楊小燕

摘要：工部局對租界道路的修筑促進了近代上海公共租界的繁榮，而工部局筑路成功的原因在于妥善地協(xié)調(diào)了各方利益。工部局筑路時的利益協(xié)調(diào)機制主要包括筑路權(quán)和土地所有權(quán)關(guān)系的制度安置、成本共擔和收益分享以及筑路用地的多方式獲取三個方面。工部局筑路權(quán)的行使并沒有侵害私人的土地所有權(quán)，而是實現(xiàn)了利益的協(xié)調(diào)。這種利益協(xié)調(diào)機制使得工部局在早期能夠免費獲得筑路用地；在后期面臨高昂的筑路成本時，工部局一方面制定規(guī)則讓地產(chǎn)業(yè)主負擔部分筑路成本，另一方面則獲得了有約束的公用土地強制征收權(quán)。近代上海公共租界路網(wǎng)的成功得益于工部局對私有產(chǎn)權(quán)的尊重和筑路用地獲取上公私利益協(xié)調(diào)的機制設(shè)計。

關(guān)鍵詞：公共租界；工部局；筑路；征地

中圖分類號：K25；F129 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2015）04-0157-10

對于上海公共租界，時人有言：“滬上市面之盛，半皆由馬路之便也?！惫げ烤中拗缆?，促進了租界和越界筑路區(qū)的繁榮，也促進了近代上海的城市化進程。袁燮銘在《工部局與上海早期路政》一文中指出了工部局在租界道路建設(shè)上面臨的土地征用權(quán)問題。該文認為工部局沒有強制征收土地的權(quán)力，只能通過市場手段獲得公用土地，這導致了租界的道路狹窄、彎曲、缺乏規(guī)劃。然而，導致租界道路形態(tài)的原因不僅僅在于征收權(quán)問題，也在于工部局筑路時面臨的成本、收益和風險，而工部局最終是否獲得了公用土地的強制征收權(quán)也需要進一步認識。除了杜恂誠利用《上海道契》資料對1911年之前工部局在一級市場和二級市場的土地買賣進行了一些分析之外，我們對工部局筑路用地獲取問題所知不多。

從總體上看，對工部局筑路中的一些問題，目前還缺乏深入的研究。比如，工部局筑路權(quán)來源于哪里？工部局開辟道路時，成本和收益的分擔機制是怎樣的？工部局是如何獲得筑路用地的？工部局是否有強制性的土地征收權(quán)？工部局面臨的這些問題，與當前城市化進程中公用道路修建的成本負擔及用地獲取問題相比，有一定的共性，工部局對這些問題的解決方式具有一定的借鑒意義?；谝陨吓袛啵疚膶⒐げ烤种分械睦鎱f(xié)調(diào)機制作為研究對象，利用檔案資料，從工部局筑路權(quán)與土地私有產(chǎn)權(quán)的關(guān)系、工部局筑路的風險共擔和收益分享以及工部局筑路用地的獲取方式三個方面，分析工部局在近代上海公共租界的筑路活動，以及造成租界獨特道路形態(tài)的原因，期望能獲得更深入的認識。

一、工部局的筑路權(quán)與私人土地所有權(quán)

（一）《土地章程》及《附律》中的筑路權(quán)

1854年《土地章程》對公地、筑路權(quán)和筑路經(jīng)費問題有直接的規(guī)定。關(guān)于公地和筑路權(quán)，《土地章程》規(guī)定：“留地充公：凡道路、碼頭前已充作公用者，今仍作公用。嗣后凡租地基，須仿照一律留出公地，其錢糧歸伊完納，惟不準收回，亦不得恃為該地之主。至道路復行開展，由眾公舉之人，每年初間查看形勢，隨時酌定設(shè)造?！北M管公用之地離成為公用產(chǎn)業(yè)或者工部局產(chǎn)業(yè)還有一段距離，但使公用產(chǎn)業(yè)有了合法的地位。同時規(guī)定修筑公用道路的權(quán)力，歸于“公舉之人”“隨時酌定設(shè)造”，而“公舉之人”后來就是工部局。關(guān)于筑路的經(jīng)費來源，《土地章程》規(guī)定：“起造、修整道路、碼頭、溝渠、橋梁，隨時掃洗凈潔，并點路燈，設(shè)派更夫各費，每年初間，三國領(lǐng)事官傳集各租主會商，或按地輸稅，或由碼頭納餉，選派三名或多名經(jīng)收，即用為以上各項支銷。”這一規(guī)定意味著維護租界治安、發(fā)展公用事業(yè)和維護公共衛(wèi)生是租界市政的主要內(nèi)容，且都將以租界捐稅為經(jīng)費來源。這構(gòu)成了工部局市政管理的權(quán)力基礎(chǔ)。

相比于1854年《土地章程》對筑路問題的籠統(tǒng)規(guī)定，1869年《土地章程》第六款“讓出公用之地”及其《后附規(guī)例》則是工部局筑路和管理市政建設(shè)基本權(quán)力的制度化結(jié)果。1869年《土地章程》之《后附規(guī)例》詳細規(guī)定了工部局的路權(quán)范圍，包括“管理溝渠、造溝之權(quán)、推廣溝渠、擅通溝渠、造屋于溝面必有公局準據(jù)、各溝做蓋、支應造溝工費、造屋必先筑溝照局示而行、勘視馬路、開通道路、修工塞道、私修街道、煤氣管水管歸公局更動、房屋有水落、街上堆積材料特置照燈、堆料挖坑久延之罰、修整房屋、潔凈租界地方、公局可代人打掃、失修房屋、追繳工費、業(yè)主不見工費如何追償、伸出街道各項、攔塞街道、打掃街道、挑除垃圾污穢、挑除坑穢、不許久堆污穢各物、查視地方污穢、查視房屋污穢、禁止取人憎惡等事、阻止打掃街道工役之罰、危險貨物、執(zhí)照費、不準嚷鬧、車上點燈、不準身帶利器、巡捉犯例人、違犯官示、規(guī)例、罰款追繳之法、頒給條例”等四十二個方面。這些規(guī)定構(gòu)成了工部局管理租界道路的主要內(nèi)容。值得注意的是，關(guān)于工部局的越界筑路權(quán)，1869年《土地章程》第六款規(guī)定：“租界內(nèi)執(zhí)業(yè)租主（有關(guān)議事人亦在內(nèi)）會議商定準其購買租界以外接連之地、相隔之地、或照兩下言明情愿收受（西人或中國人）之地，以便編成街路及建造公花園為大眾游玩怡性適情之處。所有購買、建造與常年修理等費，準由公局在第九款抽收捐項內(nèi)隨時支付，但此等街路、花園專做公用，與租界以內(nèi)居住之人共沾利益，合行聲明?！边@一規(guī)定實際上是對工部局已有界外道路的承認，也給工部局越界筑路以法律基礎(chǔ)。但要注意，工部局越界筑路并不是沒有指向的，大多數(shù)越界筑路的發(fā)生首先是有租地人界外購地在先，租地人要求工部局筑路并提供其他市政管理服務(wù)，工部局再考察筑路的成本收益，進而筑路或者拒絕筑路。有研究認為，“1869年的《上海土地章程》既未經(jīng)中國政府認可，所以越界筑路的來源完全是外人自造的護符，在法律條約上毫無根據(jù)”，又認為“1898年的《上海土地章程》修改條文，并未經(jīng)中國政府批準，南京總督劉坤一亦謂斯事彼不過問，工部局乃謂中國政府不駁斥即是默認，該章程即發(fā)生效力，真是掩耳盜鈴之談。至若在此界外馬路上工部局可以不顧中國政府的行政權(quán)，征稅設(shè)警，更屬毫無根據(jù)”。在權(quán)力合法性上所言不差，但對工部局而言，董事會從最根本處明白他們的權(quán)力建立在侵占的基礎(chǔ)上，“權(quán)力”的合法性問題不是他們關(guān)注的重點，只有利益才是他們費心糾結(jié)的地方。例如，1921年釜山路事件充分體現(xiàn)出工部局的務(wù)實心態(tài)。釜山路的延伸使工部局與滬北工巡捐局在此路上的權(quán)利產(chǎn)生沖突。工部局最早做出的讓步是閘北當局警察可以在華人道路與釜山路交叉處任意通過釜山路，而且雙方均可在此道路地表下敷設(shè)管道和筑建下水道。然而，在工部局董事會看來，承認華界政府的這一權(quán)力會損害工部局的權(quán)力。董事會認為，在雙方爭執(zhí)起來的情況下，最糟糕的狀況是“承認工部局的捕房無論在租界以內(nèi)還是在租界以外，不能在工部局擁有的土地上行使職權(quán)”。因此，董事會面臨情況是：“如果堅持此一原則，接下來所能作的選擇就只能有兩種：要么就是加緊爭取全部的所有權(quán)，而且具有征收捐稅等的權(quán)利；否則就拒絕接受相對來說沒有用處的小路，因為這些小路不僅走不通，而且它的延伸受到了鐵路的阻隔。關(guān)于第一種選擇，董事們回憶起英國總領(lǐng)事曾明白地指出過，他從駐北京的公使那里得到的指示是，不支持租界范圍以外與產(chǎn)業(yè)有關(guān)的爭端。在此次事件中，注冊業(yè)主們承認，與西人的利益并無實際關(guān)聯(lián)?！?

董事會最終決定以“沒有兩人的利益與該項地產(chǎn)切實有關(guān)，而且整塊土地的地契并不存在”為由拒絕接受該邊界小路以外的地產(chǎn)，即工部局停止延伸釜山路。從這一事件來看，在面臨權(quán)力爭議時，在確認沒有直接利益相關(guān)的情況下，工部局放棄與華界政府在權(quán)力問題上的爭執(zhí)。這種務(wù)實的態(tài)度實際上也表明工部局市政建設(shè)活動并不完全是依靠權(quán)力進行的。在華界地方自治和國民政府成立后，工部局的越界筑路才遇到了邊界，而這個邊界不是通過合法或不合法的討論獲得的，而是通過實力上的競爭實現(xiàn)的。因此，盡管有《土地章程》及《附律》的規(guī)定，工部局的筑路權(quán)并不是絕對的。和工部局的其他市政權(quán)力一樣，筑路權(quán)一方面建立在治外法權(quán)和不平等條約的基礎(chǔ)上，另一方面，則取決于工部局行政上的應對能力和務(wù)實態(tài)度。工部局在多數(shù)時候回避了權(quán)力的合法性問題，而把關(guān)注的焦點落在西人界內(nèi)和界外利益的維護上。

（二）工部局的筑路權(quán)與私人土地所有權(quán)

相比于道路碼頭委員會，工部局市政管理的顯著特征是市政管理權(quán)的擴大。工部局成立后，原來以私人利益為主導的租界市政建設(shè)，轉(zhuǎn)向以公共利益為主導。但這并不意味著私人權(quán)利受到忽視。恰恰相反，工部局的市政管理權(quán)建立在尊重私人權(quán)利的基礎(chǔ)上，這充分體現(xiàn)在工部局筑路時對私有產(chǎn)權(quán)的尊重和維護上。1869年《土地章程》第六款規(guī)定，“凡遇此后轉(zhuǎn)租之事，基地內(nèi)如有續(xù)漲灘地，及應開作道路之地，必由承租者照章讓作公用，以便執(zhí)業(yè)。此項照章讓出及已作公用之地，除齊集各執(zhí)業(yè)租主有關(guān)人等公同會議核定，允準將該地給回原主收回之外，不能由原主白行任意收回”。這條規(guī)定所體現(xiàn)的精神一直貫徹在工部局筑路買地的活動巾。在工部局董事會看來，這一條款意味著“即由英國國民讓給工部局作筑路用的土地，他們享有土地復歸的權(quán)利，而且土地仍保留在他們的地契中。工部局僅只有在他人土地上的通行權(quán)而不是絕對所有權(quán)”。也就是說，盡管1854年和1869年《土地章程》都規(guī)定了工部局對公用土地的權(quán)利問題，但私人實際上對已經(jīng)出讓用于公用的土地擁有完全的所有權(quán)，而私人出讓土地作為公用是經(jīng)濟協(xié)議，建立在利益交換的基礎(chǔ)上，而不是公權(quán)力對私人產(chǎn)權(quán)的一種替代或者剝奪。這一點也從反面詮釋了公共租界的土地產(chǎn)權(quán)，在從華人手中轉(zhuǎn)租后，成為完全的私人產(chǎn)權(quán)。

工部局既然并不擁有全部的公用土地所有權(quán)，緣何能以“路權(quán)”之名征稅并授予公用事業(yè)經(jīng)營特許權(quán)呢？這是因為工部局擁有全部的公用道路管理權(quán)。前文我們羅列了1869年《土地章程》之《后附規(guī)例》的主要內(nèi)容，這一規(guī)定實際上授予工部局全面管理租界的權(quán)力，這意味著所有對公用道路的使用，必須經(jīng)過工部局有條件的許可。此外，對于1869年《土地章程》簽訂之前已有之灘地、道路，若工部局想作公用，1869年《土地章程》也作了規(guī)定：“如有占用漲灘、馬路等地作為公用情事，必先經(jīng)該執(zhí)業(yè)租主應允，方可施行，決不能以援引此章為詞?！边@一條對私人產(chǎn)權(quán)的保護異常重要，它意味著工部局不能以公共需要為由任意剝奪私人產(chǎn)業(yè)，而只能在支付足夠利益補償?shù)那闆r下，與私人業(yè)主達成協(xié)議才能用地。

工部局維護私人土地所有權(quán)的方式是多樣的。例如，1867年一私人產(chǎn)業(yè)主興建一條私路，“他（伊伏生）已從大禮拜堂托管人手中租用了教堂的部分院子。他打算在漢口路和九江路之間修建一條小路，為了修路，他不得不允許公眾暫時使用他的部分地皮，大約3英尺左右，為此，他希望獲得董事會的批準和以下保證，即董事們要代表他們本人以及他們的繼任者和指定人保證不認為這塊土地交給公用，而是伊伏生租用期間的私人財產(chǎn)，董事們要承認大禮拜堂托管人有權(quán)在他們托管人認為適當?shù)娜魏螘r候重新圈回這塊地皮。董事會同意給予土地使用特許權(quán)，但同時向伊伏生先生指出，他每年有必要關(guān)閉他的這部分地產(chǎn)一天以維護他的私人擁有權(quán)”。工部局樂于促成私人土地為公眾使用，同時也用這種巧妙的方式提醒公眾私人權(quán)利的存在。

工部局筑路權(quán)及其與私人土地權(quán)利關(guān)系的規(guī)定，是工部局筑路的制度基礎(chǔ)。這種制度安置構(gòu)成了工部局筑路時利益協(xié)調(diào)的前提，也決定了筑路過程中成本負擔和收益共享機制的特征。

二、工部局筑路的收益分享與風險共擔

（一）工部局筑路的收益分享

盡管工部局對公用道路僅有部分的所有權(quán)，但擁有全部的管理權(quán)，這使得工部局獲得了其他市政權(quán)力。例如，有西人拒絕支付酒店執(zhí)照捐，工部局表示若不付執(zhí)照捐就不能使用工部局馬路使客人進入酒店；工部局對公用事業(yè)公司工程建設(shè)的控制權(quán)和收取小車捐的權(quán)力等均來源于工部局對公用道路的管理權(quán)。

除了依賴道路管理權(quán)獲得其他市政權(quán)力外，筑路和越界筑路能給工部局帶來明顯的好處。第一點好處是滿足租地人對公用道路這類公共品的需求。費成康認為租地人一直在界外購地。其實，只要界內(nèi)和界外的土地價格有差距，而華界政府無法阻止兩人界外購地，界外購地就會一直存在，工部局界外筑路也就會存在。吳俊范指出了工部局越界筑路演進的方式：“越界筑路區(qū)并不是固定不變的，在較早的越界區(qū)向建成區(qū)發(fā)展時，新的越界區(qū)又在城市邊緣形成。盡管中國當局對界外土地租讓一直持反對態(tài)度，但業(yè)主在界外購置地產(chǎn)的行為從未停止。只要產(chǎn)業(yè)在界外發(fā)展，對馬路交通的需求就隨之而來，所以越界筑路區(qū)成了租界在不同時期推進城市空間的重要手段?！边@是越界筑路的客觀影響。在工部局和租地人看來，筑路和越界筑路能提升租地人產(chǎn)業(yè)的價值，符合其經(jīng)濟利益，而滿足租地人的公共品需求，則是工部局的本職所在。

第二點好處是工部局能獲得界外稅收。工部局越界筑路能夠提升租地人產(chǎn)業(yè)的價值，同時，也能給工部局帶來稅收權(quán)益。例如，1901年，“董事會批準了向界外馬路的居民發(fā)出要求繳納捐稅的通知單。此項捐稅是為了償付他們所得到的巡捕保護和享受到的其他市政利益，納稅標準比照靜安寺路居民在該路未劃入租界以前所繳納的稅額”。工部局在市政管理中奉行“誰得益誰支付費用”的原則。通過越界筑路和派駐巡捕，工部局提升了越界筑路區(qū)域的治安水平。界外地產(chǎn)所有者獲得了地產(chǎn)升值的好處，所以愿意支付界外捐稅。另外，公用事業(yè)規(guī)模經(jīng)濟屬性使得其具有擴張性，工部局授予公用事業(yè)公司經(jīng)營特許權(quán)，支持其在界外擴展業(yè)務(wù)，條件之一便是對界外用戶征收特別稅。例如，自來水公司界外供水，就是通過在工部局所屬的道路上埋設(shè)總管而向華界供水的，但鋪設(shè)管道的前提是用戶支付工部局特別稅。

第三點好處是道路的規(guī)模經(jīng)濟。除了以上兩個明顯的原因外，道路也具有規(guī)模經(jīng)濟效應。如同電話網(wǎng)絡(luò)一樣，單個或者破碎的道路不具有價值，只有形成路網(wǎng)，四通八達并能連接重要區(qū)域才是有價值的。隨著租地人界外購地，界外許多土地提升了經(jīng)濟價值，也需要道路溝通不同區(qū)域之間的經(jīng)濟交往。具有一定規(guī)模的路網(wǎng)形成之后，整個城市的經(jīng)濟價值獲得提升，城市化進程加快，工部局的市政管理也隨著道路輻射到界內(nèi)界外。

（二）工部局筑路的風險共擔

以往研究多關(guān)注工部局在筑路和越界筑路中獲得的收益，而較少關(guān)注其所承擔的風險。對工部局而言，筑路的風險是確實存在的。簡單而言，工部局在筑路中面臨兩個風險。風險之一是筑路的成本收益問題。工部局筑路是為了滿足租地人對市政設(shè)施的需求，租地人需要為此支付捐稅，稅收是工部局筑路的收益，而如果收益和筑路支出不能平衡，工部局也會面臨破產(chǎn)的風險。

對這一風險的解決，工部局一方面在筑路時會計算成本收益，另一方面也促成了與道路相鄰地產(chǎn)業(yè)主支付部分筑路費用的機制。1906年納稅人大會通過的第9條決議規(guī)定：在修筑新路或者延伸道路時，相關(guān)產(chǎn)業(yè)主對道路修筑費用應部分分擔。私人產(chǎn)業(yè)主負擔不超過總經(jīng)費的1/3，而公共部門負擔2/3。隨著城市化進程，工部局用于修筑道路的經(jīng)費越來越多，其巾大部分支付在購買筑路用地上。相應地，修筑一條道路，相鄰地產(chǎn)業(yè)主會從中獲取巨額的收益。有聽聞工部局將要筑路的消息，地產(chǎn)投機者會提前購買土地，囤積起來以期待獲得超額收益。納稅人大會通過的筑路費用由公共部門和私人共同負擔的規(guī)定，使私人產(chǎn)業(yè)主為因道路修筑而獲得的超額收益支付成本，遵循了誰得益誰支付的原則。這一條規(guī)定也使工部局、道路旁產(chǎn)業(yè)主的利益趨向一致，容易對道路用地出賣者形成壓力，在一定程度上緩解了公共用地所面臨的“拒絕問題”。

在財政風險之外，越界筑路還面臨著一個風險，那就是路權(quán)的爭議。歷屆華界地方政府對工部局越界筑路的態(tài)度都不相同。如果華界地方政府對工部局越界道路征收捐稅，則意味著承認了工部局對越界道路的權(quán)利。例如，1885年，工部局收到中國政府要求對界外筑路用地征稅的信件。盡管工部局以當年預算中沒有這筆支出而推辭，但華界地方政府對界外公用土地征收捐稅無疑是承認了工部局對界外土地的占用權(quán)。道臺有時對工部局越界筑路是支持的，這加快了工部局越界筑路的步伐。例如，1898年工部局修筑到靶子場的道路，“會上宣讀了蔡道臺來函的譯文。該函通知工部局，因有某些困難，致使由吳淞路通往新靶子場的筑路工程難以實現(xiàn)，但是道臺樂意在另一條與工部局工程師原定稍有不同的路線上，使道路得以延伸?！@一點總董認為非常重要，工部局應利用道臺的這項允諾在租界界外筑路。他建議應立即向道臺提出申請修筑兩條新路。一條從楊樹浦到吳淞，另一條從麥根路到極司非而路。他認為，首先，工部局應提出修筑并維護這些道路的意愿，如果道臺不同意，就請他自己去辦這些事”。華界地方政府在筑路上能力的缺失無疑給工部局界外筑路和擴張租界以機會。

但在華界地方自治興起后，工部局越界筑路風險加大，例如前文討論的釜山路延伸問題，為了避免路權(quán)爭議可能損害工部局的威信，在沒有租地人實際利益牽涉的前提下，工部局放棄了延伸道路的計劃。但期待當時的華界政府真正對租界擴張和工部局越界筑路有所制約是不現(xiàn)實的，，1925年，法租界公董局增加了兩名華人代表，工部局董事會對工部局增加華董一事評論道：“目前不可能在工部局董事會增設(shè)華董。全體一致認為增設(shè)華董一事是行不通的?？偠f，他認為增設(shè)華董確實會造成嚴重的威脅?？傓k講到法國人業(yè)已同意準許兩名華人參加公董局作為對越界筑路的交換條件，但是，這兩個人只領(lǐng)酬勞，從不參加公董局會議，在刊印的董事名單上也沒有他們的名字。不管怎樣說，法租界公董局僅僅是一個咨詢機構(gòu)，而法國領(lǐng)事館才有統(tǒng)治權(quán)?！庇秩?，關(guān)于1925年工部局西區(qū)越界筑路問題，《工部局董事會會議錄》記載：“總裁報告說，一位可望不久將被正式任命為民政長的代表曾拜訪過他，并詢問工部局是否希望繼續(xù)執(zhí)行滬西的馬路體系，在那種情況下，一當他被任命，他將立即著手與當?shù)毓賳T和村民協(xié)商，使他們不致設(shè)置障礙。預期民政長將為他的介入提出某種報酬，雖然到目前為止尚未提出過任何有關(guān)數(shù)額的問題。經(jīng)過討論后，董事們責成總裁通知民政長的代表，工部局打算著手購置為完成已批準的馬路計劃而必需的土地?！睆倪@兩件事情來看，對工部局越界筑路真正構(gòu)成風險的事件并不多，遠遠不及越界筑路和租界擴張給工部局帶來的財政風險大。這是不得不承認的事實。

通過筑路，工部局實現(xiàn)了租地人的經(jīng)濟利益，獲得了自己的權(quán)益，完成了提供公共品的使命；同時，通過筑路成本共擔和租地人界外租地的杠桿，與租地人分擔了筑路和越界筑路的風險。

三、工部局筑路用地的獲取方式

（一）免費獲得土地

1.私人捐贈土地。在工部局筑路的早期，租地人通過出讓筑路用地能獲得臨街土地進而促進地產(chǎn)升值，因此有動力免費出讓土地支持工部局的道路建設(shè)，而工部局需要配套治安、衛(wèi)生、道路維護等。工部局和租地人的利益交換達成了雙贏的條件，促成了公用道路這類公共品的提供。例如，1881年工部局延伸熙華德路，有地產(chǎn)業(yè)主決定免費讓出一條30英尺的馬路，條件是“工部局保證按照所附平面圖將這條路延伸至熙華德路”。工部局測量員對此很關(guān)注，竭力設(shè)法實現(xiàn)。又如，1881年延伸文監(jiān)師路，“徐雨之來信說，如果能立即修筑一條連接文監(jiān)師路和乍浦路的馬路，他愿意免費讓出一長條筑路所需的地皮”。而1881年工部局計劃在虹口浜筑堤，工部局直接發(fā)信給虹口浜地產(chǎn)業(yè)主詢問“如果納稅人會議授權(quán)工部局在虹口浜筑堤，他們是否愿意免費出讓筑路所需地皮”。工部局有時也會利用地產(chǎn)業(yè)主爭奪道路而降低筑路費用，最明顯的是1883年四川北路的延長問題，當時有兩種方案，一種是填沒河浜費用1500兩，另一種是怡和洋行愿意免費讓出土地來修建一條馬路，這條馬路差不多同另一條馬路同樣方便。怡和洋行出讓土地的原因是因為將獲得兩塊臨街的空地，工部局寫信給另一條路的地產(chǎn)業(yè)主：“如果愿意填平河浜并讓出土地的話，工部局將修建這條馬路。如果他們拒絕這樣做，則決定修建另一條馬路（怡和洋行的路）?！痹诠げ烤种吩缙冢@種附帶條件捐贈土地的案例并不鮮見。業(yè)主拒絕出讓土地會影響道路的曲直，而業(yè)主捐贈土地不僅決定道路的曲直，也決定了道路的走向。但私人捐助土地只能發(fā)生在筑路早期或者修筑全新的道路的時候。在后期，工部局希望拓寬或者削掉馬路的轉(zhuǎn)角都非常困難，有時工部局不得不為一小塊土地支付極高的代價，甚至不得不放棄修路計劃。這是公共租界土地私有產(chǎn)權(quán)下道路修筑的獨特現(xiàn)象。

2.原有公用道路改造。工部局接管虹口后，第一項工作就是繪制地圖，標明公用道路和私路，公用道路作為公共財產(chǎn)歸工部局名下。還有一些道路，因工部局維護，而獲得公用道路的身份。例如，1881年麥克萊恩反對工部局沿蘇州河裝置欄桿，除非董事會獲得他的許可。工部局則指出，“麥根路原來是一條拉纖小道，后來被修建成為一條軍用馬路，多年來一直是使用公家的基金來加以改善并保持良好狀態(tài)的，因此工部局無權(quán)予以放棄，由于這欄桿是應迪盧加伯爵為了那些使用這條馬路的人們的安全和方便的要求設(shè)置的，董事會希望麥克萊恩先生不要反對它的設(shè)置”。公用道路的權(quán)屬是非常重要的，如果沒有公共機構(gòu)有效維護，便會發(fā)生各種侵占，最終被私人占有。所以，對公用道路，工部局大多如麥根路一樣，投入維護經(jīng)費，清掃道路維護清潔、點燃路燈以及派駐巡捕，維護公眾的使用權(quán)。

3.私路變?yōu)楣玫缆?。私路的主要發(fā)展時期是在工部局時代之前，私人碼頭、私人電報、電話線桿都有和私路一樣的屬性。它們率先在租界發(fā)展起來，滿足私人對這些公共品的需要。在租界發(fā)展初期，公共權(quán)力機構(gòu)還沒有成型，租界的公共品供給是依靠私人提供并私人專屬使用的。在路網(wǎng)上，除了公用道路外，私人產(chǎn)業(yè)主在自己的地產(chǎn)之間開辟私路。工部局成立后，逐步接管私路，將其變?yōu)楣げ烤炙?，為公眾所用。工部局接管私路是有條件的，道路具有價值工部局才會接管，而道路的價值在于溝通。1875年有人提議工部局接收穿越一租地人地產(chǎn)的私路，工部局拒絕，因為這條路哪里也不通。

“私路”是一個復雜的概念，可以用不同的方式界定其權(quán)利的邊界。第一種情況，道路的所有權(quán)和使用權(quán)都專屬于私人，其他人不能使用；第二種情況，道路的所有權(quán)屬于私人，但在所有權(quán)人同意下，公眾可以使用私路，即私路公用。公用道路和私路是相對的，公用道路是允許公眾使用的道路，但其產(chǎn)權(quán)不一定歸屬于.工部局。私路在使用上也可能有專屬性，但其產(chǎn)權(quán)也可能是公共的。如工部局有自己的私路，其產(chǎn)權(quán)屬于工部局，但道路卻是歸巡捕專用。其他人使用這條道路就侵犯了工部局的利益。在工部局時代，很多私路交由工部局管理，但這一切并沒有改變私路的私人產(chǎn)權(quán)屬性，很多私路一直保留到租界后期。

（二）購買筑路用地

租界建立后，上海形成了一級和二級兩個層次的土地交易市場。一級市場主要進行從中國原住民手中轉(zhuǎn)租土地并申請道契的交易；二級市場主要進行道契土地之間的買賣。工部局在這兩個土地市場上的交易行為有著比較大的差異。

工部局在一級市場上的購地情況，據(jù)杜恂誠的研究，在1911年之前，“工部局是租界內(nèi)的權(quán)威組織，工部局如果自己出面購買大片土地，肯定會引起賣方哄抬地價，所以，如果需要較大量購地，工部局常自己不出面，而由別人代購”。工部局通過別人代購可以減少拒絕問題出現(xiàn)。有時，工部局也會根據(jù)租界擴張計劃提前安排獲得修筑道路的土地，例如，“1895年10月，工部局獲知信息，外國領(lǐng)事們將向中國當局交涉租界擴展計劃，如果此事得到實現(xiàn)，則界內(nèi)地價必將大幅度上漲。有人建議乘當時或許可以按每畝100兩的地價買進的時機，立即收購筑造新路所需的地皮。工部局同意這項建議，指定專人負責購進從徐家匯到極司非而路修筑一條道路的地皮。同時，計劃購置土地，修建一條從公墓到徐家匯路之間與它西邊的路平行的馬路，以便使從靜安寺來的馬車得以分流。但這幾次收購在《道契》資料的第一次申領(lǐng)記錄中并未得到體現(xiàn)，可以肯定是由別人出面代購了土地”?？梢钥闯?，工部局在一級市場上的土地交易主要采用代購的方式。但對1911年后工部局購地活動，我們知之甚少。1926年上?？h知事公署發(fā)布《洋商租地一律購用官契之縣示》，大意是原來洋商租地，居間者多是地保，地保特別購買“永租契（ perpetual lease document）”供雙方填寫后，轉(zhuǎn)變?yōu)樗袡?quán)證書——道契（Title Dee（l），但并不報縣登記，洋商和賣地人因此受到壓榨。為保護交易雙方及管理權(quán)（sovereign right），地保應到縣購領(lǐng)《上海洋商租地出租契紙》，每張“大洋五角”（墨西哥元0.50），雙方業(yè)主填寫后，送交縣公署查驗，貼印花，該驗訖印后方可送交會丈局轉(zhuǎn)契。原坊間契紙作廢。1926年6月15日后實行。從上海縣發(fā)布的這個告示來看，華界地方政府對一級市場土地交易的控制力是比較弱的。而從工部局購地規(guī)則在1904年和1928年的變化來看，上述上?？h發(fā)布的告示達到了目的，但其對工部局買地的干預，依然是微乎其微的。

工部局曾經(jīng)于1904年和1928年兩次修訂買地規(guī)則。從這兩份買地規(guī)則來看，工部局特別強調(diào)產(chǎn)權(quán)的明晰，對土地面積的確定，僅相信工部局工務(wù)處的測量結(jié)果。1928年購地規(guī)則比1904年購地規(guī)則增加了對田地產(chǎn)業(yè)所有權(quán)憑據(jù)有爭議的情況的處理，其他則無明顯改變?？梢哉f，對于購地規(guī)則的制定，工部局握有全部的話語權(quán)。

從一級市場的具體買賣活動上看，工部局主要依賴華人在一級市場上購買土地。一份“遷拆房屋契據(jù)”顯示，在契據(jù)上落款的包括房屋所有者、地保、委辦以及代筆人，委辦即為工部局的代表，工部局并未有職員直接出面。委辦人的作用值得關(guān)注。在這筆交易中，委辦人為費晉卿。1904年《工部局買地章程》規(guī)定：“凡有華人以及中人地保會丈處等一切費用由失主付清其該處查察華文地單以及領(lǐng)事公署注冊費用則由本局付清”、“除本局所用中人或經(jīng)手人外或一切中費本局一概不付?！?928年《工部局置買地產(chǎn)章程》規(guī)定：“凡應付之華人及居間人并地保會丈處等項費用，均歸賣主付給，應付之會丈處查驗華文地契暨領(lǐng)事公署注冊等項費用，均歸本局付給”，“本局置買地產(chǎn)，除對于經(jīng)手之經(jīng)紀人及代表外，任何中費，概不付給”。從這些規(guī)定猜想，費晉卿作為工部局委辦，能夠從工部局獲得應得的收入。然而，在給工部局總辦濮蘭德的一封信中，費晉卿索要代辦費500兩銀子，強調(diào)雖然不辭辛勞為工部局辦事，但不能獲得相應的報酬。這又難免讓人懷疑費的身份。在另外一封信中，費晉卿代界外華民陳情：“租界以外所有開筑馬路之處余地因無人購買鄉(xiāng)民已困苦異常今馬路內(nèi)之糧實由地保并業(yè)戶賠墊完繳更覺吃苦怨恨然亦不忍累及子民況該地完糧甚輕每畝約錢三百余文約計所筑馬路之地不過二百五十畝左右每年完糧約共洋一百元之數(shù)可否商懇恩準即將曹家渡之平寧路及路皮康路虹橋路等處先行完糧以免累及子民賠墊爾?！痹谶@里能看到賣地者因為經(jīng)濟利益格局改變所處的狀況并不樂觀，而費晉卿作為代辦人溝通雙方的需求，其身份也處在代表華人和工部局兩者利益的交界，很難明晰其地位。從這些個案可以看出在一級土地市場上，工部局購買土地改變了原有土地所有者的經(jīng)濟地位。相比于工部局和大塊土地的擁有者，界外未開發(fā)地域的原住民在賣地之后，并不必然能夠改變自身的經(jīng)濟地位，而“賣地的中國原住居民由于信息蒙蔽，他們是早期城市化過程中得益最少的群體”，此言不虛。

相比之下，在二級市場上，工部局不僅尊重私有產(chǎn)權(quán)，還注重支付合理的對價，這和一級市場上的買地行為不同。比如，在1922年工部局購買第85號冊地時，工務(wù)處長向總辦表達了這樣一種觀點：“在土地估計價格能夠反映實際土地價值的情形下，按照一般原則即估計價格確定工部局購買土地的價格是合理的，但現(xiàn)實是土地估價不能反映實際的市場價值，按照‘誠意出賣（bona fide sales）原則，買賣價格經(jīng)常出現(xiàn)4-5倍于估價的情況。在這樣的情況下按照估價買賣，必定會導致失敗?！钡@件具體的買賣最終落人地產(chǎn)委員會的仲裁中。工部局為85號冊地出價10000兩，而買主要價16000兩，兩者不能達成一致，工部局提交地產(chǎn)委員會仲裁，且有意思的是，工務(wù)委員會認為，既然提交仲裁，那么根據(jù)原有估價出價9000兩，比此前購買出價降低了1000兩。還有一次，工部局購買了兩塊相鄰土地，一塊均價是另一塊的2倍，因為前者報價就高于后者。對此事工部局董事會甚覺不妥，認為對出價低的人不公平，因為兩塊土地是一樣的。工部局這樣的態(tài)度和在一級市場上購買土地的情形判若兩人。這里面可能有兩個原因：一是在二級市場上土地交易的信息是相對公開的，尤其是在這個案例當中，如果兩位賣地人交流出賣信息，恐怕會引起爭議；二是二級市場上土地交易者比一級市場上土地交易者更加具有談判力，在這樣的爭議當中，工部局沒有特別優(yōu)勢，而很可能面臨聲譽損失。

路網(wǎng)成熟后，工部局改建或者拓寬道路面臨著較高的成本，常常會遭遇“拒絕問題”。在二級市場上，工部局購買土地的價格總體以估價為準，但實際成交價格卻往往取決于市場。在發(fā)生矛盾時，工部局會向地產(chǎn)委員會申訴以便能以相對合理的價格獲得土地，但與一級市場相比，工部局支付的價值不菲，甚至根本無法獲得土地。根據(jù)杜恂誠的研究，“隨著地價的上漲，工部局在二級市場購地修路的代價也越來越高，有時只好放棄最優(yōu)方案，而采取次優(yōu)或替代方案”。然而，對在二級市場上面臨的被動局面，工部局也并不是坐以待斃的。

（三）強制征收土地

面對土地開發(fā)中的“拒絕問題”，幾乎所有公共機構(gòu)都可能謀求獲得強制征收權(quán)，工部局也獲得了有約束的土地強制征收權(quán)。如何區(qū)分強制征收權(quán)的有約束和無約束？從嚴格意義上講，強制征收權(quán)都是附屬在一定條件之內(nèi)的，都是有約束的強制征收權(quán)。但約束的強度的不同，其實造成了征收權(quán)的性質(zhì)的不同。如果在規(guī)定上沒有明確指明在何種情況下可以強制征用土地，那么可以認為強制征收權(quán)是沒有約束的，而工部局的公用土地強制征收權(quán)附屬在一系列前提條件下。

1941年，租界面臨洪水威脅，工部局希望能夠修理下水道以便做防洪準備，但面臨沒有土地建立泵站的問題。工部局總辦向律師征詢在《土地章程》及《附律》的規(guī)定中，如何使工部局通過強制征收權(quán)獲得土地。律師回復指出在《土地章程6a》中有幾種情況工部局可以使用強制征收權(quán)：（l）修筑新路；（2）延長或拓寬道路；（3）已經(jīng)被公共工程占用的土地的擴大；（4）為公共衛(wèi)生而獲得土地。在這一事件中，律師告知工部局可以通過第四條“為公共衛(wèi)生而獲得土地”的規(guī)定獲得土地。從這一案例可以窺豹一斑。工部局在土地強制征用權(quán)使用中是為公共利益的，僅有以上四種情況下可以使用。

關(guān)于工部局強制征收土地的信息并不是很多，這也是以往研究中幾乎未曾見到工部局在土地獲得上具有強制征收權(quán)的觀點的原因。1907年，工部局制定《補償條例》，條款（a）是關(guān)于強制征收土地的補償問題。1925年，工部局又著手制定對強征土地的特別補償規(guī)定。這證明了工部局強征土地的現(xiàn)象是存在的。上文關(guān)于85號冊地提交的仲裁，工部局獲得了強制征收權(quán)，但對于補償問題有爭議，“根據(jù)1919年法案（ ACT 1919），強制征收的土地可以不支付補貼。但工部局懷疑土地委員會會支持這一觀點，因此責成工務(wù)處長制定備忘錄，并確定給強制征收土地以補償”。從這里可以看到，對于強制征收的土地，工部局需要提交地產(chǎn)委員會仲裁。其實，地產(chǎn)委員會的裁決決定了土地能否強征以及強征后的補償標準。例如，1925年，第360號冊地強征后的補償價格超過估價的兩倍，第18-E號冊地補償則為每畝66000兩，高于估價28000兩（估價為每畝38000兩），而第693號冊地工部局僅在估價基礎(chǔ)上加價10%（作為強制征用的補償）。這些都是根據(jù)地產(chǎn)委員會的裁決作出的補償。工部局土地強制征收中地產(chǎn)委員會的作用值得注意。地產(chǎn)委員會由納稅人大會選舉，工部局購地或強制征收土地時矛盾爭議的解決都依賴地產(chǎn)委員會的意見。這樣一個爭議的緩沖機構(gòu)，成為確定公共利益和私人利益邊界的重要機制，對工部局購地和征地行為也有著重要的約束力。

在城市化進程中，筑路用地的獲取是公共機構(gòu)面臨的普遍性問題。工部局在筑路過程中充分利用了筑路對租地人經(jīng)濟收益的影響，構(gòu)筑了多層次的筑路用地獲取方式，在近代上海公共租界獨特的土地制度背景下，實現(xiàn)了不同經(jīng)濟利益體之間的收益均衡。

結(jié)語

近代上海公共租界建立在一片荒地之上，道路是緊缺而昂貴的公共品，而租界的擴張和道路的延伸緊密地聯(lián)系在一起。在短期內(nèi)，工部局筑路獲得巨大的成績是有原因的。工部局筑路成功的原因在于對各方利益的有效協(xié)調(diào)。日本學者奧田昌道指出，現(xiàn)代一切土地問題的基礎(chǔ)，都是從土地所有的社會利益與個體私益之間的對立和調(diào)適上展開。與當前城市化土地開發(fā)過程中公共利益與私人利益的對立不同，工部局充分利用了私人經(jīng)濟利益和公用道路修筑的利益一致性，形成了獨具特色的利益協(xié)調(diào)機制?？傮w來看，工部局筑路及用地獲取有如下特點：

第一，工部局在道路建設(shè)中著重對私人產(chǎn)權(quán)進行保護，這體現(xiàn)在公用道路的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)上。公用道路的共有產(chǎn)權(quán)是建立在私有產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上的，是租地人之間、租地人和工部局之間達成利益交換協(xié)議的結(jié)果，而不是借助于強制權(quán)力形成的絕對所有權(quán)。所以，公共租界土地的私有權(quán)屬性明顯。這也是為什么租地人一再通過界外租地擴張租界的原因——除了能夠獲得土地差價外，租地人還能受到工部局的產(chǎn)權(quán)保護。這一點構(gòu)成的激勵其實對租界的擴張具有至關(guān)重要的作用。對于市政建設(shè)而言，具有強制性的“國家征用權(quán)”固然重要，但能如工部局一樣通過市場機制獲得土地使用權(quán)，能保證制度的激勵性，對維護市場經(jīng)濟中經(jīng)濟主體的平等地位至關(guān)重要。第二，工部局著意保護產(chǎn)權(quán)，但面臨拒絕問題時并不是完全坐以待斃的，這體現(xiàn)在特定條件下工部局也有強制征收土地的權(quán)力。對工部局來講，對產(chǎn)權(quán)的保護是重要的，但產(chǎn)權(quán)是可以定價進而買賣的：對土地的強制征收權(quán)實際是在產(chǎn)權(quán)協(xié)議無法自愿達成時，在“公益”與“私利”之間劃一條分割線。在城市擴張和經(jīng)濟發(fā)展中，不能因為業(yè)主的拒絕便使政府的“公益”行動坐以待斃，但也不能給政府賦以無限的征用權(quán)。強制征用權(quán)的合理性確立于強制征用權(quán)的具體適用對象的確定，而如地產(chǎn)委員會這種第三方的權(quán)威仲裁機構(gòu)也在一定程度上保證了強制征收的公平公正。第三，在一級土地市場和二級土地市場，工部局購買土地的行為是不同的，反映了在信息不對稱和談判力不對等的情況下，華人原住民在土地交易中不能獲得經(jīng)濟發(fā)展帶來的土地增值收益，而租地人或其他土地炒賣者則能獲得公平甚至超額的地價收益。而這兩個市場的形成，則源于近代中國社會貧弱的狀況以及傳統(tǒng)土地制度向私有產(chǎn)權(quán)制度轉(zhuǎn)向過程中兩個市場形成的信息不對等。通過這些分析，不難理解公共租界道路形態(tài)具有特色的原因。