吳靜蘭　李偉強(qiáng)

摘 要：城鄉(xiāng)建設(shè)用地盤活再開發(fā)對于提高土地利用效率、優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)布局和改善人居環(huán)境質(zhì)量等方面具有重要意義。本文通過對城鄉(xiāng)建設(shè)用地盤活再開發(fā)過程中地方政府，城區(qū)低效、閑置土地所有者，土地盤活再開發(fā)企業(yè)，農(nóng)村集體組織，農(nóng)戶五方利益主體的利益訴求進(jìn)行分析，探尋各方利益合理均衡點，并為達(dá)到各方利益均衡狀態(tài)提出應(yīng)對建議。

關(guān)鍵詞：建設(shè)用地；利益相關(guān)者；均衡；應(yīng)對

一、利益相關(guān)者利益訴求分析

城鄉(xiāng)建設(shè)用地盤活再開發(fā)對于提高土地利用效率、優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)布局和改善人居環(huán)境質(zhì)量等方面具有重要意義，然而在實踐中，因利益均衡機(jī)制缺失而引發(fā)的土地空間利益沖突，不僅降低了再開發(fā)活動的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益，還導(dǎo)致城鄉(xiāng)規(guī)劃對空間發(fā)展調(diào)控作用的失效。城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地盤活再開發(fā)涉及多方面的利益。就本研究而言，涉及地方政府，城區(qū)土地低效利用、閑置土地所有者，土地盤活再開發(fā)企業(yè)，農(nóng)村集體組織，農(nóng)戶五方利益主體。城鄉(xiāng)建設(shè)用地盤活再開發(fā)產(chǎn)生的有限利益及各利益相關(guān)者之間利益此消彼長的關(guān)系必然引發(fā)各方對有限利益的劇烈爭奪。對城鄉(xiāng)建設(shè)用地盤活再開發(fā)涉及的利益相關(guān)者進(jìn)行訴求分析，可以更深入地認(rèn)識不同利益主體之間沖突和矛盾產(chǎn)生的原因，為構(gòu)建不同主體利益均衡機(jī)制提供重要參考依據(jù)。

（一）地方政府

地方政府作為一類組織，其利益分為“公”與“私”兩個方面。一方面，政府與公眾之間存在著委托一代理關(guān)系，政府利益與社會利益是緊密相連的。對地方政府而言，實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地盤活再開發(fā)的直接目標(biāo)就是在確保土地資源可持續(xù)利用以及土地資源配置公平的基礎(chǔ)上提高土地利用效率，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，適當(dāng)增加建設(shè)用地，通過內(nèi)涵挖潛為城市建設(shè)用地邊緣外張做后備力量，同時也為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供重要的增長平臺。另一方面，地方政府作為有著理性經(jīng)濟(jì)思考的組織，存在自身利益的追求。政府職能的實現(xiàn)、運營的維持與官員政績創(chuàng)造均離不開資金的支持。因此當(dāng)涉及經(jīng)濟(jì)關(guān)系時，政府自然傾向于利用制訂政策和管理市場的權(quán)力來獲得或維護(hù)自身利益，即在城鄉(xiāng)建設(shè)用地盤活再開發(fā)時傾向于為了自身利益損害公共利益，受資金持有者開發(fā)商的影響而可能犧牲到社會利益和農(nóng)村集體、農(nóng)民的利益。

（二）城區(qū)低效、閑置土地所有者

低效、閑置土地的占有者——投資商作為市場經(jīng)濟(jì)的主體，以追逐自身利益最大化為首要目的。投資商低效利用或者閑置土地，一方面，是由于客觀上投資商資金緊張，無法開工或按照預(yù)期完工，導(dǎo)致土地的低效利用和閑置；另一方面，是對低價獲取的土地沒有高效利用的意識，或希望在土地市場行情飛漲時，手握閑置土地待價而沽，囤地以獲取更大的經(jīng)濟(jì)利益。在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，投資商在城市土地盤活再開發(fā)中的利益博弈始終圍繞在以較低成本占據(jù)最利于資本積累的優(yōu)勢區(qū)位空間，從而促使其在市場效率選擇下的逐利行為?；谕顿Y商追求的是利益最大化，對土地在最適宜的時候進(jìn)行開發(fā)，是市場規(guī)律所致，也因此，投資商低效利用、囤地是市場條件下的一種畸形結(jié)果。

（三）土地盤活再開發(fā)企業(yè)

追求企業(yè)利潤最大化，是一切商業(yè)行為的根本出發(fā)點，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地盤活再開發(fā)過程中土地再開發(fā)企業(yè)也必然以獲取高額利潤，至少是平均收益為目標(biāo)。在此目標(biāo)驅(qū)動下，再開發(fā)企業(yè)必定想方設(shè)法降低取得土地的成本，進(jìn)一步要求減少土地征收補償?shù)荣M用。企業(yè)擁有雄厚的資本實力，是投資與否的決定者，政府資金的短缺與對土地盤活再開發(fā)過程中組織或官員自身利益的追求，農(nóng)民、集體組織建設(shè)用地盤活再開發(fā)相關(guān)知識的缺乏與信息獲取的不對稱，這些使得企業(yè)在盤活再開發(fā)談判過程中處于優(yōu)勢地位。企業(yè)和政府一方有錢，另一方有權(quán)，加上農(nóng)民等公眾監(jiān)督渠道的不暢通，極易產(chǎn)生巨大的尋租市場，最終損害的還是社會利益與農(nóng)民、集體利益。

（四）農(nóng)村集體組織

在中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系中，農(nóng)村集體組織扮演著社區(qū)集體組織的角色，農(nóng)村集體自治組織參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地建設(shè)再開發(fā)的目的是追求該區(qū)域整體空間利益的最大化，將分散的農(nóng)戶利益集中起來，并通過有效組織對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)政策的制定與執(zhí)行產(chǎn)生積極影響。盤活再開發(fā)工作中，村集體既要負(fù)責(zé)直接與農(nóng)民溝通協(xié)商，代表農(nóng)民向基層政府提出利益訴求，又要配合基層政府關(guān)于盤活再開發(fā)工作的具體落實，是承接政府與農(nóng)民之間協(xié)調(diào)工作的關(guān)鍵主體。村集體的利益體現(xiàn)在盤活再開發(fā)實施前后農(nóng)村風(fēng)貌的改善和集體經(jīng)濟(jì)實力的提高。然而在實際實施過程中，村集體處于被動地位，缺乏與政府抗衡的能力，自身利益得不到充分體現(xiàn)。農(nóng)村基層干部作為農(nóng)民集體的代理人，為追求其利益最大化，在返還的收益分配時，可能存在侵占收益、損害農(nóng)民的權(quán)益行為。

（五）農(nóng)戶

盤活再開發(fā)實施過程中，農(nóng)民地位處于參與主體最低層，盤活再開發(fā)項目實施對農(nóng)民的影響是兩方面的。一方面，農(nóng)民失去了賴以生存的土地以及依附在土地上的相關(guān)權(quán)益，耕作半徑加大或生活方式的改變也相應(yīng)增加了生產(chǎn)生活成本。另一方面，農(nóng)民可獲得新的住房，通過土地流轉(zhuǎn)還可獲取租金收益，非農(nóng)就業(yè)機(jī)會也有所增加等。但是，農(nóng)民受其自身視野的局限，往往不能全面觀察和考慮盤活再開發(fā)收益，卻能很清楚地看到失地引起的成本，加上有些政府決策行為的不民主、不透明，農(nóng)民在猜疑、埋怨中會自覺不自覺產(chǎn)生自我保護(hù)情緒，對既得利益往往寸金必爭，追求無限度的經(jīng)濟(jì)補償。

二、利益相關(guān)者利益均衡分析

古人有云：天下熙熙，皆為利來；天下攘攘，皆為利往。城鄉(xiāng)建設(shè)用地盤活再開發(fā)的推進(jìn)過程中眾多矛盾與沖突的根源在于資源、利益的有限性與利益相關(guān)各方利益追求的無限性。雖然并非每個人都是理性經(jīng)濟(jì)人，但是利益相關(guān)各方都有其經(jīng)濟(jì)理性的一面，都選擇性地看到對自己的有利之處并努力使其實現(xiàn)。然而期望利益、實際利益與合理利益往往是不一致的。城鄉(xiāng)建設(shè)用地盤活再開發(fā)能夠成功的一個重要前提是利益相關(guān)各方均能充分認(rèn)識到自己合理利益所在，在不侵害他方利益的情況下實現(xiàn)自己的合理利益。

（一）地方政府

雖然政府利益包含政府自身利益在內(nèi)，但政府利益的本質(zhì)、政府的合理利益應(yīng)該是公眾利益，或者說社會利益。地方政府作為公眾社會管理的代理人，其法定義務(wù)是謀求社會利益，即“公”方面利益，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地盤活再開發(fā)中一方面表現(xiàn)為提高土地利用效率，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，通過內(nèi)涵挖潛為城市發(fā)展提供后備力量，同時也為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供重要的增長平臺；另一方面表現(xiàn)為改善城鄉(xiāng)居民生活環(huán)境，提高其生活質(zhì)量。

（二）城區(qū)低效、閑置土地所有者

低效、閑置土地的占有者投資商以自身經(jīng)濟(jì)利益最大化為目的是必然的也是無可厚非的，然而這需要在不損害其他利益相關(guān)者合理利益的前提下進(jìn)行。投資商是資金持有者，通過追加投資而使土地產(chǎn)生增值收益（級差地租Ⅱ），這部分收益是其合理利益。從低效利用或閑置土地的原因來看，客觀上因為資金短缺不能使土地得到高效利用又不將土地轉(zhuǎn)給資金充裕者開發(fā)，會違背資源優(yōu)化配置原則；主觀上希望通過囤地以獲取更大的經(jīng)濟(jì)利益，則造成嚴(yán)重的資源浪費，損害了社會公共利益。總而言之，城區(qū)低效、閑置土地所有者的合理利益根據(jù)其對土地投入的資金而定，而由于土地低效利用或閑置造成的社會公共利益的損失，應(yīng)根據(jù)“誰損害，誰補償”的原則由低效、閑置土地所有者補償社會。

（三）土地盤活再開發(fā)企業(yè)

土地盤活再開發(fā)企業(yè)的利益來源于土地開發(fā)后高價售出帶來的巨額利潤。這部分利潤由三個部分構(gòu)成：一是由于土地本身屬性——地理位置而帶來的增值收益；二是由于政府的規(guī)劃投資建設(shè)使得土地周圍基礎(chǔ)設(shè)施的完備而帶來的增值收益；三是由于開發(fā)商對土地連續(xù)追加投資而產(chǎn)生的增值收益。開發(fā)商的合理利益僅占土地利潤構(gòu)成的第三部分，原土地所有者與政府應(yīng)得第一、第二部分。在土地征收、開發(fā)過程中，開發(fā)商利用資金與信息的優(yōu)勢處于強(qiáng)勢地位，極易與政府聯(lián)合擠占農(nóng)民、農(nóng)村集體的合理利益，這是不利于建設(shè)用地盤活再開發(fā)工作進(jìn)行的。

（四）農(nóng)村集體組織

在城鄉(xiāng)建設(shè)用地盤活再開發(fā)過程中，農(nóng)村集體組織是連接地方政府與農(nóng)民的橋梁，但其本質(zhì)是農(nóng)民集體，代表農(nóng)民的整體利益，如農(nóng)村風(fēng)貌的改善和集體經(jīng)濟(jì)實力的提高。在利益分成中，農(nóng)村集體作為征收開發(fā)前土地的所有權(quán)人，理應(yīng)享有因土地本身屬性——地理位置而帶來的增值收益。而要實現(xiàn)農(nóng)村集體的合理利益，還必須保證其所獲得的合理經(jīng)濟(jì)補償用在改善農(nóng)民生活環(huán)境，提高農(nóng)民生活質(zhì)量上，不能讓補償金落入村干部個人的口袋。

（五）農(nóng)戶

在土地被征后，農(nóng)戶的合理利益應(yīng)主要在合理的安置與長期的社會保障。農(nóng)戶是農(nóng)地的使用者，也是城鄉(xiāng)建設(shè)用地盤活再開發(fā)過程中既得利益相對損失最大者。隨著改革開放經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民進(jìn)城打工的數(shù)量日益攀升，相當(dāng)一部分農(nóng)戶的非農(nóng)收入已占總收入的大部分，土地對農(nóng)戶主要發(fā)揮社會保障功能。因此農(nóng)戶的合理利益在于補回因土地征收而導(dǎo)致的在工作、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的相對損失，而不是單純追求補償金的最大化。農(nóng)戶自身知識、視野等的局限使得短期金錢的補償并不能解決其長期社會保障上的問題，需在根據(jù)被征土地市場價格對農(nóng)戶進(jìn)行補償?shù)幕A(chǔ)上讓農(nóng)戶分享土地的增值收益，以負(fù)擔(dān)農(nóng)戶的長期社會保障相關(guān)費用。

三、利益相關(guān)者訴求均衡應(yīng)對

城鄉(xiāng)建設(shè)用地盤活再開發(fā)過程中各利益相關(guān)者利益失衡主要因為兩點：一是缺乏對政府公共權(quán)力使用的約束，導(dǎo)致政府自身、官員個人利益擠占社會公共利益，開發(fā)商、投資商有機(jī)會侵奪農(nóng)村集體、農(nóng)民的合理利益；二是農(nóng)村集體、農(nóng)民由于知識、視野等局限在盤活再開發(fā)中處于劣勢地位，面對強(qiáng)勢的政府或企業(yè)時，即使合理利益受損也未能進(jìn)行合法有效的抗?fàn)帯Υ?，提出以下?yīng)對措施。

（一）規(guī)范政府公共權(quán)力

政府擁有合法的強(qiáng)制權(quán)力，但強(qiáng)制力的使用應(yīng)該是為了維護(hù)廣泛的社會公共利益。政府應(yīng)為建設(shè)用地盤活再開發(fā)的推進(jìn)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，在保證過程公開公平合理合法的基礎(chǔ)上維護(hù)農(nóng)民弱勢群體的權(quán)利與利益，在政策制定及執(zhí)行上使農(nóng)村集體及農(nóng)民既可獲得以被征土地的市場價格計算的補償，還可分享土地增值收益。應(yīng)引入競爭、協(xié)商、談判、參與機(jī)制，使農(nóng)村集體及農(nóng)民的土地收益權(quán)得到有效保護(hù)。而對于規(guī)定期限內(nèi)不能提高土地利用效率的低效利用、閑置土地者，堅決收回土地使用權(quán)，優(yōu)化土地資源配置，維護(hù)社會公共利益。此外，規(guī)范政府公共權(quán)力離不開有效監(jiān)督。社會各界應(yīng)對建設(shè)用地盤活再開發(fā)中政府公共權(quán)力行使行為給予足夠關(guān)注，維護(hù)農(nóng)民等弱勢群體的合法利益，促進(jìn)建設(shè)用地盤活再開發(fā)工作的順利進(jìn)行。

（二）完善征地拆遷補償程序

缺乏正當(dāng)程序的保護(hù)和約束，一切法定權(quán)利都會因政府濫用權(quán)利而變得毫無意義。必須加強(qiáng)征地拆遷補償程序建設(shè)，保證征地拆遷補償過程中農(nóng)村集體、農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，保護(hù)失地農(nóng)民的法定財產(chǎn)權(quán)不受侵犯。具體來講可行的做法有以下幾點：

第一，增加讓失地農(nóng)民參與到征地拆遷全過程的條款，確?，F(xiàn)有程序的落實。第二，加強(qiáng)征地拆遷公告登記制度。將征地拆遷方案、討論征地拆遷方案的時間、地點及時通告農(nóng)民，讓其自由參加討論并發(fā)表意見，同時應(yīng)公布征地拆遷補償方案和安置方案。第三，建立獨立的過程監(jiān)督和農(nóng)民申訴解決機(jī)構(gòu)。設(shè)立專門并且獨立的監(jiān)督監(jiān)管部門，協(xié)調(diào)征地者和被征地者之間的關(guān)系，保證征地拆遷補償制度與程序的貫徹落實。第四，對于土地征收拆遷，應(yīng)該委托獨立的中介機(jī)構(gòu)對相關(guān)補償協(xié)商、土地面積審核等方面全程監(jiān)督。第五，還要建立征后追蹤監(jiān)督制度，進(jìn)一步確保上述措施落到實處，補償工作未完成到位，不能開展征地下一步工作。

（三）完善征地拆遷補償制度

要保護(hù)建設(shè)用地盤活再開發(fā)中失地農(nóng)民的利益，核心是給失地農(nóng)民合理的征地補償。必須制定合理的征地補償標(biāo)準(zhǔn)和靈活的補償方式，保證征地補償制度能滿足失地農(nóng)民對就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障功能的要求。

目前我國各地執(zhí)行的征地安置補償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，基本無法保障農(nóng)民享受土地發(fā)展權(quán)收益等土地增值收益。合理、優(yōu)化的征地補償政策，應(yīng)當(dāng)是在利益均衡的條件下使村民利益最大化的政策，因此首先應(yīng)當(dāng)考慮能使村民享受到土地未來增值收益的方法，如土地折價入股，也可以嘗試引入競爭機(jī)制，由市場競爭來決定征地補償價格的方法。此外還必須考慮補償方式的多樣化。單一的貨幣補償方式不能滿足失地農(nóng)民對就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障的需求，必須向多樣化的補償方式轉(zhuǎn)變，多方面、多角度補償農(nóng)民的損失，保障農(nóng)民長遠(yuǎn)利益，因地制宜選用招工安置、社會保險安置、土地入股安置、劃地安置、社會保險、商業(yè)保險等安置方式。

（四）建立項目社會評價制度

建設(shè)用地盤活再開發(fā)是影響農(nóng)民既得利益，并可能引發(fā)一連串社會問題的根結(jié)所在，因此必須做好城中村改造項目的評價工作，把好改造項目的審批關(guān)。建立建設(shè)用地盤活再開發(fā)項目的社會評價制度，可以有效引導(dǎo)公眾參與，促進(jìn)信息公開，減少項目建設(shè)可能帶來的負(fù)面影響。例如，通過對擬建項目的社會評價，可發(fā)現(xiàn)開發(fā)中存在的不確定因素、可能引發(fā)的社會問題、主要開發(fā)障礙等，從而制定出相應(yīng)的對策，降低項目風(fēng)險。同時，通過對擬定項目進(jìn)行社會評價，還可在政府、開發(fā)商、城中村村民之間建立一種協(xié)商機(jī)制，賦予村民參與權(quán)、發(fā)言權(quán)、協(xié)商權(quán)，把村民的意見體現(xiàn)到拆遷協(xié)議中，確保農(nóng)民利益不受侵犯。（作者單位：廣西大學(xué)公共管理學(xué)院）

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