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        我國農(nóng)民工住房保障模式比較與評析

        2015-09-22 10:38:22方蔚瓊
        經(jīng)濟(jì)縱橫 2015年2期
        關(guān)鍵詞:住房保障比較模式

        方蔚瓊

        摘要:農(nóng)民工住房問題是與我國快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程相伴而生的重大社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題,破解農(nóng)民工住房難題、保障農(nóng)民工住房權(quán)利,是農(nóng)民工市民化的必然要求,也是我國制定住房保障政策的難點(diǎn)和重點(diǎn)通過對農(nóng)民工住房保障模式的比較,剖析農(nóng)民工住房保障模式的優(yōu)勢與不足,將有利于深入探索更為有效和切實(shí)可行的農(nóng)民工住房保障方式。

        關(guān)鍵詞:農(nóng)民工;住房保障;模式;比較

        中圖分類號:F293. 35 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

        文章編號:1007-7685(2015)02-0105-05

        農(nóng)民工群體數(shù)量龐大,在城鎮(zhèn)生活普遍存在住房困難問題。解決這一問題,對農(nóng)民工順利融入城市和實(shí)現(xiàn)市民化、推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、實(shí)現(xiàn)“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化具有重要意義。農(nóng)民工住房問題的解決,既要發(fā)揮住房資源配置的市場決定作用,更要強(qiáng)化政府和企業(yè)的責(zé)任,為農(nóng)民工提供保障性住房。通過對各地開展農(nóng)民工住房保障的模式比較,有助于進(jìn)一步完善我國農(nóng)民工住房保障體系。

        一、我國農(nóng)民工住房保障的五種模式

        近年來,一些地方為適應(yīng)城鎮(zhèn)化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要,進(jìn)行多種符合地方實(shí)際、體現(xiàn)區(qū)域特色、形式多樣的農(nóng)民工保障房實(shí)踐探索,典型模式主要有農(nóng)民工廉租公寓模式、住房公積金模式、住房補(bǔ)貼模式、準(zhǔn)市民化模式和納入保障性住房體系模式。

        (一)農(nóng)民工廉租公寓模式

        農(nóng)民工廉租公寓模式指政府利用各方資源,通過改造、擴(kuò)建等方式打造供農(nóng)民工租住的價(jià)格低廉的公寓。具有代表性的模式有:

        1.重慶市改造城市爛尾或空置房產(chǎn)作為農(nóng)民工廉價(jià)公寓。“棒棒公寓”、“陽光公寓”等是重慶市農(nóng)民L保障房的典型模式。這類公寓通過利用和改造城市中空置樓房和爛尾樓為農(nóng)民工提供低價(jià)的居住公寓。1997年,重慶市將一些閑置的農(nóng)貿(mào)市場改造成“棒棒公寓”,以單間面積10~20平方米和1元/床/天的低標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行收費(fèi),吸引大量農(nóng)民工人住。多次改擴(kuò)建后,2005年公寓初具規(guī)模,房間數(shù)為407問,整體面積約ll萬平方米,入住率為100%,其中進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民占95%以上。2005年以米,重慶市增加投入,通過強(qiáng)化市場運(yùn)作、優(yōu)化社區(qū)管理和以寓養(yǎng)寓模式,選取農(nóng)民工相對集中且交通位置較便利的閑置政府房產(chǎn)進(jìn)行改擴(kuò)建和裝修,打造8所“陽光公寓”,吸引近5000名農(nóng)民工人住,入化率達(dá)95%以上?!瓣柟夤ⅰ睘檗r(nóng)民工創(chuàng)造良好和廉價(jià)的居住環(huán)境,深受廣大農(nóng)民工歡迎。南岸區(qū)還逐步建設(shè)廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房、公共租賃房和“陽光公寓”四類住房,提出建成“陽光公寓”1萬個(gè)床位,皋本滿足轄區(qū)內(nèi)進(jìn)城務(wù)工人員的暫住需求。

        2.上海市整合工業(yè)園區(qū)企業(yè)用地建設(shè)農(nóng)民工公寓。上海市通過集中工業(yè)園區(qū)內(nèi)企業(yè)規(guī)劃為員工建房的土地資源,由政府委托施工方進(jìn)行集中規(guī)劃設(shè)計(jì)、修建集中片區(qū)的集體宿舍式公寓。2005年,上海市第一個(gè)農(nóng)民工公寓即位于嘉定區(qū)馬陸鎮(zhèn)的永盛民工公寓竣工。公寓建設(shè)用地是馬陸鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)的企業(yè)用地,由政府統(tǒng)籌規(guī)劃,統(tǒng)一將園區(qū)內(nèi)企業(yè)為員工建房的規(guī)劃土地進(jìn)行整合集中建農(nóng)民工宿舍,供馬陸鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)的工廠和企業(yè)使用。建成的公寓由10幢住宅樓組成,約1320個(gè)房間,可容納近萬名農(nóng)民工人住。公寓的硬件設(shè)施建設(shè)完全由民營企業(yè)投資建造,以收取房租作為主要資金回報(bào)。公寓日常運(yùn)營管理由具備一定資質(zhì)的物業(yè)管理公司負(fù)責(zé),運(yùn)營資金以收取物業(yè)費(fèi)為主,政府財(cái)政補(bǔ)貼為輔。公寓以8人間的單間為主,單間每間39平方米,同時(shí)配備少量家庭房。入住費(fèi)用的分?jǐn)傄云髽I(yè)支付為主,農(nóng)民工僅承擔(dān)較少的支出。由于科學(xué)的運(yùn)營管理,永盛公寓建成使用后,受到農(nóng)民工和企業(yè)的歡迎,成為馬陸鎮(zhèn)對外招商引資的重要招牌。2011年,永盛民工公寓入住率已達(dá)99%。

        (二)住房公積金模式

        2003年,浙江省湖州市率先探索和建立農(nóng)民工住房公積金制度。鑒于農(nóng)民工的職業(yè)特點(diǎn)和收人情況.湖州市采用低門檻準(zhǔn)入、辭工離城隨時(shí)取、優(yōu)惠買房貸款、提取支付房租、貼息困難家庭、支持農(nóng)村建房等做法,建立符合農(nóng)民工需求的公積金制度。如,湖州市住房公積金政策規(guī)定,用工單位和務(wù)工者個(gè)人每月需要繳存66元,連續(xù)足額繳存6個(gè)月后即可申請住房貸款。農(nóng)民工按照這一標(biāo)準(zhǔn)繳存公積金后,可申請最高達(dá)60萬的房貸額度。湖州市又結(jié)合實(shí)際情況對農(nóng)民工公積金政策進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整,進(jìn)一步放寬提取條件、簡化提取手續(xù)。截至2012年8月,湖州市已為11萬名農(nóng)民工設(shè)立住房公積金賬戶。

        (三)住房補(bǔ)貼模式

        農(nóng)民工住房補(bǔ)貼包括購房補(bǔ)貼和租房補(bǔ)貼。購房補(bǔ)貼以四川省成都市為代表,為鼓勵(lì)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)購房居住,成都市城鄉(xiāng)房產(chǎn)管理局和市財(cái)政局2008年聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于對我市進(jìn)城務(wù)工農(nóng)村勞動(dòng)者購房進(jìn)行補(bǔ)助有關(guān)問題的通知》,規(guī)定簽訂一年以上勞動(dòng)合同的成都市進(jìn)城務(wù)工和自主創(chuàng)業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)者,首次在成都市五城區(qū)和高新區(qū)范圍內(nèi)購買建筑面積90平方米以下商品住房可以享受政府補(bǔ)助。租房補(bǔ)貼以山東省萊蕪市為代表,2006年以來,萊蕪市針對城市低收入家庭采取“補(bǔ)人頭”的保障方式,通過將政府補(bǔ)貼資金直接兌付給困難群眾,構(gòu)建起以貨幣直補(bǔ)為主的廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用房救助、聯(lián)動(dòng)和退出機(jī)制。2007年底,對1400多戶低收入住房困難家庭進(jìn)行住房補(bǔ)貼。2008年,萊蕪市進(jìn)一步擴(kuò)大補(bǔ)貼覆蓋面,將農(nóng)民工家庭納入保障范圍,以面積60平方米保障標(biāo)準(zhǔn)為符合條件的農(nóng)民工提供每年2856元的租房補(bǔ)貼。截至2012年8月,共有373戶農(nóng)民工家庭分別領(lǐng)到2856元的政府租房補(bǔ)貼。

        (四)準(zhǔn)市民化模式

        準(zhǔn)市民化模式是通過城鄉(xiāng)要素的合理交換轉(zhuǎn)變農(nóng)民工的農(nóng)民身份,積極推進(jìn)農(nóng)民工市民化,把農(nóng)民工住房問題放在城市住房保障制度框架下的一種嘗試,通過設(shè)定一定條件,優(yōu)先將本地農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障范圍。以成都市為例,2004以來,成都市制定了50多個(gè)涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃、戶籍制度、公共財(cái)政等方面的政策作為農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房保障的配套。2007年,成都市被列為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點(diǎn)城市。2008年,政府出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)村勞動(dòng)者向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)變的意見》,明確解決農(nóng)民工住房問題的總體指導(dǎo)意見并制定具體實(shí)施辦法,不僅鼓勵(lì)用人單位提供廉租房,還針對成都市農(nóng)村原有住房已有償轉(zhuǎn)讓或宅基地已退回集體組織并首次購房的進(jìn)城農(nóng)民工提供政策優(yōu)惠,對符合條件的農(nóng)民工可以購買政策性安居房、限價(jià)房和經(jīng)濟(jì)適用房。農(nóng)民工通過“一退一補(bǔ)”的方式,可在戶籍和住房政策等方面享受與城市居民同等待遇,成為“準(zhǔn)市民”。

        浙江省嘉興市為解決農(nóng)民工住房問題,改善農(nóng)業(yè)小規(guī)模兼業(yè)經(jīng)營和農(nóng)民亂建房及農(nóng)村宅基地閑置等問題,提出“兩分兩換”的總體思路。2008年,政府出臺(tái)《關(guān)于開展節(jié)約集約用地試點(diǎn)加快農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)的若干意見》,提出將宅基地與承包地分開、搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開,以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會(huì)保障,即“兩分兩換”,適用對象為嘉興籍農(nóng)民工。該政策對“兩分兩換”的具體做法和目標(biāo)做了明確規(guī)定,為自愿選擇置換房產(chǎn)的嘉興籍農(nóng)民工提供多種置換方式,如以宅基地?fù)Q貨幣補(bǔ)償、將宅基地?fù)Q成搬遷安置區(qū)內(nèi)的搬遷安置房及以部分或全部宅基地到產(chǎn)業(yè)功能區(qū)置換標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)用房等。申請?jiān)撝脫Q方式并入住城鎮(zhèn)聚集社區(qū)的農(nóng)民工,原則上可將戶籍關(guān)系遷入社區(qū)管理,享受與城市居民同等待遇,并繼續(xù)享有原居住地村集體經(jīng)濟(jì)組織除申請宅基地以外的其他權(quán)利。

        (五)納入保障性住房體系模式

        2010年以來,各地在不斷建設(shè)和完善城鎮(zhèn)住房保障體系的同時(shí),也進(jìn)入了逐步將農(nóng)民工納入保障性住房體系的探索時(shí)期。如,北京市將符合一定條件的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障統(tǒng)籌規(guī)劃。2007年,北京市政府提出將包括農(nóng)民工在內(nèi)的外來務(wù)工人員住房問題逐步納入北京市住房保障規(guī)劃體系。2011年,政府出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)本市公共租賃住房建設(shè)和管理的通知》,進(jìn)一步明確具體的保障對象和準(zhǔn)入條件:外省市來京連續(xù)穩(wěn)定工作滿一定年限,具有完全民事行為能力,有穩(wěn)定收入,能夠提供同期暫住證明、繳納住房公積金證明或參加社會(huì)保險(xiǎn)證明,本人及家庭成員在本市均無住房的人員可申請公共租賃住房?;诟鲄^(qū)縣對外來人口需求不同的考慮,北京市將外地人申請公租房的具體標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)下放給各區(qū)縣。截至2014年8月,北京市共有石景山、通州、平谷等6個(gè)區(qū)縣出臺(tái)外來人口申請公租房標(biāo)準(zhǔn),但各區(qū)縣公布的關(guān)于外省市來京人員的收入和家庭情況、工作年限、職業(yè)要求等方面的標(biāo)準(zhǔn)并不相同(見表1)。北京市還將進(jìn)一步結(jié)合產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和人口資源環(huán)境承載能力及住房保障能力,出臺(tái)針對外來務(wù)工人員的住房保障政策。。

        二、農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房保障模式的優(yōu)勢與不足

        (一)農(nóng)民工廉租公寓模式

        農(nóng)民工廉租公寓模式的優(yōu)勢:一是農(nóng)民工廉租公寓模式與農(nóng)民工流動(dòng)性大的特點(diǎn)相適應(yīng),低廉的價(jià)格也容易被農(nóng)民工接受。由于政策相對靈活,不需要過多地甄別農(nóng)民工戶籍身份和收入情況,政策執(zhí)行難度較小。二是該模式增加了可供農(nóng)民工租住房屋的數(shù)量,較其他方案有較好的融資能力,不會(huì)為財(cái)政帶來太大的負(fù)擔(dān)。三是通過有效利用城市閑置資源進(jìn)行改造和利用園區(qū)土地建造的農(nóng)民工公寓,成本相對較低,還有利于土地的集約利用。四是發(fā)揮企業(yè)力量解決農(nóng)民工住房保障問題,提升了企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感,增強(qiáng)了農(nóng)民工與企業(yè)之間的聯(lián)系。對農(nóng)民工而言,由于住房與職業(yè)相結(jié)合,能有效降低其找房和租房成本;對政府而言,政府建造和管理、企業(yè)租賃的方式,實(shí)際上是將農(nóng)民工的居住與就業(yè)結(jié)合,既能有效保障農(nóng)民工居住條件,又能減少農(nóng)民工住房供給的盲目性。該模式的不足在于:一是面對數(shù)量龐大的農(nóng)民工群體,農(nóng)民工公寓數(shù)量有限,供不應(yīng)求。二是租金收取標(biāo)準(zhǔn)難以確定。由于農(nóng)民工群體普遍工資較低,過高的租金水平容易導(dǎo)致人住率低,過低的租金水平又會(huì)擾亂當(dāng)?shù)刈》孔赓U市場價(jià)格。三是長期看,農(nóng)民工廉租公寓使農(nóng)民工集中居住在封閉、獨(dú)立的聚居地,與城市居民接觸很少,容易產(chǎn)生居住隔離,不利于農(nóng)民工融人城市社會(huì),阻礙農(nóng)民工的市民化進(jìn)程。四是由于建設(shè)目標(biāo)取向單一,只為農(nóng)民工提供暫居型住所,不能為農(nóng)民工提供以家庭為居住單元的安居住房。

        (二)住房公積金模式

        住房公積金模式的優(yōu)勢在于:一是將農(nóng)民工群體納入住房公積金的覆蓋范圍,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工與城市市民同享社會(huì)保障,是政府踐行“公平對待”、實(shí)質(zhì)性解決農(nóng)民工住房問題邁出的重要一步,在政策上具有積極的指導(dǎo)意義。二是住房公積金可發(fā)揮住房信貸作用,幫助有一定支付能力的農(nóng)民工在城鎮(zhèn)買房,減輕收入較低農(nóng)民工的租房壓力。該模式不足在于:一是由于農(nóng)民工職業(yè)和地區(qū)流動(dòng)性較強(qiáng),在住房公積金尚不能靈活實(shí)現(xiàn)異地接續(xù)、提取和使用的背景下,大部分農(nóng)民工不愿因繳存公積金降低實(shí)際收入,因此繳存意愿較低。二是用工單位拖欠農(nóng)民工工資時(shí)有發(fā)生,有一些用工單位不能按時(shí)為農(nóng)民工繳存足額住房公積金。三是公積金的提取使用限制較多,多數(shù)地方規(guī)定只有購房才能提取住房公積金,僅一些地方允許租房提取使用公積金,但條件嚴(yán)苛,手續(xù)繁瑣,一般需要備案合同等材料,這使一部分在非正規(guī)住房市場租房的農(nóng)民工無法實(shí)際受惠于公積金制度??傮w看,住房公積金制度能否在農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房保障方面發(fā)揮作用,依然面臨諸多挑戰(zhàn)。

        (三)住房補(bǔ)貼模式

        住房補(bǔ)貼模式的優(yōu)勢在于:一是租房補(bǔ)貼相對于實(shí)物配租而言,具有成本低、政府財(cái)政負(fù)擔(dān)相對較小的優(yōu)點(diǎn)一針對補(bǔ)貼對象高流動(dòng)性的農(nóng)民工而言,能使其租房更具自主性和靈活性。二是購房補(bǔ)貼在一定程度上提高了農(nóng)民工的住房支付能力,也有利于刺激和帶動(dòng)區(qū)域住房市場的發(fā)展。該模式的不足在于:由于嚴(yán)格的條件規(guī)定,導(dǎo)致農(nóng)民工受益面過窄。如,萊蕪市規(guī)定與用工單位簽訂勞動(dòng)合同,且在該市規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)務(wù)工滿三年以上,續(xù)簽一年以上勞動(dòng)合同的農(nóng)民工,才有權(quán)利申請住房租賃補(bǔ)貼。萊蕪市的租房補(bǔ)貼政策由于農(nóng)民工獲得住房租賃補(bǔ)貼的門檻較高,申請條件嚴(yán)格,使能被這項(xiàng)政策覆蓋的農(nóng)民工人數(shù)有限。

        (四)準(zhǔn)市民化模式

        準(zhǔn)市民化模式的優(yōu)勢主要有:一是通過改變農(nóng)民工的農(nóng)民身份,促進(jìn)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)定居生活,與城鎮(zhèn)居民享受平等的住房福利,徹底解決農(nóng)民工住房問題。二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源,將農(nóng)民工在農(nóng)村的宅基地置換出來,有利于加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程和新農(nóng)村改造。三是從住房、戶籍、就業(yè)、社會(huì)保障以及公共品提供等多方面綜合進(jìn)行配套制度改革,比較容易形成制度變遷的合力。該模式的不足在于:一是惠及面有限,只適合解決本地戶籍農(nóng)民工的住房問題,不適用于以外地農(nóng)民工為主且農(nóng)民工住房問題更為棘手的特大城市和大城市。二是地方政府將農(nóng)民工納入城市住房和社會(huì)保障體系的同時(shí),切斷了農(nóng)民工回到農(nóng)村的退路,這種機(jī)械的處理方式可能給城市帶來大量吃低保的人員,政府財(cái)政和社會(huì)穩(wěn)定難以保證。三是政府給農(nóng)民工的實(shí)惠有限,沒有一技之長的農(nóng)民工不會(huì)輕易放棄土地這一對農(nóng)民來說最重要的保障,因而政策效果也難以顯現(xiàn)。四是農(nóng)民工人數(shù)總量較多,地方基層組織管理不完善,政策執(zhí)行和監(jiān)管成本也較高。

        (五)納入保障性住房體系模式

        納入保障性住房體系模式較為符合現(xiàn)階段國家層面住房保障政策在解決農(nóng)民工住房問題L的發(fā)展方向,其優(yōu)勢在于:一是將農(nóng)民工統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)住房保障體系中,向符合條件的外來務(wù)工人員提供公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和限價(jià)商品房,有利于推進(jìn)城鄉(xiāng)住房保障服務(wù)均等化。二是將農(nóng)民工的住房問題與其他外來人員和本地居民的住房問題相結(jié)合,把符合條件的農(nóng)民工納入整個(gè)城市的住房保障體系,有利于更準(zhǔn)確地掌握城鎮(zhèn)常住人口的實(shí)際住房需求,更好地統(tǒng)籌和規(guī)劃保障性住房的建設(shè)和供給比例。該模式的不足在于:一是目前主要針對本地農(nóng)村戶籍的農(nóng)民工,外地農(nóng)民工還是被排除于制度安排之外,但優(yōu)先解決本地農(nóng)民工住房問題的政策意圖,也體現(xiàn)了很多地方政府在利益分配時(shí)的地方保護(hù)意識(shí)。二是戶籍仍然是農(nóng)民工進(jìn)入城鎮(zhèn)住房保障的重要障礙,穩(wěn)定就業(yè)和居住年限等條件也加大了農(nóng)民工住房保障的輪候周期和不確定性。

        三、對農(nóng)民工住房保障實(shí)踐模式的評析

        從住房保障的供給方補(bǔ)貼和需求方補(bǔ)貼兩種基本方式看,農(nóng)民工廉租公寓和納入保障性住房體系都是基于供給方補(bǔ)貼的思路,為農(nóng)民工提供住房保障。農(nóng)民工廉租公寓實(shí)際上屬于準(zhǔn)廉租房性質(zhì),只是由于專門為農(nóng)民工建造或是定位于工業(yè)園內(nèi),并沒有被統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)保障性住房管理體系。目前,通過設(shè)置一定條件對農(nóng)民工開放的公共租賃房,也是供給方補(bǔ)貼中的實(shí)物配租方式。住房公積金模式和住房補(bǔ)貼模式則屬于需求方補(bǔ)貼的租金補(bǔ)貼方式。從各地對農(nóng)民工住房保障的多種模式看,各地為解決農(nóng)民工住房保障問題進(jìn)行積極探索,既是落實(shí)國家住房保障制度,也是著眼于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要和結(jié)合地方具體情況而采取的舉措。而將農(nóng)民工統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)住房保障體系、逐步形成多層次的農(nóng)民工住房保障體系是未來的方向。從制度上將農(nóng)民工納入住房保障體系既是由社會(huì)主義的本質(zhì)所決定,也是落實(shí)“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求,更是有效推進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要條件。制度公平是基礎(chǔ),只有制度公平,才能保障農(nóng)民工的住房權(quán)利公平,才能讓農(nóng)民工通過自身努力和貢獻(xiàn)參與分享城市發(fā)展的成果得以落實(shí)。隨著我國城鎮(zhèn)戶籍制度改革,農(nóng)民工住房保障的戶籍門檻也將逐漸消失或弱化其功能,農(nóng)民工的住房保障范圍將不斷擴(kuò)大。

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