王婧 曹端海

摘 要：天津市是最早開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點的省份之一。文章對其當(dāng)前的主要做法和成效進(jìn)行了總結(jié)，分析了其存在的主要問題，并提出幾點思考與建議。

關(guān)鍵詞：增減掛鉤 建設(shè)用地 天津

中圖分類號：F301

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）09-194-02

一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的實踐做法

1.強(qiáng)化政府的主導(dǎo)作用，規(guī)范操作。在天津市政府的推動下，成立了由各部門組成的工作班子，建立了三個層次的決策指揮管理體系：包括決策體系，現(xiàn)場建設(shè)指揮部，及監(jiān)督系統(tǒng)。天津市政府在國土資源部下發(fā)的《關(guān)于天津等五?。ㄊ校┏擎?zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤第一批試點的批復(fù)》（國土資函〔2006〕269號）后，聯(lián)合相關(guān)部門出臺了包括《天津市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》（津國土房規(guī)〔2009〕2號）、《天津市以宅基地?fù)Q房建設(shè)示范小城鎮(zhèn)管理辦法》（津政令第18號）、《天津市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點土地整治復(fù)墾竣工驗收辦法》（津國土房規(guī)〔2012〕354號）在內(nèi)的多項規(guī)章性文件，將相關(guān)政策上升為政府規(guī)章，進(jìn)一步建立了符合當(dāng)?shù)靥攸c的規(guī)范化管理辦法。積極保障農(nóng)民權(quán)益。天津市從項目申報到確定試點地區(qū)以及在拆遷過程中，堅持“需95%以上群眾擁護(hù)，其他人不反對”的原則。加強(qiáng)重視后續(xù)復(fù)墾管理。進(jìn)一步規(guī)范掛鉤試點土地整理復(fù)墾責(zé)任制度，明確有關(guān)區(qū)（縣）政府在拆舊復(fù)墾中的主體責(zé)任，并將復(fù)墾責(zé)任納入審計監(jiān)督內(nèi)容和區(qū)縣年度耕地保護(hù)責(zé)任體系中。加強(qiáng)全程監(jiān)管和日常管理，建立了臺賬管理、月報季報等管理制度，保證了掛鉤試點的復(fù)墾工作的整體推進(jìn)。

2.加強(qiáng)政策、財政支持。政府通過土地出讓金返還、稅收優(yōu)惠、基金扶持等方式，加大資金支持。土地出讓金主要用于解決項目融資問題，把土地出讓收益權(quán)質(zhì)押，通過增減掛鉤，置換出一部分的經(jīng)營性用地，再通過招拍掛有償出讓，政府根據(jù)情況返還全部或部分增值收益。圍繞宅基地?fù)Q房試點制定了相應(yīng)的惠民政策，如在農(nóng)民的安置住房及相關(guān)配套設(shè)施問題上，準(zhǔn)許享受經(jīng)濟(jì)適用房的有關(guān)優(yōu)惠政策。坐落在小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)區(qū)內(nèi)的新建企業(yè)，自產(chǎn)生稅收之日起五年內(nèi)，所交納的各項稅收中市、區(qū)兩級留成部分予以全部返還，用于小城鎮(zhèn)社會公益性建設(shè)和管理方面的支出。此外，市財政每年安排一定數(shù)額的專項資金，用于支持小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和社會公益設(shè)施的建設(shè)。

3.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，保障農(nóng)民長遠(yuǎn)生計。一方面，土地承包關(guān)系仍保持不變，根據(jù)農(nóng)民自愿可以繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，在試點過程中農(nóng)民的耕地并未減少;另一方面，科學(xué)規(guī)劃，在解決農(nóng)民安置問題的同時，統(tǒng)籌考慮集中居住后農(nóng)民的就業(yè)問題，推動農(nóng)民向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。在規(guī)劃時為二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展留出足夠空間，對已經(jīng)有一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的，新建小城鎮(zhèn)建成后，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，突出布局特色、文化特色和產(chǎn)業(yè)特色，并加強(qiáng)對有特色的專業(yè)村、專業(yè)鎮(zhèn)進(jìn)行引導(dǎo)，集中扶植主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和區(qū)域性產(chǎn)業(yè)，不斷提高農(nóng)民收入，真正實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。比如，東麗區(qū)華明鎮(zhèn)試點，緊鄰濱海新區(qū)，在規(guī)劃時抓住發(fā)展機(jī)遇，在建鎮(zhèn)之初將住宅區(qū)選址在濱?？崭畚锪骷庸^(qū)附近，并預(yù)留了工業(yè)用地和商業(yè)用地，為二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展留出了空間。

二、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤取得的成效

1.耕地保護(hù)成果豐碩。自2005年開始，天津市政府共先后批準(zhǔn)了五批共53個宅基地?fù)Q房試點，共涉及646個行政村，100萬人。目前第一批和第二批試點土地周轉(zhuǎn)指標(biāo)已全部歸還，完成土地復(fù)墾工作，實現(xiàn)了耕地動態(tài)平衡。根據(jù)規(guī)劃，宅基地復(fù)墾后與周邊耕地連接成片，有利于推動農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。既保護(hù)了耕地，又促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的提高。例如，東麗區(qū)華明鎮(zhèn)某試點項目復(fù)墾后建成農(nóng)業(yè)示范園，畝產(chǎn)效益萬元，較傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)提高了10倍。

2.集約節(jié)約用地成效明顯。農(nóng)村傳統(tǒng)居住方式人均占地面積大于城市居民且擴(kuò)張迅速，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的實施，通過讓村民集中居住，實現(xiàn)了更為集約的用地方式，人均占地面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于傳統(tǒng)居住方式，緩解了耕地減少的壓力。筆者掌握的數(shù)據(jù)表明，第一批增減掛鉤試點項目的拆舊區(qū)涉及37個村，人口66391人，占地1282公頃，人均用地193平方米。通過實施增減掛鉤項目，將37個村的人口集中，僅使用433公頃的土地就解決了村民的安置問題，安置區(qū)人均用地降至65平方米，節(jié)約土地近66%。

3.進(jìn)一步助推城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。黨的十六大明確提出了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的思路，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展就是要把城市和農(nóng)村看作一個整體，而城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的實施是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要做法。天津市通過掛鉤試點工作，使人口向城鎮(zhèn)集中，道路管網(wǎng)等公用配套設(shè)施進(jìn)一步完備，政府公共服務(wù)的功能進(jìn)一步發(fā)揮，各項服務(wù)基本實現(xiàn)了城鄉(xiāng)均等化，城鄉(xiāng)發(fā)展的差距進(jìn)一步縮小。

4.農(nóng)民生活質(zhì)量大大提高。掛鉤試點工作的實施，一方面促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動了農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率;另一方面，部分農(nóng)民遷入城鎮(zhèn)居住后，向第二和第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，總體上，農(nóng)民收入明顯提高。其次，村民通過用宅基地置換一套城鎮(zhèn)的房子，家庭財產(chǎn)收益迅速增長，真正實現(xiàn)了“安居、樂業(yè)、有保障”。

三、開展城鄉(xiāng)建設(shè)增減掛鉤工作中存在的問題

自2006年開始開展掛鉤試點工作以來，天津市取得了積極成效，探索了經(jīng)驗，但也存在一些問題。

1.掛鉤試點項目資金緊張。農(nóng)村土地綜合整治配套政策有待完善，激勵機(jī)制尚未完全建立。資金籌措渠道單一，區(qū)（縣）及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力有限，對于經(jīng)濟(jì)實力較弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，建新區(qū)資金、拆舊區(qū)和農(nóng)戶補(bǔ)償資金十分短缺。

2.拆遷工作推進(jìn)難度較大。增減掛鉤試點工作雖然受到了絕大多數(shù)群眾的支持和擁護(hù)，但仍然存在極個別農(nóng)戶不愿意拆遷，致使拆遷難度大。

3.缺乏推進(jìn)土地復(fù)墾的有效措施。一方面，一部分掛鉤試點項目積極爭取周轉(zhuǎn)指標(biāo)的同時，對拆舊、復(fù)墾的重視程度不夠;另一方面，土地復(fù)墾是一項系統(tǒng)工程，效益顯現(xiàn)緩慢。由于土地復(fù)墾方面缺乏有效的激勵措施和懲罰手段，制約了土地復(fù)墾工作的開展。

4.復(fù)墾耕地質(zhì)量有待進(jìn)一步提高。增加掛鉤項目不但要求耕地在數(shù)量上平衡，也要在質(zhì)量上平衡，然而從調(diào)研的情況來看，因為耕地肥力的培育需要一定的時間，一部分掛鉤試點項目雖然復(fù)墾的耕地數(shù)量達(dá)到了指標(biāo)要求，但復(fù)墾后的耕地質(zhì)量較低，一定程度上造成了耕地數(shù)量的隱性減少。

四、進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的建議

1.進(jìn)一步明確資金的來源和渠道。整合各類資金，明確掛鉤試點項目所使用各類資金的比例，保證資金投入。

2.大力推進(jìn)土地復(fù)墾工作。一方面，研究提出能夠切實推進(jìn)土地復(fù)墾工作的有力措施，有獎有懲，促使各增減掛鉤項目在實施過程中，不僅要注重耕地數(shù)量上的“占一補(bǔ)一”，還要著力解決耕地質(zhì)量上“占優(yōu)補(bǔ)劣”的問題，不僅要做到“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”，更要努力做到“占劣補(bǔ)優(yōu)”。另一方面，研究制定耕地復(fù)墾質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)，使土地復(fù)墾和質(zhì)量評估工作有據(jù)可依。最終實現(xiàn)在增減掛鉤項目實施中，耕地數(shù)量不減少，質(zhì)量有提高。

3.加強(qiáng)增減掛鉤項目實施監(jiān)管。一方面，加強(qiáng)項目監(jiān)理制度建設(shè)，依照國際慣例，招標(biāo)有資質(zhì)的監(jiān)管單位實施第三方監(jiān)管，對項目實施的鉆過程進(jìn)行監(jiān)控，對項目資金的使用情況嚴(yán)格審查。另一方面，強(qiáng)化政府在參與增減掛鉤項目過程中的主動公開制度和監(jiān)督作用。

4.加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)管理。按照“依法、自愿、有償”的原則，對農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)的土地承包經(jīng)營權(quán)加強(qiáng)引導(dǎo)和管理，建立健全規(guī)范有序的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，推進(jìn)農(nóng)用地的適度規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代化發(fā)展。

5.改進(jìn)周轉(zhuǎn)指標(biāo)的審批方式。為防止整體審批帶來大面積土地一次性轉(zhuǎn)用后出現(xiàn)閑置以及周轉(zhuǎn)指標(biāo)歸還滯后現(xiàn)象的發(fā)生，建議掛鉤項目區(qū)按分期實施進(jìn)度，分期申請審批周轉(zhuǎn)指標(biāo)，這樣既可保證建新區(qū)建設(shè)，又可實現(xiàn)周轉(zhuǎn)指標(biāo)的滾動管理，減輕試點單位歸還指標(biāo)壓力。

6.建立掛鉤試點定期跟蹤評估機(jī)制。完善監(jiān)督管理機(jī)制，以政府為主導(dǎo)，紀(jì)檢監(jiān)察、國土、發(fā)改、財政、審計、農(nóng)業(yè)、建設(shè)、林業(yè)等部門聯(lián)合組織評估，對掛鉤試點定期跟蹤評估，確保掛鉤試點實現(xiàn)保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保護(hù)耕地紅線的目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 邱鈴章.天津市、成都市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤模式的啟示[J].發(fā)展研究，2010（10）

[2] 張海鵬.我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的實踐探索與理論闡釋[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2011（11）

[3] 喬潤令.從城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換政策看農(nóng)民的市民化——以天津華明、河南新鄉(xiāng)的實踐為例[J].中國土地，2014（9）

[4] 天津市國土資源和房屋管理局網(wǎng)站.http：//www2.tjfdc.gov.cn/Pages/home.aspx

（作者單位：中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院 北京 101149）

（責(zé)編：賈偉）