義合賑”的工作。由他統(tǒng)籌調(diào)度人員，指派了十四位“義賑熟手”分往十二處災(zāi)區(qū)，承擔(dān)起蘇北各地的賑災(zāi)事務(wù)。而且在整個(gè)賑災(zāi)過(guò)程，盛宣懷、呂海寰等人還擁有調(diào)整不能勝任賑務(wù)士紳的權(quán)力，這顯示出他們掌握了高度的人事權(quán)力。而盛宣懷更是在十一月五日向端方提交了一份《官義兩賑合辦章程》，這一對(duì)整場(chǎng)徐淮海水災(zāi)賑濟(jì)具有重要的意義的組織賑災(zāi)的全局書?！豆倭x兩賑合辦章程》明確了義紳主導(dǎo)的官義合賑的賑災(zāi)模式，從組織框架和行動(dòng)原則上加以確定，明確了包括放賑、資遣、運(yùn)糧、人事等賑災(zāi)各方面的事務(wù)，使得官員士紳各行其是，相互配合，提高了這場(chǎng)水災(zāi)救濟(jì)的速度和效率?！肮倭x合賑”也由此成為了一種新的、可以替代原有官賑體系的賑災(zāi)機(jī)制。這無(wú)疑是中國(guó)救荒體系的一次大的變革，也是清政府在影響力、控制力削弱的情況下無(wú)奈做出的選擇。

清朝做出的第二個(gè)改變和應(yīng)對(duì)就是對(duì)于對(duì)西方援助的進(jìn)一步接納和承認(rèn)。在光緒三十二年的徐淮海水災(zāi)中，一些西方國(guó)家和個(gè)人以各種方式幫助中國(guó)的賑濟(jì)活動(dòng)?！榜v滬英法德香美等國(guó)領(lǐng)事已各允分別函電本國(guó)官紳代為募捐，并擬電致港新加坡，請(qǐng)中西人士相助”，日本還曾致電外務(wù)省請(qǐng)求免除江北官員使用日本鐵路運(yùn)送購(gòu)買的賑災(zāi)所需糧食的運(yùn)費(fèi)。甚至端方還曾奏請(qǐng)朝廷嘉獎(jiǎng)洋臣。在外國(guó)的援助救災(zāi)過(guò)程中，又尤以美國(guó)最為積極。當(dāng)時(shí)的美國(guó)總統(tǒng)西奧多·羅斯福以宣言書的形式向國(guó)會(huì)請(qǐng)求撥款救濟(jì)捐助，而國(guó)會(huì)也同意了救濟(jì)款的撥給。在外國(guó)捐贈(zèng)的善款中，美國(guó)人捐贈(zèng)的數(shù)額也屬前列。

面對(duì)來(lái)自西方的援助，清朝政府的態(tài)度起初并不積極。但后來(lái)隨著災(zāi)情的越加嚴(yán)重，清政府感到來(lái)自財(cái)政上的壓力，加之了解到外國(guó)的賑款多以個(gè)人或慈善組織的名義發(fā)放，也沒有其他附帶的政治或經(jīng)濟(jì)條件，因而才慢慢地接受了外國(guó)的援助。而在這個(gè)過(guò)程中，華洋義賑會(huì)發(fā)揮了很大的作用。華洋義賑會(huì)是由呂海寰、盛宣懷等上海紳士與英國(guó)商人李德立等人在專為此次徐淮海水災(zāi)的賑濟(jì)而協(xié)商建立的、具有新式慈善機(jī)構(gòu)性質(zhì)的賑濟(jì)團(tuán)體。其善款來(lái)源主要來(lái)自外國(guó)人或外國(guó)機(jī)構(gòu)的捐款，而且募集善款的形式也多種多樣。而據(jù)災(zāi)后的統(tǒng)計(jì)，僅華洋義賑會(huì)就募集到了125萬(wàn)余兩，對(duì)賑濟(jì)活動(dòng)起到了很大幫助。而華洋義賑會(huì)也在逐漸得到了官府的信任后，在賑災(zāi)活動(dòng)中發(fā)揮了更大的作用，不僅參與了賑災(zāi)糧款的發(fā)放，還獨(dú)立開展了一些工賑活動(dòng)。這一切都顯示著來(lái)自西方的力量也在慢慢滲透和影響著中國(guó)的救荒制度，賦予了中國(guó)傳統(tǒng)荒政事業(yè)以新的生機(jī)和活力。

三、結(jié)語(yǔ)

在光緒三十二年的徐淮海大水中，官賑的遲緩和無(wú)力從一個(gè)方面印證著清王朝的行將就木。在這場(chǎng)賑濟(jì)活動(dòng)中，出于自身的腐敗和財(cái)政的緊缺，清朝政府已經(jīng)無(wú)法繼續(xù)開展既定的荒政舉措，而被迫尋求新的出路和對(duì)策，來(lái)應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)困難。與民間力量的合作和接受西方的援助形成了官義合賑的救災(zāi)模式，這是之前歷史上前所未有的新的救荒體系，在拓寬賑款的來(lái)源渠道、形成新的募捐機(jī)制、豐富辦賑手段等方面推進(jìn)了中國(guó)賑災(zāi)機(jī)制的近代化進(jìn)程。近代以來(lái)的災(zāi)荒救濟(jì)有了可供學(xué)習(xí)借鑒的模式，對(duì)于后世的災(zāi)荒救濟(jì)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

參考文獻(xiàn)：

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[3]來(lái)函[N].申報(bào)，光緒三十二年七月二十六日（1906-9-14）.