李靜

【摘要】近年來，我國加快了高等教育事業(yè)的發(fā)展速度，招生規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，全國高校掀起了大規(guī)模擴(kuò)張及發(fā)展的基建熱潮，基建項(xiàng)目數(shù)量與投資額度不斷增多。隨著基建投資的不斷加大，給高校基建財(cái)務(wù)管理帶來了空前的壓力。本文通過在基建財(cái)務(wù)管理中出現(xiàn)的包括項(xiàng)目概預(yù)算、償還債務(wù)、內(nèi)部控制等風(fēng)險(xiǎn)問題，探討如何防范和降低這樣的風(fēng)險(xiǎn)，以促進(jìn)基建財(cái)務(wù)管理的規(guī)范。

【關(guān)鍵詞】基建；財(cái)務(wù)管理；風(fēng)險(xiǎn)；內(nèi)部控制；高校

近年來，我國高等教育快速發(fā)展，招生規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。教育部《2013年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》指出：全國各類高等教育在?？傄?guī)模達(dá)到3460萬人，與之適應(yīng)的高?；ㄍ顿Y規(guī)模也迅速擴(kuò)大。作為教育資源薄弱的新疆地區(qū)，中央財(cái)政對新疆高等教育事業(yè)的支持力度也不斷加大，中央財(cái)政支持地方高校專項(xiàng)建設(shè)、中央與地方共建經(jīng)費(fèi)投入從2003年的500萬元提高到了2011年的7500萬元。筆者所在的新疆師范大學(xué)就在已有昆侖校區(qū)、文光校區(qū)的基礎(chǔ)上新建2519畝（167.93公頃）的溫泉校區(qū)，規(guī)劃總建筑面積100萬㎡，總投資約25億元，計(jì)劃分三期5 8年完成建設(shè)。

各高等院校為提高自己的競爭力，改善辦學(xué)條件，抓住機(jī)遇投入大量資金建設(shè)新校區(qū)同然可喜。但是，隨著基建投資的不斷加大，給高?；ㄘ?cái)務(wù)管理帶來了空前的壓力。由于高校在基建經(jīng)驗(yàn)上的缺失，加之預(yù)算制訂方面的不周等，導(dǎo)致在基建財(cái)務(wù)管理中出現(xiàn)了各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)問題。如何防范和降低這些風(fēng)險(xiǎn)，成為當(dāng)前各高校財(cái)務(wù)管理人員的當(dāng)務(wù)之急。

一、當(dāng)前高?；ㄘ?cái)務(wù)管理中的主要風(fēng)險(xiǎn)

1.基建項(xiàng)目概算及預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)

大規(guī)模擴(kuò)張及發(fā)展的基建熱潮使得各高校對基建項(xiàng)目在不斷地探索中取得了可觀的建設(shè)成果，但鑒于基建項(xiàng)目本身具有極強(qiáng)的專業(yè)性，導(dǎo)致在編制預(yù)算時(shí)缺乏全面性，很多基建項(xiàng)目不嚴(yán)格按批準(zhǔn)的可行性報(bào)告開展設(shè)計(jì)工作，人為抬高設(shè)計(jì)概算以便多收設(shè)計(jì)費(fèi)的現(xiàn)象普遍存在，概算的編制從開始就處于超計(jì)劃的狀態(tài)中。很多單位為在申報(bào)時(shí)處于有利地位爭取上基建項(xiàng)目，申報(bào)時(shí)人為壓縮概預(yù)算，批復(fù)后把攤子鋪大并以種種理由追加概預(yù)算。對工程概預(yù)算審核不嚴(yán)、審而不調(diào)，造成建設(shè)項(xiàng)目概預(yù)算凋整不及時(shí)并在實(shí)際施工決算時(shí)超出原定的概預(yù)算。新疆師范大學(xué)溫泉校區(qū)一期工程啟動(dòng)后，由于工程量大，工程項(xiàng)目較多，前期個(gè)別項(xiàng)目存在立項(xiàng)批復(fù)壓縮概預(yù)算，但在施工過程中，原有的概預(yù)算無法滿足實(shí)際工程需要，而且在施工進(jìn)程中存在較多的設(shè)計(jì)變更、經(jīng)濟(jì)簽證，無形中加大了工程施工總價(jià)。加之現(xiàn)在高校的基建資金多來于財(cái)政撥款，建設(shè)項(xiàng)目概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算的“三超”現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。

2.償還債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

作為公益二類事業(yè)單位的高校，收入來源以財(cái)政撥款、學(xué)費(fèi)、科研經(jīng)費(fèi)沉淀等為主，這些收入主要用于學(xué)校的日常運(yùn)轉(zhuǎn)?；诋?dāng)前高等教育由精英化向大眾化普及的歷史機(jī)遇，各高校都力求擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模，因此，加強(qiáng)與商業(yè)銀行的合作并取得銀行的貸款融資成為高校發(fā)展的必然選擇。新疆師范大學(xué)溫泉校區(qū)一期工程建設(shè)資金預(yù)計(jì)15 .6億元，建設(shè)資金來源主要是財(cái)政專項(xiàng)資金，但財(cái)政資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足建設(shè)需求，學(xué)校收入僅能維持正常的教學(xué)工作，因此爭取銀行貸款已成為建設(shè)資金的重要來源，溫泉校區(qū)一期工程計(jì)劃銀行貸款額度7.9億元，占總建設(shè)資金的50.6%。盡管由于地方教育主管部門以及財(cái)政部門的控制，近年來銀行貸款已在逐漸減少，但源于“三超現(xiàn)象”形成資金使用的惡性循環(huán)，影響了基建投入以貸款為主的高校對銀行本息的償還.導(dǎo)致學(xué)校面臨著極大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并最終轉(zhuǎn)嫁給政府。

3.內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)

近些年由于數(shù)量眾多的基建領(lǐng)導(dǎo)落馬，基建已成為高校腐敗的重災(zāi)區(qū)?；毮懿块T權(quán)力過大，工作中缺乏必要的監(jiān)督與制衡，在與施工單位打交道過程中存在著工程量重復(fù)計(jì)算、偷工減料等不良現(xiàn)象，并頻頻導(dǎo)致投資無計(jì)劃、開發(fā)無控制、效益無人抓、質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、工期無保證。新疆師范大學(xué)溫泉校區(qū)一期工程因工期緊張，存在個(gè)別項(xiàng)目先開工建設(shè)后補(bǔ)辦招投標(biāo)手續(xù)；部分項(xiàng)目招標(biāo)文件編制不完善，對專業(yè)施工資質(zhì)未做要求，不滿足施工需要等問題，造成內(nèi)部控制存在一定風(fēng)險(xiǎn)。部分高校工程款的審批和復(fù)核工作不健全或比較薄弱，同時(shí)財(cái)務(wù)人員核實(shí)工程進(jìn)度和工作量的主動(dòng)性差，因而存在虛列、虛報(bào)工程款而導(dǎo)致的超付款現(xiàn)象，建設(shè)項(xiàng)目竣工后未能嚴(yán)格審計(jì)和及時(shí)進(jìn)行財(cái)務(wù)決算。付款申請單上各相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員雖已履行簽字手續(xù)，但相應(yīng)承擔(dān)的審批責(zé)任應(yīng)該予以明確。

4.內(nèi)部操作風(fēng)險(xiǎn)

高校執(zhí)行事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度，而基建財(cái)務(wù)則需要運(yùn)用到工業(yè)、建筑業(yè)等企業(yè)會(huì)計(jì)的內(nèi)容。相對于事業(yè)單位會(huì)計(jì)，基建業(yè)務(wù)對會(huì)計(jì)人員的要求更高，而目前高校普遍缺乏相關(guān)方面的專業(yè)人才。因此，一方面許多高校基建會(huì)計(jì)對業(yè)務(wù)和賬務(wù)的處理一知半解，似懂非懂，造成了高校新校區(qū)在成本核算和國有資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)等方面的混亂；另一方面始于2014年的高?；ㄘ?cái)務(wù)并人大賬，雖然可以避免重復(fù)作賬、虛列支出、成本核算不準(zhǔn)確等歷史遺留問題，但由于執(zhí)行時(shí)間較短，會(huì)計(jì)人員在準(zhǔn)則的理解與操作方面對兩套賬務(wù)的銜接效果還有待時(shí)間的檢驗(yàn)。

二、當(dāng)前高?；ㄘ?cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)的成因分析

1.項(xiàng)目投資控制不嚴(yán)、缺乏資金節(jié)約意識(shí)

當(dāng)前高校某些部門對項(xiàng)目投資控制缺乏必要的認(rèn)識(shí)，主觀上認(rèn)定投資估算、概算只是計(jì)劃，實(shí)際執(zhí)行中存在著變化，以至于降低了對項(xiàng)目的前期設(shè)計(jì)的審查和投資的控制。另一方面寬松的考核機(jī)制和問責(zé)機(jī)制導(dǎo)致建設(shè)單位不必為項(xiàng)目投資失控承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，缺乏資金節(jié)約意識(shí)，控制投資的動(dòng)力不強(qiáng)，隨意提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、增加建設(shè)內(nèi)容以擴(kuò)大自身的局部利益。

2.對基建項(xiàng)目償債風(fēng)險(xiǎn)缺乏必要的認(rèn)識(shí)

很多高校領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為：作為高校辦學(xué)主體的國家不會(huì)對學(xué)校的債務(wù)坐視不管，如果學(xué)校償還不了貸款最終國家必將出于援助；當(dāng)前抓住機(jī)遇建設(shè)校同會(huì)成為任期內(nèi)業(yè)績的最好體現(xiàn)，因此積極向商業(yè)銀行爭取貸款。如果不對高校日漸鋪開的負(fù)債運(yùn)行趨勢引起重視并適時(shí)遏制，不但會(huì)造成嚴(yán)重的不良社會(huì)后果而且會(huì)損害高等教育的良性發(fā)展。

3.缺乏健全的基建財(cái)務(wù)管理制度

很多高校在制定基建財(cái)務(wù)管理制度和管理辦法方面缺乏系統(tǒng)性和有效性，財(cái)務(wù)監(jiān)管沒有可以遵循的依據(jù)，致使許多財(cái)務(wù)行為規(guī)范性差、手續(xù)不完備，引起基建工程管理質(zhì)量的下降。

4.缺乏對基建項(xiàng)目資金管理的重視程度

很多學(xué)校對項(xiàng)目資金的使用缺乏必要的重視，“重項(xiàng)目、輕管理”現(xiàn)象普遍存在。而審計(jì)部門對基本建設(shè)項(xiàng)目資金也缺乏深入持續(xù)地審計(jì)與檢查，同時(shí)很多基建項(xiàng)目都是階段性和暫時(shí)性的，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)對基建財(cái)務(wù)隊(duì)伍建設(shè)的重視程度不夠，導(dǎo)致基建財(cái)務(wù)人員的獨(dú)立性差、地位不高等。

5.基建財(cái)務(wù)管理人員專業(yè)素質(zhì)有待提高

日前開設(shè)基建會(huì)計(jì)專業(yè)的高校較少，學(xué)校財(cái)務(wù)人員對基建會(huì)計(jì)的學(xué)習(xí)都是自學(xué)理論和短期培訓(xùn)相結(jié)合，對基建財(cái)務(wù)管理規(guī)定和國有建設(shè)單位會(huì)計(jì)核算辦法熟悉性有待加強(qiáng)。因此執(zhí)行制度會(huì)存在一定的困難，對新形勢下的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)薄弱。同時(shí)，對基本建設(shè)業(yè)務(wù)程序、工程概預(yù)算方面也缺乏系統(tǒng)的學(xué)習(xí)和了解。

三、當(dāng)前高校基建財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)防范應(yīng)對策略

1.加強(qiáng)基建工：程項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行并強(qiáng)化基建工程項(xiàng)目過程控制

預(yù)算的嚴(yán)肅性必須在基本建設(shè)過程中得以維護(hù)，預(yù)算執(zhí)行時(shí)將基礎(chǔ)工程項(xiàng)目逐一細(xì)化，每一項(xiàng)成本責(zé)任到人，對超概算、超預(yù)算的支出嚴(yán)格加以控制。將實(shí)際情況與基礎(chǔ)工程建設(shè)相結(jié)合，在項(xiàng)目概算數(shù)字的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化分類，將預(yù)算數(shù)落實(shí)到具體明細(xì)工程項(xiàng)目。對工程施工中出現(xiàn)的預(yù)算外情況實(shí)行彈性預(yù)算控制，對超支實(shí)行嚴(yán)格的逐級(jí)審批程序。按時(shí)向主管領(lǐng)導(dǎo)報(bào)送各類基建項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)表以保證預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，并定期在校職工代表大會(huì)上公布預(yù)算執(zhí)行情況。由于明細(xì)核算可以及時(shí)、準(zhǔn)確地反映基建項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行，因此，對基建項(xiàng)目建設(shè)從開始立項(xiàng)到竣工決算應(yīng)及時(shí)通過明細(xì)核算反映施工合同首次預(yù)付款、工程進(jìn)度款到工程決算的各階段情況。新疆師范大學(xué)溫泉校區(qū)一期工程針對工程施工：過程中的設(shè)計(jì)變更經(jīng)濟(jì)簽證，制定了《新疆師范大學(xué)溫泉校區(qū)基本建設(shè)工程設(shè)計(jì)變更和經(jīng)濟(jì)簽證管理辦法》，嚴(yán)格設(shè)計(jì)變更經(jīng)濟(jì)簽證的審批程序和權(quán)限，控制、盡量減少變更簽證。

2.建立并完善高校償債風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制

高校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)在風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和效益意識(shí)的前提下根據(jù)學(xué)校建設(shè)發(fā)展的總體規(guī)劃和實(shí)際償還能力確定貸款額度，科學(xué)合理地舉借債務(wù)，最大限度地降低基建貸款融資成本，確保穩(wěn)健發(fā)展的基礎(chǔ)上降低高校貸款的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)務(wù)部門應(yīng)在成本效益的基礎(chǔ)上根據(jù)投資計(jì)劃、財(cái)務(wù)預(yù)算、資金支出情況等核定分期用款數(shù)量，確定最優(yōu)的長短期貸款結(jié)構(gòu)，控制貸款利息的支出，加強(qiáng)存量資金的管理，增加資金使用的效益。

防范基建工程償債風(fēng)險(xiǎn)的具體措施與方法：（1）專門成立資金籌措運(yùn)用管理辦公室，積極嘗試多渠遒融資方式，加強(qiáng)債務(wù)資金的日常核算和管理，對貸款和還貸做出詳細(xì)及合理地計(jì)劃與安排。針對新校區(qū)建設(shè)工作，新疆師范大學(xué)成立了建設(shè)項(xiàng)目資金籌措工作組，并制定了《新疆師范大學(xué)溫泉校區(qū)建設(shè)資金管理辦法》，對建設(shè)資金的籌措和使用進(jìn)行管理。（2）建立健全風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。在學(xué)校建立健全嚴(yán)密而科學(xué)的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)約束及決策機(jī)制，南學(xué)校職工代表大會(huì)決策較大風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，基建部門決策風(fēng)險(xiǎn)一般的項(xiàng)日，各層面聯(lián)動(dòng)作用并相互制約，盡量避免各種原因造成的決策風(fēng)險(xiǎn)。為了加強(qiáng)對建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督管理，新疆師范大學(xué)制定了《新疆師范大學(xué)基本建設(shè)項(xiàng)目管理責(zé)任追究辦法》，明確各個(gè)部門責(zé)任追究的范圍，及責(zé)任追究的實(shí)施。（3）嘗試設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度。高校根據(jù)謹(jǐn)慎性和穩(wěn)健性原則，可以借鑒cOs0委員會(huì)內(nèi)控框架中風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的具體條款嘗試建立償債基金，形成適合高校實(shí)際情況的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度，盡可能地降低償債風(fēng)險(xiǎn)。（4）逐步強(qiáng)化學(xué)校內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督職能。高校防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的第一道屏障是會(huì)計(jì)控制，內(nèi)部審計(jì)是高校內(nèi)部對會(huì)計(jì)控制的再控制，成為有效防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的第二道屏障。內(nèi)部審計(jì)通過對會(huì)計(jì)控制的評(píng)價(jià)不斷改進(jìn)和完善會(huì)計(jì)控制，從而降低高校貸款層面的償債風(fēng)險(xiǎn)。

3.建立良好的內(nèi)部控制和監(jiān)督管理制度

高校基建工程項(xiàng)目建設(shè)投資越來越大，涉及單位和部門越來越多，經(jīng)手人員也越來越復(fù)雜，要明確工程進(jìn)度報(bào)表報(bào)送程序，工程款審批制度及權(quán)限，大額資金的支付除提供合同和工程進(jìn)度報(bào)表外還應(yīng)提供各監(jiān)督部門、各有關(guān)負(fù)責(zé)人簽批的會(huì)審表，進(jìn)度款的支付要提供有施工管理人員、預(yù)決算人員、監(jiān)理人員、有關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人簽字的工程進(jìn)度會(huì)簽表，其他費(fèi)用支出按規(guī)定實(shí)行定額控制，嚴(yán)格審批手續(xù)，避免和減少不合理的支出。新疆師范大學(xué)計(jì)財(cái)處出具了《建設(shè)工程付款所需資料及相關(guān)規(guī)定》，對工程進(jìn)度款的支付嚴(yán)格了付款流程及付款資料的完備。同時(shí)應(yīng)完善工程審計(jì)制度，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，校內(nèi)審計(jì)部門應(yīng)定期檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制中的漏洞，并針對出現(xiàn)的新問題和新情況及執(zhí)行中的薄弱環(huán)節(jié)，提出修正或改進(jìn)措施，做到有章可循、違章必糾，以提高會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量。財(cái)務(wù)部門對完工后的工程項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)務(wù)結(jié)算的監(jiān)督。工程項(xiàng)目完工后，財(cái)務(wù)部門應(yīng)及時(shí)核對、審查工程款項(xiàng)的支付情況，如有問題找出原因，及時(shí)與基建、審計(jì)等職能部門溝通，提出解決問題的辦法和建議。

4.不斷加強(qiáng)高?；ㄘ?cái)務(wù)人員綜合素質(zhì)培養(yǎng)

21世紀(jì)的競爭是人才的競爭，高素質(zhì)人才能有力保證各項(xiàng)工作的順利完成。為有效提高高?；ㄘ?cái)務(wù)的工作質(zhì)量和效率，從學(xué)校層面應(yīng)加強(qiáng)基建財(cái)務(wù)人員的思想政治學(xué)習(xí)和黨風(fēng)廉政教育，在條件具備的前提下，選派工作態(tài)度認(rèn)真負(fù)責(zé)、專業(yè)能力較強(qiáng)的財(cái)務(wù)人員參加基建項(xiàng)目的企業(yè)實(shí)訓(xùn)，并積極創(chuàng)造條件對財(cái)務(wù)人員進(jìn)行必要的專業(yè)培訓(xùn)，在不斷提高工作技能、掌握最新基建法規(guī)動(dòng)態(tài)的前提下更好地適應(yīng)新形勢下基建財(cái)務(wù)管理的需要并推動(dòng)基建管理信息化進(jìn)程，為學(xué)校高效、高質(zhì)的基建財(cái)務(wù)管理工作提供各方面的有力保障。而財(cái)務(wù)人員本身也應(yīng)該在工作之余多多豐富自己的專業(yè)知識(shí)，可以通過參加會(huì)計(jì)師、建造師等職稱及職業(yè)資格考試來適應(yīng)財(cái)務(wù)管理工作的全面要求。

綜上所述，基建工程對高校而言，即是一項(xiàng)必須完成也是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。當(dāng)前高校在超常規(guī)發(fā)展過程中必須面對防范和控制基建財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)這類現(xiàn)實(shí)問題，高等教育事業(yè)改革發(fā)展與經(jīng)費(fèi)投入不足的矛盾也將會(huì)在較長時(shí)間內(nèi)困擾著高校財(cái)務(wù)工作，為切實(shí)保證高校教學(xué)工作持續(xù)健康地發(fā)展，實(shí)現(xiàn)科教興國戰(zhàn)略，各高校應(yīng)該從思想上徹底轉(zhuǎn)變以前舊的觀念，強(qiáng)化相關(guān)責(zé)任主體意識(shí)，積極應(yīng)對并防范基建財(cái)務(wù)管理中的各類風(fēng)險(xiǎn)。

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