潘凌云

【摘 要】“BOT+EPC+政府補(bǔ)助”模式是基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和經(jīng)營的一種融資建設(shè)方式，在實踐中，政府如何在確保政府補(bǔ)助資金安全的前提下，發(fā)揮政府補(bǔ)助資金對高速公路建設(shè)項目促進(jìn)作用，提高財政資金使用效益，履行好政府職責(zé)面臨著挑戰(zhàn)。本文主要是結(jié)合2014年1月1日施行的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，在政府視角下，就如何進(jìn)一步提高“BOT+EPC+政府補(bǔ)助”高速公路建設(shè)模式中行政單位對政府補(bǔ)助資金內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，防范資金風(fēng)險提出相應(yīng)措施。

【關(guān)鍵詞】“BOT+EPC+政府補(bǔ)助”；政府補(bǔ)助資金；內(nèi)部控制

一、前言

我國高速公路的建設(shè)速度隨著1988年滬嘉公路的建成不斷加快，作為我國交通基建設(shè)施的重要標(biāo)志，其體現(xiàn)出投資大、工期長以及服務(wù)范圍廣等基建設(shè)施的特點(diǎn)。然而，由于國家投入資金與地方政府的財政能力有限，采取“BOT+EPC+政府補(bǔ)助”模式建設(shè)高速公路具有十分重要的作用及現(xiàn)實意義。在實踐中，政府如何在確保政府補(bǔ)助資金安全的前提下，發(fā)揮政府補(bǔ)助資金對高速公路建設(shè)項目促進(jìn)作用，提高財政資金使用效益，履行好政府職責(zé)面臨著挑戰(zhàn)。本文主要是結(jié)合2014年1月1日施行的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，在政府視角下，就如何進(jìn)一步提高“BOT+EPC+政府補(bǔ)助”高速公路建設(shè)模式中行政單位對政府補(bǔ)助資金內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，防范資金風(fēng)險提出相應(yīng)措施。

二、“BOT+EPC+政府補(bǔ)助”高速公路建設(shè)模式的重要作用及意義

BOT建設(shè)模式即建設(shè)（Build）、運(yùn)營（Operate）、轉(zhuǎn)讓（Transfer）的英文縮寫，是當(dāng)前在國際上通用的一種新型的針對大規(guī)模基建設(shè)施的融資合作模式。在BOT融資模式中政府通過與項目建設(shè)公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，將公共基建項目交由項目公司進(jìn)行全權(quán)籌資和建設(shè)，并賦予其在經(jīng)營期內(nèi)對項目設(shè)施的擁有、運(yùn)營及維護(hù)權(quán)利。項目公司以經(jīng)營服務(wù)產(chǎn)品、提供服務(wù)或其他方式收取費(fèi)用作為回收投資及償還貸款的方式，并獲取一定的經(jīng)濟(jì)利益，在其特許經(jīng)營期滿之后，建設(shè)項目的所有權(quán)將無償轉(zhuǎn)交給政府。BOT建設(shè)模式的應(yīng)用能夠有效解決政府在對基建設(shè)施進(jìn)行投資時面臨的資金短缺問題，以授予特許權(quán)的方式將基建項目的建設(shè)全過程交由非政府部門進(jìn)行管理，將項目的投資與經(jīng)營風(fēng)險進(jìn)行轉(zhuǎn)移，既保證了政府資金正常運(yùn)營也使項目公司獲取了經(jīng)濟(jì)利益。

“BOT+EPC+政府補(bǔ)助”的高速公路建設(shè)模式則是政府將高速公路的特許經(jīng)營權(quán)授予投資人，由其進(jìn)行建設(shè)、經(jīng)營，特許權(quán)到期后無償將高速公路移交政府，投資人自行承擔(dān)高速公路建設(shè)項目損益、債務(wù)等風(fēng)險，政府對公共效益較高、短期內(nèi)收費(fèi)效益較低、投資風(fēng)險較大的項目給予政府補(bǔ)助，以鼓勵投資人將資金投入高速公路建設(shè)的積極性。政府對公共效益好、短期內(nèi)收費(fèi)效益較低、投資風(fēng)險較大的項目給予貨幣性資產(chǎn)政府補(bǔ)助，鼓勵投資人將資金投入高速公路建設(shè)。

三、政府補(bǔ)助資金內(nèi)部控制的管理措施

1.政府補(bǔ)助資金核定環(huán)節(jié)內(nèi)部控制管理措施

政府資金的核定工作需要從四個方面面來進(jìn)行有效加強(qiáng)：

（1）促進(jìn)投資人招標(biāo)的公平公正，通過公開招標(biāo)的方式，選擇項目的投資人，在這個過程必須要始終遵守公開、公正、公平以及誠實守信的原則。（2）對資金補(bǔ)助的比例進(jìn)行科學(xué)預(yù)算，通過周密計算，確定資金補(bǔ)助比例，并將其作為招標(biāo)競爭的條件。對于項目的集體補(bǔ)助額度應(yīng)該由投資人進(jìn)行公開招標(biāo)來確定。（3）減少資金管理風(fēng)險，項目的投資中政府資金比例必須要保持在一定的范圍內(nèi)，確保項目投資的四分之三以上是由投資人進(jìn)行籌集的，這樣可以增加投資人的違約成本，進(jìn)而避免發(fā)生非系統(tǒng)原因的事故。（4）對政府的補(bǔ)助資金相關(guān)事項進(jìn)行合約約定，避免出現(xiàn)彼此責(zé)任不明確，對待項目不認(rèn)真等情況的發(fā)生，利用合約對政府以及投資人雙方的利益、權(quán)利以及義務(wù)還有違約的責(zé)任等進(jìn)行明確規(guī)定，有助于資金高效管理。

2.政府補(bǔ)助資金籌集環(huán)節(jié)內(nèi)部控制管理措施

政府的補(bǔ)助資金的籌集承擔(dān)人有兩個，一是省級政府，另一個是地方政府。這種共同承擔(dān)的方式是對高速公路社會效益與經(jīng)濟(jì)效益的一個綜合考慮。省級政府與地級政府責(zé)任承擔(dān)的比例是由國家高速公路建設(shè)規(guī)劃等因素決定的，具體考慮到內(nèi)容有高速公路的經(jīng)過里程數(shù)。省級的交通運(yùn)輸主管部門通過開設(shè)銀行賬戶，將資金收集起來，依據(jù)州市對項目的財務(wù)進(jìn)行核算。對于新增建設(shè)規(guī)劃的資金保障，交通運(yùn)輸部總規(guī)劃師戴東昌表示，普通國道的建設(shè)將以政府財政性資金為主，國家高速公路建設(shè)繼續(xù)實行多元化的投融資政策，包括鼓勵民資在內(nèi)的社會資本參與建設(shè)。中央和政府在要這方面給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助。

我國公路交通這么多年的發(fā)展，探索和形成了一套十分有效的充分利用社會資源和市場力量的公路建設(shè)投融資體制。這樣一種體制使我們在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中，在財力不足的情況下，加快了公路建設(shè)的發(fā)展，同時使大家的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)不至于過大。按照一般財政的方式進(jìn)行籌資的話，都是從一般稅或大家的使用稅、專項稅上進(jìn)行。利用收費(fèi)公路的政策，利用投融資的政策，引入了誰受益誰負(fù)擔(dān)的形式，這個過程是我們基礎(chǔ)設(shè)施投融資體系中，以特許經(jīng)營這種國際通用、慣用的方式進(jìn)行的非常成功的道路。這個過程中必須要不斷調(diào)整和完善，而且根據(jù)不同的發(fā)展階段制定的不同的政策目標(biāo)。

3.政府補(bǔ)助資金運(yùn)用環(huán)節(jié)內(nèi)部控制管理措施

政府補(bǔ)助資金是為了確定高速公路建設(shè)項目的順利建成，必須要在高速公路建設(shè)交工驗收之前撥付完畢。政府補(bǔ)助資金必須要按照投資協(xié)議、資金管理協(xié)議、特許權(quán)協(xié)議進(jìn)行使用。政府補(bǔ)助資金必須要與項目建設(shè)的整個進(jìn)程保持一致。政府補(bǔ)助資金的運(yùn)用需要建立在完善的管理制度的基礎(chǔ)上，因此，必須要加強(qiáng)管理制度的建設(shè)。通過嚴(yán)格運(yùn)用的流程與規(guī)范，確定資金運(yùn)用中各成員的責(zé)任權(quán)利以及義務(wù)，建立責(zé)任問責(zé)制，設(shè)定獎懲措施，提高政府各成員的違法成本。

政府補(bǔ)助資金的運(yùn)用必須要做好分配工作，資金的分配安排需要以建設(shè)工程進(jìn)度、完工量以及預(yù)計完成量等一線資料為依據(jù)。對政府補(bǔ)助資金進(jìn)行合理分配。

4.政府補(bǔ)助資金撥付環(huán)節(jié)內(nèi)部控制管理措施

政府補(bǔ)助資金主要有兩個撥付過程：撥付首期、后續(xù)期間補(bǔ)助。不同的撥付階段對政府補(bǔ)助資金管理的要求也有所不同。利用資金監(jiān)管協(xié)議，對資金監(jiān)管工作提供法律依據(jù)。一般來說，政府資金監(jiān)管協(xié)議需要建設(shè)項目公司、開戶銀行以及省交通運(yùn)輸廳三方簽訂。銀行在這個過程中對資金的支付情況有監(jiān)控權(quán)利，若發(fā)現(xiàn)異常支付，必須要以書面形式告知省交通運(yùn)輸廳，最終省交通運(yùn)輸廳對資金使用明細(xì)進(jìn)行查詢。

政府補(bǔ)助資金的撥付應(yīng)該使用國庫集中支付的方式，一般有兩種形式：一是直接由財政部門撥款到銀行戶口；二是中間加了省交通運(yùn)輸廳的中轉(zhuǎn)。對政府資金的管理應(yīng)該落實在財政部門、交通運(yùn)輸部門、審計部門三個部門上。利用財政部門加強(qiáng)資金的預(yù)算管理，對支付環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。交通運(yùn)輸主管部門主要是對資金的使用方向以及實際支付時間進(jìn)行實施監(jiān)督管理。審計部門則是對高速公路的項目建設(shè)實現(xiàn)情況進(jìn)行審查。通過三個部門的明確職責(zé)，各司其職，強(qiáng)化對政府補(bǔ)助資金運(yùn)用的監(jiān)督管理，防止形成監(jiān)督盲區(qū)。

5.利用計算機(jī)和通信技術(shù)，構(gòu)建內(nèi)部控制信息化管理平臺

在資金運(yùn)用過程中，涉及到的資金計算比較多，因此其會計工作也就比較復(fù)雜。傳統(tǒng)的會計工作方式，對政府補(bǔ)助資金的各個環(huán)節(jié)的管理上存在信息收集緩慢、信息處理失當(dāng)?shù)热毕?，而現(xiàn)代信息技術(shù)與計算機(jī)技術(shù)的應(yīng)用，則為政府資金的內(nèi)部控制管理提供了一種全新的、高校的途徑，主要表現(xiàn)在信息化管理平臺的構(gòu)件上。利用信息化管理平臺實現(xiàn)對政府資金的全部環(huán)節(jié)進(jìn)行實施監(jiān)控，對數(shù)據(jù)收集更加快捷準(zhǔn)確，同時對收集到的數(shù)據(jù)處理上，也精準(zhǔn)化發(fā)展，為其他環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理提供數(shù)據(jù)支持，避免了統(tǒng)計失真帶來的重大災(zāi)難。

四、結(jié)束語

綜上所述，在高速公路建設(shè)項目的實施過程中，為了將政府補(bǔ)助資金的作用切實發(fā)揮出來，完善高速公路網(wǎng)并有效提高其通行效率，財政部門及交通運(yùn)輸管理部門與投資人項目公司應(yīng)共同對補(bǔ)助資金進(jìn)行有效管理，充分利用BOT建設(shè)模式的優(yōu)勢，促進(jìn)我國高速公路建設(shè)的順利開展。

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