摘 要：文章從政府制度的概念和政府制度的創(chuàng)新內(nèi)涵入手，從基本矛盾與社會的變遷、制度的缺陷與局限性、制度的收益三個方面分析了地方政府制度的創(chuàng)新動因。從宏觀和微觀的角度加以審視，找出了政府制度創(chuàng)新的阻力到底在何處，它影響了制度創(chuàng)新的進(jìn)程。走出其困境的出路在于政治體制的改革、優(yōu)化配置轉(zhuǎn)變政府職能、廣泛發(fā)動民眾參與體制變革。

關(guān)鍵詞：政府 創(chuàng)新 出路

中圖分類號：F120.3

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）09-033-02

一、相關(guān)定義和我國地方政府的現(xiàn)狀及特性

（一）地方政府制度的定義

地方政府制度指的是同一個國家內(nèi)不同行政區(qū)域的地方政府之間為轄區(qū)居民提供公共物品，吸引資本、人才、技術(shù)等生產(chǎn)要素而在制度創(chuàng)新、投資環(huán)境、政府效率等方面施行的跨區(qū)域政府間制度。地方政府制度這個詞在建國初期對人們來說是比較陌生的，它是在改革開放之后才逐漸為人們認(rèn)知和熟悉。但是大多數(shù)人們在一聽到這個詞時所想到的是諸如地方封鎖、地方市場分割、地方保護(hù)主義、區(qū)域大戰(zhàn)、招商引資制度等相關(guān)詞句。在對地方政府間制度進(jìn)行討論時，大多數(shù)人都認(rèn)為地方政府間制度產(chǎn)生的原因是基于改革開放以來我國分權(quán)化的結(jié)果。

有的學(xué)者認(rèn)為為防止分權(quán)化繼續(xù)帶來危害，我國必須采取重新集權(quán)的方式，使我國的經(jīng)濟(jì)得到恢復(fù)。地方政府之間的制度是存在積極效應(yīng)的，地方政府作為一個獨(dú)立的利益主體之間進(jìn)行制度創(chuàng)新，有利于吸引大量的生產(chǎn)要素流入自己的轄區(qū)之內(nèi)，活躍經(jīng)濟(jì)氣氛;有利于提高公共產(chǎn)品提供的數(shù)量和質(zhì)量，促進(jìn)公共產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的優(yōu)化;能夠充分調(diào)動地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的積極性，減少不良經(jīng)濟(jì)行為的產(chǎn)生等。

近年來，我國出現(xiàn)了對地方政府制度問題研究的一個高潮，是有其原因的。我國作為世界上最大的發(fā)展中國家在體制轉(zhuǎn)型過程之中不可避免地暴露出一些弱點(diǎn)和缺陷，由此引起了一些學(xué)者和專家的探討和研究。由于我國地域遼闊，地區(qū)與地區(qū)之間無論是在文化還是在經(jīng)濟(jì)上都存在著較大的差異，而在轉(zhuǎn)型期間不分區(qū)域的轉(zhuǎn)型政策在不同的地區(qū)將會對政治和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不同的影響，這種影響的差異將會促使各地逐漸形成不同的體制轉(zhuǎn)型路徑。因此在轉(zhuǎn)型期間，我們必須以正確的觀念對待政府間的制度，在充分利用其積極效能的同時，采取正確的措施和對策去處理和應(yīng)對制度所帶來的種種問題。

（二）地方政府制度創(chuàng)新的概念

地方政府制度創(chuàng)新指的是同一國家內(nèi)不同行政區(qū)域的地方政府之間為吸引生產(chǎn)要素，保護(hù)本地經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，而在投資環(huán)境、政府管理、法律制度以及政治行動等方面采取各種手段爭取各種有形資產(chǎn)和無形資源的活動。

（三）我國地方政府的現(xiàn)狀及特性

在我國的行政體制中，地方政府所涵蓋的范圍是非常廣泛的，除中央政府國務(wù)院以外的各級省、市、縣和鎮(zhèn)等都屬于地方政府的范疇，由于我國特殊的國情和行政體制，我國地方政府并不能像美國的各個州一樣彼此為政，在我國眾多的地方政府不是孤立存在的，它們之間是存在著緊密的聯(lián)系的。自改革開放以來，我國為適應(yīng)國際以及國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大背景開始了以財政體制改革為出發(fā)點(diǎn)和主要內(nèi)容的分權(quán)化的進(jìn)程，在此過程中隨著中央政府經(jīng)濟(jì)決策權(quán)力的下放和財政分權(quán)體制的推行，地方政府的在經(jīng)濟(jì)與政治方面的利益需求進(jìn)一步顯現(xiàn)，地方政府的領(lǐng)導(dǎo)層也認(rèn)識到了，除了合作之外在激勵制度中獲得更多的經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性。地方政府作為一個利益相對獨(dú)立的組織，為了獲取對己的最大利益，相互之間必然在各方面展開制度創(chuàng)新。對于這種制度來說其具有雙重效應(yīng)：積極效應(yīng)表現(xiàn)在給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了動力;加快了地方制度體制創(chuàng)新的步伐;增加了公共物品的數(shù)量和質(zhì)量，優(yōu)化了產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)等。消極效應(yīng)表現(xiàn)在，由于中國正處在轉(zhuǎn)軌時期，經(jīng)濟(jì)和政治體制還存在許多的不完善，由此導(dǎo)致地方政府在利益爭奪過程中出現(xiàn)了大量的消極行為，如地方封鎖、地方市場分割、地方保護(hù)主義等。

二、我國地方政府制度創(chuàng)新的動因

（一）地方政府制度創(chuàng)新的外部動因——基本矛盾與社會的變遷

人類要改變自己的生存環(huán)境和生活的質(zhì)量就必須改變一些自然的、原有的規(guī)律和現(xiàn)象，例如我們的住房最早是木質(zhì)的，那么按照人類的主觀能動性，我們開始伐樹，這樣就改變了一些自然因素。再例如我們在歷經(jīng)了朝代和社會變遷，這都是由于人類的主觀改變了歷史的進(jìn)程。這也是一種經(jīng)濟(jì)的制度用來適應(yīng)政治和文化的變更。

（二）地方政府制度創(chuàng)新的內(nèi)部動因——制度的缺陷與局限性

1.制度缺陷的定義。所謂制度的缺陷，是指社會的、政府的制度和制度結(jié)構(gòu)本身的不完滿而表現(xiàn)出的欠缺性，任何一種制度和制度結(jié)構(gòu)都不可能是絕對完滿無缺的，總是存在著某種“先天”的內(nèi)在缺陷性。

2.制度存在局限性。

（1）制度能夠規(guī)范人的行為，不能鉗制人的思想，如果制度的運(yùn)行超出了人正常的感情和思想，制度的實(shí)施就會受到影響。

（2）制度制定得越細(xì)致，對人的規(guī)范就越多，人活動的空間就越小。但制度不細(xì)致的時候人活動的空間就大。在這方面制度和空間就是相反的。

（3）在法律的供給上不足，制度對社會有一個管理作用，制度在改變的時候，法律法規(guī)往往還不能夠及時地作出調(diào)整，這樣也就會出現(xiàn)一些漏洞。

（4）任何制度的存在都關(guān)系著不同利益集團(tuán)的實(shí)際利益，制度不能夠保證所有人都滿意。

（三）地方政府制度創(chuàng)新的主體動因——制度的收益

制度創(chuàng)新是在不損害任何一方利益的前提下，對現(xiàn)有制度進(jìn)行改善的過程。制度在制定時要權(quán)衡政府通過改變現(xiàn)有制度得到的收效，就如同生意場，政府在調(diào)整任何的制度時都需要耗費(fèi)很多的成本，如果收效甚微就會帶來損失。政府在改變制度時主要考慮政治和經(jīng)濟(jì)的層面。因?yàn)樵谧髦贫鹊淖兏鼤r，需要國家投入財力，降低損耗也就能維持穩(wěn)定。而在經(jīng)濟(jì)層面也能夠得到比現(xiàn)有收益更大的收效。舉個例子來說，北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)施行的高新技術(shù)補(bǔ)助，既支持了企業(yè)對先進(jìn)技術(shù)的發(fā)展，同時幫助企業(yè)提高了效益降低了成本，而政府本身稅收相應(yīng)也增加了。

三、地方政府制度創(chuàng)新存在的阻力因素

（一）地方政府制度創(chuàng)新阻礙的宏觀因素

1.傳統(tǒng)的模式阻礙地方政府制度的創(chuàng)新。長期以來地方政府制度創(chuàng)新的主體一直是中央政府。地方政府憑借著天然的優(yōu)勢“搭便車”現(xiàn)象就產(chǎn)生了。因此導(dǎo)致了地方政府惰性的滋生，阻礙了地方的制度創(chuàng)新。

2.各地方經(jīng)濟(jì)水平差異影響地方政府創(chuàng)新的步伐。中國幅員遼闊民族眾多，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，導(dǎo)致了各地方政府制度創(chuàng)新能力的差異。一些發(fā)展比較好的地區(qū)可能在這方面占優(yōu)勢，自主地進(jìn)行創(chuàng)新，得到了中央的認(rèn)可后，追認(rèn)制度的可行性和合法性。發(fā)展較差的區(qū)域則畏首畏尾等待著上級的批復(fù)和授予權(quán)限，這樣就影響了創(chuàng)新的步調(diào)和限時性

3.法律因素的供給不足。

（二）地方政府制度創(chuàng)新阻礙的微觀因素

1.政治風(fēng)險和失敗風(fēng)險的存在。

2.利益受損者會想方設(shè)法阻礙地方政府制度創(chuàng)新的推進(jìn)。

3.地方政府治理的慣性不會被輕易改變。

4.地方行政體制知識儲備不足，廣大行政干部缺乏相應(yīng)的知識，習(xí)慣傳統(tǒng)思維，致使職能轉(zhuǎn)變很難落實(shí)到實(shí)處。

四、我國地方政府制度創(chuàng)新的出路

黨的十八大對進(jìn)一步深化行政體制改革提出了明確要求，十二屆全國人大一次會議作出了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的部署，新一輪政府體制改革將深入推進(jìn)。認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十八大和十二屆全國人大一次會議精神，加快行政體制改革步伐，推進(jìn)政府改革創(chuàng)新，是擺在我們面前十分重要而緊迫的任務(wù)。

（一）政治體制的改革

1.加快行政管理體制改革。樹立“法治行政、服務(wù)為本”的理念，切實(shí)抓住職能轉(zhuǎn)變、簡政放權(quán)，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)、行政層級雙重調(diào)整，進(jìn)一步健全政府績效管理、監(jiān)督問責(zé)兩個機(jī)制，推進(jìn)政風(fēng)建設(shè)和管理方式根本性轉(zhuǎn)變。

2.加快職能轉(zhuǎn)變。根據(jù)黨的十八大精神，地方政府要進(jìn)一步加強(qiáng)政府管理創(chuàng)新，加快職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化服務(wù)環(huán)境。清理、精簡和調(diào)整現(xiàn)有的行政審批事項(xiàng)。簡化行政審批程序，改進(jìn)行政審批方式。強(qiáng)化政務(wù)服務(wù)中心功能。堅持“應(yīng)進(jìn)必進(jìn)”，實(shí)行“一個窗口受理”、“一站式審批”、“一條龍服務(wù)”，推進(jìn)行政審批的規(guī)范化、公開化。推廣“網(wǎng)上受理”、“在線審批”、“在線評議”、“電子監(jiān)察”，推進(jìn)審批服務(wù)的電子化、網(wǎng)絡(luò)化。

（二）優(yōu)化配置轉(zhuǎn)變政府職能

以保障和改善民生為重點(diǎn)，強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能。提高基本公共服務(wù)的財政保障能力。加大公共財政投入，確保新增財力重點(diǎn)用于基本公共服務(wù)領(lǐng)域支出，不斷增強(qiáng)各級財政提供基本公共服務(wù)的保障能力。

（三）提高地方政府管理創(chuàng)新能力

構(gòu)成制度創(chuàng)新能力的基本要素有：知識積累的水平，主要官員的調(diào)控能力，引進(jìn)和運(yùn)用新技術(shù)的能力，調(diào)動社會參與的能力等。地方政府圍繞這些方面應(yīng)制定出一系列提高創(chuàng)新能力的途徑和方式、方法，并在實(shí)踐中不斷地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

（四）廣泛發(fā)動民眾參與體制變革

發(fā)揮區(qū)域民眾的政治參與積極性，培養(yǎng)制度創(chuàng)新的廣大民間力量。要讓所有民眾參與體制改革，決策者就必須面向民眾，面向社會，面向市場，以思想自覺引領(lǐng)行動自覺，煥發(fā)黨風(fēng)政風(fēng)新氣象。

參考文獻(xiàn)：

[1] 史丹，喬艷潔.地方政府制度創(chuàng)新動力及阻力因素分析.黑河學(xué)刊，2008（3）

[2] 彭景陽.地方政府制度創(chuàng)新的行為分析與路徑選擇.理論月刊，2008（3）

[3] 李海龍，王國瓊.論我國地方政府制度創(chuàng)新的制約因素及對策.消費(fèi)導(dǎo)刊，2008（12）

[4] 陳天祥.中國地方政府制度創(chuàng)新的動因.管理世界，20006

[5] 徐偉政，鐘美，陳天祥.中國地方政府與制度創(chuàng)新.中山大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），20006

[6] 徐偉政，鐘美.我國地方政府制度創(chuàng)新的現(xiàn)狀與對策.商品與質(zhì)量，2012（4）

[7] 張芬.我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中地方政府制度問題的研究.時代經(jīng)貿(mào)，2012（32）

[8] 李書芳.我國地方政府創(chuàng)新研究.鄭州大學(xué)，2011

（作者單位：唐山市人民醫(yī)院 河北唐山 063000）

[作者簡介：姚秀麗（1976—），女，唐山市人民醫(yī)院綜合庫主任，高級經(jīng)濟(jì)師，研究方向：經(jīng)濟(jì)、財經(jīng)、物資管理]

（責(zé)編：若佳）