劉乾坤等

摘 要：政府機構(gòu)的主要特點是依法履行國家賦予的行政管理職能。在以過程為基礎(chǔ)的政府機構(gòu)質(zhì)量管理體系中，應(yīng)針對每項過程分析工作要求和工作依據(jù)，然后制定過程管理文件，對具體過程進行管理。這些過程管理文件應(yīng)符合工作依據(jù)文件的要求并滿足質(zhì)量管理體系的原則。公文是政府機構(gòu)常用的管理手段，在質(zhì)量管理體系中應(yīng)妥善處理公文與其他質(zhì)量管理體系文件的關(guān)系。所有質(zhì)量管理活動都是通過質(zhì)量策劃實現(xiàn)的，應(yīng)對質(zhì)量策劃文件實施有效管理。

關(guān)鍵詞：政府機構(gòu) 質(zhì)量管理體系 工作依據(jù)文件 工作管理文件 公文 質(zhì)量計劃

中圖分類號：F203.9 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）06-042-03

引言

近年來，質(zhì)量管理體系認證在政府機構(gòu)中再次掀起熱潮，根據(jù)國家認可委發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2013年6月，我國各認證機構(gòu)頒發(fā)的、經(jīng)國家認可委認可的、現(xiàn)行有效的公共管理和公共服務(wù)類ISO9000質(zhì)量管理體系認證證書3895張{1}。由于政府機構(gòu)肩負國家賦予的職責(zé)范圍內(nèi)的行政管理職能，其管理體系文件與其他組織相比有其特殊性。探索創(chuàng)建適合政府機構(gòu)質(zhì)量管理體系有效運行的文件系統(tǒng)，對政府機構(gòu)管理體系運行的效果有重要意義。

一、政府機構(gòu)質(zhì)量管理體系文件特點分析

K.T.Thomas指出：“由于一個組織的質(zhì)量管理體系不僅要符合質(zhì)量管理體系標準的要求，還要滿足所屬行業(yè)的行規(guī)，因此其管理體系就具有自己的特色并顯得與眾不同?！眥2}與其他組織相比，政府機構(gòu)的突出特點就是具有行政管理職能。而政府機構(gòu)的行政管理職能必須按照法律法規(guī)和其上級的要求開展。政府機構(gòu)的質(zhì)量管理體系是在質(zhì)量方面指揮和控制政府機構(gòu)行政管理的管理體系，要實現(xiàn)質(zhì)量管理體系的有效運行，必須全面識別、有效運用、徹底貫徹與具有的行政管理職能有關(guān)的法律法規(guī)和上級要求。

體系文件是控制工作質(zhì)量的有力工具，是規(guī)范化管理必不可少的{3}。根據(jù)管理體系的一般要求，一個組織建立質(zhì)量管理體系必須建立和保持規(guī)定的管理體系文件，如質(zhì)量手冊、必須的程序文件、以及為確保質(zhì)量管理體系過程有效策劃、運行和控制所需的文件和記錄等，以實現(xiàn)“過程更加規(guī)范、可追溯性不斷增強、管理更加有效、體系持續(xù)改進”{4}。

通常情況下，一個政府機構(gòu)所建立的質(zhì)量管理體系涉及下列文件：（1）法律；（2）法規(guī)；（3）規(guī)章；（4）國家強制性標準；（5）行政執(zhí)法規(guī)范性文件；（6）上級發(fā)布的管理文件；（7）質(zhì)量手冊；（8）分質(zhì)量手冊（必要時）；（9）程序文件；（10）作業(yè)指導(dǎo)書；（10）工作策劃類文件；（11）記錄格式。

可以大體將上述文件分為兩類：第一類是政府機構(gòu)工作中必須貫徹、同時也是工作質(zhì)量評價尺度的文件，如上文中的（1）～（6）；第二類為更好貫徹第一類文件所編制或引用的文件，包括上文中的（7）～（1l）。這里不妨給出兩個定義：

工作依據(jù)文件：特定行政管理或相關(guān)工作應(yīng)貫徹的并反復(fù)適用的文件，是該項工作開展的依據(jù)和評價工作質(zhì)量的尺度。

工作管理文件：為特定行政管理或相關(guān)過程所編制或引用的文件，是對該工作進行管理的直接規(guī)范。

根據(jù)這兩個定義，可以把法律、法規(guī)、規(guī)章、國家強制性標準、行政執(zhí)法規(guī)范性文件、上級發(fā)布的管理文件等歸納為工作依據(jù)文件，而質(zhì)量手冊、分質(zhì)量手冊（必要時）、程序文件、作業(yè)指導(dǎo)書、工作策劃類文件、記錄格式是工作管理文件。政府機構(gòu)質(zhì)量管理體系文件管理的主要任務(wù)是識別、確定工作依據(jù)文件并將其轉(zhuǎn)化為工作管理文件。

二、政府機構(gòu)工作依據(jù)文件的識別和確定

政府機構(gòu)的主要工作是行使其職權(quán)范圍內(nèi)的行政管理職能，通常，其行政管理的輸出有不同的表現(xiàn)形式。例如，出入境檢驗檢疫機構(gòu)對出入境貨物進行質(zhì)量檢驗，對進出境人員和動植物實施檢疫，對一定范圍內(nèi)外經(jīng)貿(mào)活動實施行政許可，對違反出入境檢驗檢疫相關(guān)法律的行為實施行政處罰等等。在政府機構(gòu)內(nèi)部，一項行政管理職能通常由政府機構(gòu)內(nèi)部部門完成。多倫多大學(xué)Fiorella Foscarini教授認為“抽象的職能通過實際部門具體化”{5}。履行這些職能要通過質(zhì)量管理體系過程實現(xiàn)。為履行主要職能，通常，政府機構(gòu)還要開展輔助工作，如人事管理、公文處理、后勤保障等，而這些工作也需要通過質(zhì)量管理體系過程實現(xiàn)。根據(jù)質(zhì)量管理體系標準要求，政府機構(gòu)的內(nèi)部部門應(yīng)根據(jù)職責(zé)和分工識別和確定質(zhì)量管理體系所需的每一個過程及其在整個組織中的應(yīng)用。識別和確定過程應(yīng)統(tǒng)籌考慮所有工作，所確定的過程應(yīng)全面、準確。

過程確定以后，下一步的工作就是識別工作依據(jù)文件。工作依據(jù)文件應(yīng)針對過程識別和確定，也就是說，對于一項具體的工作管理文件，要明確此文件對哪項工作過程起作用。對于有些工作依據(jù)文件，如法律法規(guī)，可能適用于許多過程。但大部分工作依據(jù)文件僅適用于特定過程。例如：《進出口食品安全管理辦法》（國家質(zhì)檢總局令第144號）僅適用于進出口食品質(zhì)量檢驗過程。

對于初次建立質(zhì)量管理體系的政府機構(gòu)，工作依據(jù)文件識別工作可能是一項艱巨的工作。對于一項工作過程，國家、上級機構(gòu)、本機構(gòu)、其他相關(guān)政府機構(gòu)可能發(fā)放過許多工作依據(jù)文件。首先應(yīng)將所有文件全面收集；其次要逐一確認適用性，即，確定其是否適用于本過程；然后要逐一確定其有效性，即，確定其是否仍然有效。

針對所確定的每一項過程分別完成工作依據(jù)文件識別工作，質(zhì)量管理體系工作依據(jù)文件識別工作才宣告完成。

三、政府機構(gòu)質(zhì)量管理體系工作管理文件的制定

“建立質(zhì)量管理體系，就是要求組織以文件的形式落實其管理程序，以保證組織的各項質(zhì)量活動都能按照法定或組織的要求進行計劃、組織、活動、審核、檢查和完善?！眥6}這些落實管理程序的文件就是工作管理文件，包括質(zhì)量手冊、程序文件、作業(yè)指導(dǎo)書等。

工作管理文件的制定是質(zhì)量管理體系建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。Ranjan Sinha Thakur和Pijush Kanti Jana的研究發(fā)現(xiàn)：文件質(zhì)量是制約質(zhì)量管理體系運行的4個主要因素之一{7}。從某種意義上說，文件質(zhì)量決定著質(zhì)量管理體系的質(zhì)量。英國組織管理學(xué)專家Steve Jones認為文件制定的總體原則是：“文件應(yīng)使組織向順暢工作信息流、優(yōu)化工作過程、改善工作安排、提高組織效率方向轉(zhuǎn)變?！眥8}

質(zhì)量手冊是綜合所有過程形成的全局性宏觀文件，程序文件是綜合一部分類似或相互關(guān)聯(lián)的過程形成的局部性宏觀管理文件。質(zhì)量手冊和程序文件的編制有許多人作了深入研究，研究成果也非常豐富{3}{4}{5}{6}{7}{8}{9}{10}{11}{12}{13}，限于篇幅，本文不再贅述。由于作業(yè)指導(dǎo)類文件直接規(guī)范具體過程的操作，對過程管理的作用極大，這里重點探討作業(yè)指導(dǎo)類文件的制定。

對于特定的質(zhì)量管理體系過程，一般說來涉及多個工作依據(jù)文件對該過程進行約束，例如“出口商品質(zhì)量許可管理”過程的管理需貫徹執(zhí)行《商檢法》、《行政許可法》、《出口商品質(zhì)量許可證管理辦法》等十余部法律法規(guī)和規(guī)范性文件。在為該過程編制作業(yè)指導(dǎo)書時，應(yīng)全面考慮并貫徹所識別的所有工作依據(jù)文件，將這些工作依據(jù)文件的要求全部轉(zhuǎn)化，體現(xiàn)到作業(yè)指導(dǎo)書中。作業(yè)指導(dǎo)文件還應(yīng)考慮本機構(gòu)的業(yè)務(wù)特點、服務(wù)特點和管理手段{14}，對過程設(shè)定適宜的控制流程。所編制的作業(yè)指導(dǎo)書應(yīng)成為對該過程進行管理的唯一直接文件。按照系統(tǒng)管理的原則，一個過程不應(yīng)存在兩個或兩個以上直接管理文件。除此之外，政府機構(gòu)應(yīng)考慮通過過程管理文件的建立提高政府效能，創(chuàng)建目前國際政府管理界大力倡導(dǎo)的“高靈活性、高效能、快速反應(yīng)”的M型政府{15}{16}{17}{18}。

編制作業(yè)指導(dǎo)文件應(yīng)堅持兩個原則：符合性原則和有效性與效率統(tǒng)一原則。

對于所識別的法律法規(guī)和規(guī)范性文件，在所編制的作業(yè)文件中必須不折不扣地貫徹，不能增加、減少或變更法律法規(guī)和規(guī)范性文件的要求。所設(shè)定的控制原則和控制要求必須工作依據(jù)文件中找到依據(jù)；反過來，工作依據(jù)文件中的所有要求都在所編制的作業(yè)指導(dǎo)文件中得到貫徹。這就是符合性原則。

作業(yè)指導(dǎo)性文件編制的另一個原則是有效性和效率統(tǒng)一的原則。有效性指完成策劃的活動并得到策劃結(jié)果的程度，簡單說就是工作質(zhì)量。效率關(guān)注得到的結(jié)果與所使用的資源之間的關(guān)系，例如完成工作所投入的人力資源、時間或其他資源。有效性和效率相互關(guān)聯(lián)、相互作用、對立統(tǒng)一。斯蒂芬·羅賓斯（Stephen P.Robbins）指出：如果忽視效率，可能更容易實現(xiàn)有效性，然而，這很可能會產(chǎn)生嚴重的其他問題{19}。對于政府機構(gòu)，工作的有效性和效率都非常重要，由于過分強調(diào)有效性會影響效率，而過分追求效率必然導(dǎo)致有效性降低，所以，對于一項工作而言，分析有效性和效率的統(tǒng)一，尋求最佳平衡點，就非常重要。要統(tǒng)籌考慮工作依據(jù)文件的所有要求以及資源總體配置的實際狀況，在滿足要求和資源允許的前提下追求效率最大化。對于確定的控制方式在作業(yè)指導(dǎo)文件中予以規(guī)定。

在制定作業(yè)指導(dǎo)性文件時，還應(yīng)考慮可執(zhí)行性問題。政府機構(gòu)建立質(zhì)量管理體系是是管理制度的變遷與創(chuàng)新。莫勇波教授指出：“促進制度的變遷與制度創(chuàng)新，目的在于發(fā)揮制度對于促進政府執(zhí)行力的功能?！眥20}建立質(zhì)量管理體系的目的之一是提高政府執(zhí)行力，作業(yè)指導(dǎo)性文件具備可執(zhí)行性是提高執(zhí)行力的前提。

四、政府機構(gòu)質(zhì)量管理體系文件中的公文管理

（一）政府機構(gòu)公文概述

公文是政府機構(gòu)實施領(lǐng)導(dǎo)、履行職責(zé)、處理公務(wù)的具有特定效力和規(guī)范體式的文書。公文是政府機構(gòu)進行內(nèi)外部溝通最重要和最常用的工具，用來傳達貫徹黨和國家方針政策，公布法規(guī)和規(guī)章，指導(dǎo)、布置和商洽工作，請示和答復(fù)問題，報告、通報和交流情況。我國政府機構(gòu)的管理模式{21}決定了公文在政府機構(gòu)管理活動中具有無可替代的作用。

政府機構(gòu)建立質(zhì)量管理體系后，按照采用體系標準要求和內(nèi)部管理的實際需要建立了大量的工作管理文件。這些工作管理文件中的大部分沒有以公文的形式發(fā)布，這就造成公文和非公文形式的工作管理文件在一個質(zhì)量管理體系中共存的現(xiàn)象。

公文和非公文形式的工作管理文件對質(zhì)量管理體系運行都起到重要作用，但兩者發(fā)揮作用的機理不同，如果兩者關(guān)系處理不當(dāng)，將對質(zhì)量管理管理體系運行產(chǎn)生不利影響。例如：已經(jīng)為一項特定工作編制了作業(yè)指導(dǎo)書，為調(diào)整該項工作的控制方式又發(fā)布了公文，則導(dǎo)致兩項文件管理同一項工作。如果兩項文件規(guī)定一致，將造成管理文件重復(fù)，如果兩項文件規(guī)定不一致，則導(dǎo)致管理混亂，造成管理體系文件上的“兩張皮”。Valentina Biasini的研究結(jié)果表明：“組織內(nèi)員工對質(zhì)量管理體系文件的擔(dān)心是：額外的文件工作、文件繁瑣導(dǎo)致的低效率和文件規(guī)定不明確。為解決這些問題，質(zhì)量管理體系文件應(yīng)盡可能地準確、靈活、透明、體現(xiàn)全員參與和持續(xù)改進內(nèi)容，并且不應(yīng)過分強調(diào)細節(jié)問題?！眥22}

（二）政府機構(gòu)公文在質(zhì)量管理體系中的作用

1.公文是建立工作管理文件的依據(jù)。政府機構(gòu)主要工作是開展職權(quán)范圍內(nèi)的行政管理，而行政管理的性質(zhì)決定了開展工作必須有明確的工作依據(jù)，許多工作依據(jù)就是各級機關(guān)發(fā)布的公文。在建立質(zhì)量管理體系的過程中，對特定過程建立工作管理文件，包括公文在內(nèi)的工作依據(jù)文件就成為建立工作管理文件的依據(jù)。

2.公文直接構(gòu)成體系文件。針對某項特定工作過程，如果存在一項公文，此公文發(fā)布前考慮了此項工作的所有工作依據(jù)文件要求并將這些要求在文件中全面貫徹，其要求明確，流程清晰，指導(dǎo)性強，在這種情況下，不必為該過程另外編制作業(yè)指導(dǎo)文件，可以將該公文進行引用，使其直接成為工作管理文件。

3.公文是貫徹質(zhì)量管理體系要求的結(jié)果。在某些情況下，按照質(zhì)量管理體系的要求對某項工作進行管理，需制定工作方案，這種方案可能以公文的方式下發(fā)。例如：某出入境檢驗檢疫局制定的《進出口食品檢驗檢疫工作程序》規(guī)定：“省局食品處根據(jù)轄區(qū)內(nèi)企業(yè)源頭控制和自檢自控體系、總局國內(nèi)外風(fēng)險預(yù)警等情況和總局出口動植物源性食品風(fēng)險監(jiān)控計劃，依據(jù)風(fēng)險分析原理，在每年年底組織系統(tǒng)內(nèi)專家制定下一年度的全省進出口食品安全風(fēng)險監(jiān)控計劃，并動態(tài)調(diào)整。”食品處制定的監(jiān)控計劃可能以公文的形式下發(fā)各分支機構(gòu)。

（三）質(zhì)量管理體系運行過程中對上級公文貫徹

政府機構(gòu)在工作中經(jīng)常接到上級機構(gòu)下發(fā)的公文。質(zhì)量管理體系應(yīng)建立適宜的過程，對上級的公文進行處理：

1.對于階段性的工作要求，應(yīng)按產(chǎn)品實現(xiàn)策劃的要求進行策劃，形成本組織的工作方案后以公文形式下發(fā)落實。

2.對于長期性的工作要求且本局綜合管理體系文件中無相應(yīng)要求的文件，應(yīng)編制新的作業(yè)文件予以貫徹。

3.對于長期性的工作要求且本組織質(zhì)量管理體系文件中已有相應(yīng)的文件，應(yīng)對現(xiàn)有文件進行評審，必要時進行更改以滿足新的要求。

（四）本組織質(zhì)量管理體系中公文的使用

為貫徹系統(tǒng)管理思想，減少重復(fù)管理，杜絕文件上的“兩張皮”，政府機構(gòu)應(yīng)對質(zhì)量管理體系運行過程中的公文進行適當(dāng)控制，同時應(yīng)注意與原有管理方式的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。劉黎指出：“體系誕生的行政環(huán)境決定了質(zhì)量體系只能在行政機關(guān)原有制度的框架下、創(chuàng)造性地發(fā)掘自己的生存空間，任何試圖與原有的工作制度相抵觸的做法，都會招致普遍的抵制?！眥23}下面的控制方式是推薦的嘗試。

1.長期有效的管理性文件使用工作管理文件格式。體系運行過程中需要制定新的長期有效的管理性文件時，建議制定作業(yè)指導(dǎo)書。與公文相比作業(yè)指導(dǎo)書有明顯的優(yōu)點：作業(yè)指導(dǎo)書直接成為工作管理文件，而公文必須經(jīng)引用才能成為工作管理文件；作業(yè)指導(dǎo)書的修訂可以直接在原文件上進行，而公文的修訂必須制定新的公文；作業(yè)指導(dǎo)書的格式?jīng)Q定了其被引用更為方便，等等。

2.管理體系中原有的公文在修訂時以作業(yè)指導(dǎo)書替代。綜合管理體系中的一部分作業(yè)指導(dǎo)書直接由原有公文構(gòu)成，在體系運行過程中這些文件可能需要修訂。修訂時，建議制定作業(yè)指導(dǎo)書以替代原有公文，而不是發(fā)布新的公文。

3.具有時限性工作方案以公文形式下發(fā)。這類文件本身就是體系運行的結(jié)果，在工作時限之內(nèi)，這些文件對工作具有指導(dǎo)性，工作完成后，這些文件對工作具有證實性，具有記錄的性質(zhì)。

4.對管理對象有規(guī)范作用的文件以公文方式下發(fā)。由于工作管理文件的適用范圍僅限于系統(tǒng)內(nèi)部，所以對系統(tǒng)之外有規(guī)范作用的文件必須以公文方式發(fā)布。這類文件發(fā)布后，通常還應(yīng)對其按工作依據(jù)文件進行管理，修訂相應(yīng)的工作管理文件，將其要求納入工作管理文件中。

五、政府機構(gòu)質(zhì)量計劃文件的管理

質(zhì)量策劃是質(zhì)量管理的一部分，致力于制定質(zhì)量目標，并規(guī)定必要的運行過程和有關(guān)資源以實現(xiàn)質(zhì)量目標。“組織必須策劃適宜的方式滿足其顧客的要求”{24}。

質(zhì)量策劃是質(zhì)量管理體系運行過程中的基礎(chǔ)性、常規(guī)性和普遍性工作，是PDCA循環(huán)的第一步，對質(zhì)量管理體系的有效運行具有十分重要的意義。一般說來，無論對于復(fù)雜的工作（如項目、專項活動）還是簡單的工作（如具體行政行為、常規(guī)工作過程）都要進行事先的策劃。對特定的項目、產(chǎn)品、過程或合同，規(guī)定由誰及何時應(yīng)使用哪些程序和相關(guān)資源的文件就是質(zhì)量計劃，質(zhì)量計劃是質(zhì)量策劃的結(jié)果，編制質(zhì)量計劃是質(zhì)量策劃的一部分。

質(zhì)量計劃是為特定工作編制的計劃，是對該項工作的開展進行管理的最直接的文件。通常，質(zhì)量計劃引用工作管理文件（如質(zhì)量手冊、程序文件或作業(yè)指導(dǎo)書等）。一個組織為質(zhì)量管理體系有效運行編制了工作管理文件，這些文件（無論是程序文件還是作業(yè)指導(dǎo)書）并沒有與實際工作“掛鉤”，處于“備用”狀態(tài)。只有通過質(zhì)量計劃的引用，工作管理文件才被“激活”，對具體工作起到管理作用。

質(zhì)量計劃是對具體工作進行管理最直接的文件，應(yīng)包括以下方面內(nèi)容：（1）工作的目標和要求；（2）工作開展涉及的事項、所需遵循的法律、法規(guī)及其它要求、過程步驟、所需的資源、對相關(guān)程序和作業(yè)指導(dǎo)書的引用；（3）工作過程各階段所需進行的檢查、評價，以及檢查、評價所依據(jù)的準則；（4）為工作滿足要求提供證據(jù)所需的記錄。

六、政府機構(gòu)質(zhì)量管理體系文件管理的一般模式（結(jié)語）

綜合以上分析，政府機構(gòu)質(zhì)量管理體系文件結(jié)構(gòu)及創(chuàng)建過程包括：（1）針對質(zhì)量管理體系的每項過程識別工作依據(jù)文件，包括：法律法規(guī)、規(guī)范性文件等。（2）根據(jù)所識別的工作依據(jù)文件為每項過程制定工作管理文件，包括作業(yè)指導(dǎo)書、各類工作規(guī)范等。（3）綜合各項過程的工作管理文件，形成程序文件和質(zhì)量手冊，并結(jié)合程序文件和質(zhì)量手冊的要求對各過程的工作管理文件進行改進；（4）對具體工作進行策劃，形成質(zhì)量計劃文件。質(zhì)量計劃文件“激活”工作管理文件，對具體工作實施管理。（5）在內(nèi)部管理工作中對公文的使用加以適當(dāng)限制，以防止質(zhì)量管理體系文件上的“兩張皮”。

通過以上步驟建立了政府機構(gòu)質(zhì)量管理體系文件管理模式。在這種模式下，通過嚴格貫徹工作依據(jù)文件，政府職能得到充分和適當(dāng)?shù)陌l(fā)揮，工作質(zhì)量得到保證，工作效率得到提高，質(zhì)量管理體系發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。

[基金項目：本文系國家質(zhì)檢總局科研課題“集成管理體系的探索與創(chuàng)新”（課題編號：20122K076，課題負責(zé)人：周建安）的階段性成果。]

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（作者單位：1.山東出入境檢驗檢疫局績效辦 山東青島 266001；2.山東大學(xué) 山東濟南 250100）（責(zé)編：若佳）