方蔚瓊

摘要：農(nóng)民工住房問題是與我國快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程相伴而生的重大社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，破解農(nóng)民工住房難題、保障農(nóng)民工住房權(quán)利，是農(nóng)民工市民化的必然要求，也是我國制定住房保障政策的難點(diǎn)和重點(diǎn)通過對農(nóng)民工住房保障模式的比較，剖析農(nóng)民工住房保障模式的優(yōu)勢與不足，將有利于深入探索更為有效和切實(shí)可行的農(nóng)民工住房保障方式。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；住房保障；模式；比較

中圖分類號：F293. 35 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號：1007-7685（2015）02-0105-05

農(nóng)民工群體數(shù)量龐大，在城鎮(zhèn)生活普遍存在住房困難問題。解決這一問題，對農(nóng)民工順利融入城市和實(shí)現(xiàn)市民化、推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、實(shí)現(xiàn)“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化具有重要意義。農(nóng)民工住房問題的解決，既要發(fā)揮住房資源配置的市場決定作用，更要強(qiáng)化政府和企業(yè)的責(zé)任，為農(nóng)民工提供保障性住房。通過對各地開展農(nóng)民工住房保障的模式比較，有助于進(jìn)一步完善我國農(nóng)民工住房保障體系。

一、我國農(nóng)民工住房保障的五種模式

近年來，一些地方為適應(yīng)城鎮(zhèn)化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，進(jìn)行多種符合地方實(shí)際、體現(xiàn)區(qū)域特色、形式多樣的農(nóng)民工保障房實(shí)踐探索，典型模式主要有農(nóng)民工廉租公寓模式、住房公積金模式、住房補(bǔ)貼模式、準(zhǔn)市民化模式和納入保障性住房體系模式。

（一）農(nóng)民工廉租公寓模式

農(nóng)民工廉租公寓模式指政府利用各方資源，通過改造、擴(kuò)建等方式打造供農(nóng)民工租住的價(jià)格低廉的公寓。具有代表性的模式有：

1.重慶市改造城市爛尾或空置房產(chǎn)作為農(nóng)民工廉價(jià)公寓。“棒棒公寓”、“陽光公寓”等是重慶市農(nóng)民L保障房的典型模式。這類公寓通過利用和改造城市中空置樓房和爛尾樓為農(nóng)民工提供低價(jià)的居住公寓。1997年，重慶市將一些閑置的農(nóng)貿(mào)市場改造成“棒棒公寓”，以單間面積10～20平方米和1元/床/天的低標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行收費(fèi)，吸引大量農(nóng)民工人住。多次改擴(kuò)建后，2005年公寓初具規(guī)模，房間數(shù)為407問，整體面積約ll萬平方米，入住率為100%，其中進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民占95%以上。2005年以米，重慶市增加投入，通過強(qiáng)化市場運(yùn)作、優(yōu)化社區(qū)管理和以寓養(yǎng)寓模式，選取農(nóng)民工相對集中且交通位置較便利的閑置政府房產(chǎn)進(jìn)行改擴(kuò)建和裝修，打造8所“陽光公寓”，吸引近5000名農(nóng)民工人住，入化率達(dá)95%以上?！瓣柟夤ⅰ睘檗r(nóng)民工創(chuàng)造良好和廉價(jià)的居住環(huán)境，深受廣大農(nóng)民工歡迎。南岸區(qū)還逐步建設(shè)廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房、公共租賃房和“陽光公寓”四類住房，提出建成“陽光公寓”1萬個(gè)床位，皋本滿足轄區(qū)內(nèi)進(jìn)城務(wù)工人員的暫住需求。

2.上海市整合工業(yè)園區(qū)企業(yè)用地建設(shè)農(nóng)民工公寓。上海市通過集中工業(yè)園區(qū)內(nèi)企業(yè)規(guī)劃為員工建房的土地資源，由政府委托施工方進(jìn)行集中規(guī)劃設(shè)計(jì)、修建集中片區(qū)的集體宿舍式公寓。2005年，上海市第一個(gè)農(nóng)民工公寓即位于嘉定區(qū)馬陸鎮(zhèn)的永盛民工公寓竣工。公寓建設(shè)用地是馬陸鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)的企業(yè)用地，由政府統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一將園區(qū)內(nèi)企業(yè)為員工建房的規(guī)劃土地進(jìn)行整合集中建農(nóng)民工宿舍，供馬陸鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)的工廠和企業(yè)使用。建成的公寓由10幢住宅樓組成，約1320個(gè)房間，可容納近萬名農(nóng)民工人住。公寓的硬件設(shè)施建設(shè)完全由民營企業(yè)投資建造，以收取房租作為主要資金回報(bào)。公寓日常運(yùn)營管理由具備一定資質(zhì)的物業(yè)管理公司負(fù)責(zé)，運(yùn)營資金以收取物業(yè)費(fèi)為主，政府財(cái)政補(bǔ)貼為輔。公寓以8人間的單間為主，單間每間39平方米，同時(shí)配備少量家庭房。入住費(fèi)用的分?jǐn)傄云髽I(yè)支付為主，農(nóng)民工僅承擔(dān)較少的支出。由于科學(xué)的運(yùn)營管理，永盛公寓建成使用后，受到農(nóng)民工和企業(yè)的歡迎，成為馬陸鎮(zhèn)對外招商引資的重要招牌。2011年，永盛民工公寓入住率已達(dá)99%。

（二）住房公積金模式

2003年，浙江省湖州市率先探索和建立農(nóng)民工住房公積金制度。鑒于農(nóng)民工的職業(yè)特點(diǎn)和收人情況.湖州市采用低門檻準(zhǔn)入、辭工離城隨時(shí)取、優(yōu)惠買房貸款、提取支付房租、貼息困難家庭、支持農(nóng)村建房等做法，建立符合農(nóng)民工需求的公積金制度。如，湖州市住房公積金政策規(guī)定，用工單位和務(wù)工者個(gè)人每月需要繳存66元，連續(xù)足額繳存6個(gè)月后即可申請住房貸款。農(nóng)民工按照這一標(biāo)準(zhǔn)繳存公積金后，可申請最高達(dá)60萬的房貸額度。湖州市又結(jié)合實(shí)際情況對農(nóng)民工公積金政策進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，進(jìn)一步放寬提取條件、簡化提取手續(xù)。截至2012年8月，湖州市已為11萬名農(nóng)民工設(shè)立住房公積金賬戶。

（三）住房補(bǔ)貼模式

農(nóng)民工住房補(bǔ)貼包括購房補(bǔ)貼和租房補(bǔ)貼。購房補(bǔ)貼以四川省成都市為代表，為鼓勵(lì)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)購房居住，成都市城鄉(xiāng)房產(chǎn)管理局和市財(cái)政局2008年聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于對我市進(jìn)城務(wù)工農(nóng)村勞動(dòng)者購房進(jìn)行補(bǔ)助有關(guān)問題的通知》，規(guī)定簽訂一年以上勞動(dòng)合同的成都市進(jìn)城務(wù)工和自主創(chuàng)業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)者，首次在成都市五城區(qū)和高新區(qū)范圍內(nèi)購買建筑面積90平方米以下商品住房可以享受政府補(bǔ)助。租房補(bǔ)貼以山東省萊蕪市為代表，2006年以來，萊蕪市針對城市低收入家庭采取“補(bǔ)人頭”的保障方式，通過將政府補(bǔ)貼資金直接兌付給困難群眾，構(gòu)建起以貨幣直補(bǔ)為主的廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用房救助、聯(lián)動(dòng)和退出機(jī)制。2007年底，對1400多戶低收入住房困難家庭進(jìn)行住房補(bǔ)貼。2008年，萊蕪市進(jìn)一步擴(kuò)大補(bǔ)貼覆蓋面，將農(nóng)民工家庭納入保障范圍，以面積60平方米保障標(biāo)準(zhǔn)為符合條件的農(nóng)民工提供每年2856元的租房補(bǔ)貼。截至2012年8月，共有373戶農(nóng)民工家庭分別領(lǐng)到2856元的政府租房補(bǔ)貼。

（四）準(zhǔn)市民化模式

準(zhǔn)市民化模式是通過城鄉(xiāng)要素的合理交換轉(zhuǎn)變農(nóng)民工的農(nóng)民身份，積極推進(jìn)農(nóng)民工市民化，把農(nóng)民工住房問題放在城市住房保障制度框架下的一種嘗試，通過設(shè)定一定條件，優(yōu)先將本地農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障范圍。以成都市為例，2004以來，成都市制定了50多個(gè)涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃、戶籍制度、公共財(cái)政等方面的政策作為農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房保障的配套。2007年，成都市被列為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點(diǎn)城市。2008年，政府出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)村勞動(dòng)者向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)變的意見》，明確解決農(nóng)民工住房問題的總體指導(dǎo)意見并制定具體實(shí)施辦法，不僅鼓勵(lì)用人單位提供廉租房，還針對成都市農(nóng)村原有住房已有償轉(zhuǎn)讓或宅基地已退回集體組織并首次購房的進(jìn)城農(nóng)民工提供政策優(yōu)惠，對符合條件的農(nóng)民工可以購買政策性安居房、限價(jià)房和經(jīng)濟(jì)適用房。農(nóng)民工通過“一退一補(bǔ)”的方式，可在戶籍和住房政策等方面享受與城市居民同等待遇，成為“準(zhǔn)市民”。

浙江省嘉興市為解決農(nóng)民工住房問題，改善農(nóng)業(yè)小規(guī)模兼業(yè)經(jīng)營和農(nóng)民亂建房及農(nóng)村宅基地閑置等問題，提出“兩分兩換”的總體思路。2008年，政府出臺(tái)《關(guān)于開展節(jié)約集約用地試點(diǎn)加快農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)的若干意見》，提出將宅基地與承包地分開、搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會(huì)保障，即“兩分兩換”，適用對象為嘉興籍農(nóng)民工。該政策對“兩分兩換”的具體做法和目標(biāo)做了明確規(guī)定，為自愿選擇置換房產(chǎn)的嘉興籍農(nóng)民工提供多種置換方式，如以宅基地?fù)Q貨幣補(bǔ)償、將宅基地?fù)Q成搬遷安置區(qū)內(nèi)的搬遷安置房及以部分或全部宅基地到產(chǎn)業(yè)功能區(qū)置換標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)用房等。申請?jiān)撝脫Q方式并入住城鎮(zhèn)聚集社區(qū)的農(nóng)民工，原則上可將戶籍關(guān)系遷入社區(qū)管理，享受與城市居民同等待遇，并繼續(xù)享有原居住地村集體經(jīng)濟(jì)組織除申請宅基地以外的其他權(quán)利。

（五）納入保障性住房體系模式

2010年以來，各地在不斷建設(shè)和完善城鎮(zhèn)住房保障體系的同時(shí)，也進(jìn)入了逐步將農(nóng)民工納入保障性住房體系的探索時(shí)期。如，北京市將符合一定條件的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障統(tǒng)籌規(guī)劃。2007年，北京市政府提出將包括農(nóng)民工在內(nèi)的外來務(wù)工人員住房問題逐步納入北京市住房保障規(guī)劃體系。2011年，政府出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)本市公共租賃住房建設(shè)和管理的通知》，進(jìn)一步明確具體的保障對象和準(zhǔn)入條件：外省市來京連續(xù)穩(wěn)定工作滿一定年限，具有完全民事行為能力，有穩(wěn)定收入，能夠提供同期暫住證明、繳納住房公積金證明或參加社會(huì)保險(xiǎn)證明，本人及家庭成員在本市均無住房的人員可申請公共租賃住房?；诟鲄^(qū)縣對外來人口需求不同的考慮，北京市將外地人申請公租房的具體標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)下放給各區(qū)縣。截至2014年8月，北京市共有石景山、通州、平谷等6個(gè)區(qū)縣出臺(tái)外來人口申請公租房標(biāo)準(zhǔn)，但各區(qū)縣公布的關(guān)于外省市來京人員的收入和家庭情況、工作年限、職業(yè)要求等方面的標(biāo)準(zhǔn)并不相同（見表1）。北京市還將進(jìn)一步結(jié)合產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和人口資源環(huán)境承載能力及住房保障能力，出臺(tái)針對外來務(wù)工人員的住房保障政策。。

二、農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房保障模式的優(yōu)勢與不足

（一）農(nóng)民工廉租公寓模式

農(nóng)民工廉租公寓模式的優(yōu)勢：一是農(nóng)民工廉租公寓模式與農(nóng)民工流動(dòng)性大的特點(diǎn)相適應(yīng)，低廉的價(jià)格也容易被農(nóng)民工接受。由于政策相對靈活，不需要過多地甄別農(nóng)民工戶籍身份和收入情況，政策執(zhí)行難度較小。二是該模式增加了可供農(nóng)民工租住房屋的數(shù)量，較其他方案有較好的融資能力，不會(huì)為財(cái)政帶來太大的負(fù)擔(dān)。三是通過有效利用城市閑置資源進(jìn)行改造和利用園區(qū)土地建造的農(nóng)民工公寓，成本相對較低，還有利于土地的集約利用。四是發(fā)揮企業(yè)力量解決農(nóng)民工住房保障問題，提升了企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感，增強(qiáng)了農(nóng)民工與企業(yè)之間的聯(lián)系。對農(nóng)民工而言，由于住房與職業(yè)相結(jié)合，能有效降低其找房和租房成本；對政府而言，政府建造和管理、企業(yè)租賃的方式，實(shí)際上是將農(nóng)民工的居住與就業(yè)結(jié)合，既能有效保障農(nóng)民工居住條件，又能減少農(nóng)民工住房供給的盲目性。該模式的不足在于：一是面對數(shù)量龐大的農(nóng)民工群體，農(nóng)民工公寓數(shù)量有限，供不應(yīng)求。二是租金收取標(biāo)準(zhǔn)難以確定。由于農(nóng)民工群體普遍工資較低，過高的租金水平容易導(dǎo)致人住率低，過低的租金水平又會(huì)擾亂當(dāng)?shù)刈》孔赓U市場價(jià)格。三是長期看，農(nóng)民工廉租公寓使農(nóng)民工集中居住在封閉、獨(dú)立的聚居地，與城市居民接觸很少，容易產(chǎn)生居住隔離，不利于農(nóng)民工融人城市社會(huì)，阻礙農(nóng)民工的市民化進(jìn)程。四是由于建設(shè)目標(biāo)取向單一，只為農(nóng)民工提供暫居型住所，不能為農(nóng)民工提供以家庭為居住單元的安居住房。

（二）住房公積金模式

住房公積金模式的優(yōu)勢在于：一是將農(nóng)民工群體納入住房公積金的覆蓋范圍，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工與城市市民同享社會(huì)保障，是政府踐行“公平對待”、實(shí)質(zhì)性解決農(nóng)民工住房問題邁出的重要一步，在政策上具有積極的指導(dǎo)意義。二是住房公積金可發(fā)揮住房信貸作用，幫助有一定支付能力的農(nóng)民工在城鎮(zhèn)買房，減輕收入較低農(nóng)民工的租房壓力。該模式不足在于：一是由于農(nóng)民工職業(yè)和地區(qū)流動(dòng)性較強(qiáng)，在住房公積金尚不能靈活實(shí)現(xiàn)異地接續(xù)、提取和使用的背景下，大部分農(nóng)民工不愿因繳存公積金降低實(shí)際收入，因此繳存意愿較低。二是用工單位拖欠農(nóng)民工工資時(shí)有發(fā)生，有一些用工單位不能按時(shí)為農(nóng)民工繳存足額住房公積金。三是公積金的提取使用限制較多，多數(shù)地方規(guī)定只有購房才能提取住房公積金，僅一些地方允許租房提取使用公積金，但條件嚴(yán)苛，手續(xù)繁瑣，一般需要備案合同等材料，這使一部分在非正規(guī)住房市場租房的農(nóng)民工無法實(shí)際受惠于公積金制度?？傮w看，住房公積金制度能否在農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房保障方面發(fā)揮作用，依然面臨諸多挑戰(zhàn)。

（三）住房補(bǔ)貼模式

住房補(bǔ)貼模式的優(yōu)勢在于：一是租房補(bǔ)貼相對于實(shí)物配租而言，具有成本低、政府財(cái)政負(fù)擔(dān)相對較小的優(yōu)點(diǎn)一針對補(bǔ)貼對象高流動(dòng)性的農(nóng)民工而言，能使其租房更具自主性和靈活性。二是購房補(bǔ)貼在一定程度上提高了農(nóng)民工的住房支付能力，也有利于刺激和帶動(dòng)區(qū)域住房市場的發(fā)展。該模式的不足在于：由于嚴(yán)格的條件規(guī)定，導(dǎo)致農(nóng)民工受益面過窄。如，萊蕪市規(guī)定與用工單位簽訂勞動(dòng)合同，且在該市規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)務(wù)工滿三年以上，續(xù)簽一年以上勞動(dòng)合同的農(nóng)民工，才有權(quán)利申請住房租賃補(bǔ)貼。萊蕪市的租房補(bǔ)貼政策由于農(nóng)民工獲得住房租賃補(bǔ)貼的門檻較高，申請條件嚴(yán)格，使能被這項(xiàng)政策覆蓋的農(nóng)民工人數(shù)有限。

（四）準(zhǔn)市民化模式

準(zhǔn)市民化模式的優(yōu)勢主要有：一是通過改變農(nóng)民工的農(nóng)民身份，促進(jìn)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)定居生活，與城鎮(zhèn)居民享受平等的住房福利，徹底解決農(nóng)民工住房問題。二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源，將農(nóng)民工在農(nóng)村的宅基地置換出來，有利于加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程和新農(nóng)村改造。三是從住房、戶籍、就業(yè)、社會(huì)保障以及公共品提供等多方面綜合進(jìn)行配套制度改革，比較容易形成制度變遷的合力。該模式的不足在于：一是惠及面有限，只適合解決本地戶籍農(nóng)民工的住房問題，不適用于以外地農(nóng)民工為主且農(nóng)民工住房問題更為棘手的特大城市和大城市。二是地方政府將農(nóng)民工納入城市住房和社會(huì)保障體系的同時(shí)，切斷了農(nóng)民工回到農(nóng)村的退路，這種機(jī)械的處理方式可能給城市帶來大量吃低保的人員，政府財(cái)政和社會(huì)穩(wěn)定難以保證。三是政府給農(nóng)民工的實(shí)惠有限，沒有一技之長的農(nóng)民工不會(huì)輕易放棄土地這一對農(nóng)民來說最重要的保障，因而政策效果也難以顯現(xiàn)。四是農(nóng)民工人數(shù)總量較多，地方基層組織管理不完善，政策執(zhí)行和監(jiān)管成本也較高。

（五）納入保障性住房體系模式

納入保障性住房體系模式較為符合現(xiàn)階段國家層面住房保障政策在解決農(nóng)民工住房問題L的發(fā)展方向，其優(yōu)勢在于：一是將農(nóng)民工統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)住房保障體系中，向符合條件的外來務(wù)工人員提供公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和限價(jià)商品房，有利于推進(jìn)城鄉(xiāng)住房保障服務(wù)均等化。二是將農(nóng)民工的住房問題與其他外來人員和本地居民的住房問題相結(jié)合，把符合條件的農(nóng)民工納入整個(gè)城市的住房保障體系，有利于更準(zhǔn)確地掌握城鎮(zhèn)常住人口的實(shí)際住房需求，更好地統(tǒng)籌和規(guī)劃保障性住房的建設(shè)和供給比例。該模式的不足在于：一是目前主要針對本地農(nóng)村戶籍的農(nóng)民工，外地農(nóng)民工還是被排除于制度安排之外，但優(yōu)先解決本地農(nóng)民工住房問題的政策意圖，也體現(xiàn)了很多地方政府在利益分配時(shí)的地方保護(hù)意識(shí)。二是戶籍仍然是農(nóng)民工進(jìn)入城鎮(zhèn)住房保障的重要障礙，穩(wěn)定就業(yè)和居住年限等條件也加大了農(nóng)民工住房保障的輪候周期和不確定性。

三、對農(nóng)民工住房保障實(shí)踐模式的評析

從住房保障的供給方補(bǔ)貼和需求方補(bǔ)貼兩種基本方式看，農(nóng)民工廉租公寓和納入保障性住房體系都是基于供給方補(bǔ)貼的思路，為農(nóng)民工提供住房保障。農(nóng)民工廉租公寓實(shí)際上屬于準(zhǔn)廉租房性質(zhì)，只是由于專門為農(nóng)民工建造或是定位于工業(yè)園內(nèi)，并沒有被統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)保障性住房管理體系。目前，通過設(shè)置一定條件對農(nóng)民工開放的公共租賃房，也是供給方補(bǔ)貼中的實(shí)物配租方式。住房公積金模式和住房補(bǔ)貼模式則屬于需求方補(bǔ)貼的租金補(bǔ)貼方式。從各地對農(nóng)民工住房保障的多種模式看，各地為解決農(nóng)民工住房保障問題進(jìn)行積極探索，既是落實(shí)國家住房保障制度，也是著眼于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要和結(jié)合地方具體情況而采取的舉措。而將農(nóng)民工統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)住房保障體系、逐步形成多層次的農(nóng)民工住房保障體系是未來的方向。從制度上將農(nóng)民工納入住房保障體系既是由社會(huì)主義的本質(zhì)所決定，也是落實(shí)“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求，更是有效推進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要條件。制度公平是基礎(chǔ)，只有制度公平，才能保障農(nóng)民工的住房權(quán)利公平，才能讓農(nóng)民工通過自身努力和貢獻(xiàn)參與分享城市發(fā)展的成果得以落實(shí)。隨著我國城鎮(zhèn)戶籍制度改革，農(nóng)民工住房保障的戶籍門檻也將逐漸消失或弱化其功能，農(nóng)民工的住房保障范圍將不斷擴(kuò)大。