聶國欣　于海龍

【摘要】社會(huì)組織在公共危機(jī)發(fā)生時(shí)可通過疏解緩和矛盾沖突、動(dòng)員和優(yōu)化分配社會(huì)力量、回應(yīng)和修復(fù)反饋等發(fā)揮其重要作用。文章建議，建立政府與社會(huì)協(xié)作機(jī)制及相應(yīng)配套的應(yīng)對(duì)機(jī)制，有效發(fā)揮社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理的實(shí)踐效應(yīng)，在此基礎(chǔ)上創(chuàng)設(shè)良好法律制度保障和構(gòu)建完善的危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制，為社會(huì)組織參與該類管理提供更多動(dòng)力保證。

【關(guān)鍵詞】社會(huì)組織 公共危機(jī) 實(shí)踐探究

【中圖分類號(hào)】D632.9 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

當(dāng)前，我國正處于一個(gè)公共危機(jī)頻發(fā)的大環(huán)境中，面對(duì)此類危機(jī)時(shí)，政府雖能從宏觀調(diào)控、協(xié)調(diào)組織、資金籌備等多方面發(fā)揮主導(dǎo)性作用，但伴隨我國強(qiáng)社會(huì)、弱政府的格局趨勢(shì)出現(xiàn)，以及政府職能重心不斷下調(diào)，僅依賴政府手段處理一切公共危機(jī)已開始捉襟見肘，與之相對(duì)的是社會(huì)組織的功能性漸漸凸現(xiàn)出來，為此在面對(duì)公共危機(jī)時(shí)，如何充分開發(fā)社會(huì)組織內(nèi)部蘊(yùn)含的制度資源，如挖掘其在公共危機(jī)治理中的內(nèi)部效能，已成為我國學(xué)界亟待思考的現(xiàn)實(shí)問題。

單一政府公共危機(jī)治理模式存在的缺陷

政府在公共危機(jī)治理方面是責(zé)任重大、責(zé)無旁貸的中流砥柱，政府要制定相關(guān)規(guī)章制度，通過立法手段供給公共產(chǎn)品，以便進(jìn)行統(tǒng)一集中管理。政府制定的公共危機(jī)管理類法律法規(guī)，應(yīng)明確置于公共危機(jī)狀態(tài)下各級(jí)政府的行政權(quán)力和法律責(zé)任，同時(shí)建立起配套的危機(jī)管理預(yù)警機(jī)制；應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到其高度不確定性，構(gòu)建起一套預(yù)警、評(píng)估等治理體系，建立公共危機(jī)協(xié)調(diào)指揮機(jī)構(gòu)和信息披露機(jī)制，以在公共危機(jī)出現(xiàn)時(shí)能得以迅速作出應(yīng)對(duì)。此外，政府還應(yīng)對(duì)各級(jí)政府職責(zé)進(jìn)行明確，在公共危機(jī)的管理分工上應(yīng)科學(xué)配置，各級(jí)政府和各職能部門應(yīng)予以分級(jí)分層管理，預(yù)防相互推諉的無序狀況存在。中央政府基于全國性，即脫離地方政府處理能力之上的公共危機(jī)治理時(shí)應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)功能，協(xié)調(diào)地區(qū)合作、區(qū)域協(xié)作等。

此種單一的政府處理模式存在不少缺陷，主要表現(xiàn)在：首先，政府對(duì)公共危機(jī)的集中治理是把雙刃劍，既可因?qū)ξC(jī)及時(shí)妥善解決而極大增強(qiáng)政府威信，又能因處理不及時(shí)不恰當(dāng)而極大傷害政府形象；其次，政府若是對(duì)公共危機(jī)治理失誤重心偏移，那么社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理的渠道和時(shí)限勢(shì)必受到遏制，導(dǎo)致其信息來源渠道和交流機(jī)會(huì)被極端壓縮，參與公共危機(jī)治理的空間被嚴(yán)重?cái)D壓，從某些或潛在或明面上影響政府執(zhí)政能力的提升；最后，會(huì)大幅度增加政府管理運(yùn)營成本。因集中的、單一的危機(jī)治理模式注定要耗費(fèi)大量資源的投入，伴隨公共危機(jī)影響因素范圍上的擴(kuò)展，此類資源投入勢(shì)必遞增，會(huì)導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)本就臃腫和膨脹的趨勢(shì)更加明顯，政府財(cái)政支出也難以進(jìn)行科學(xué)管理和規(guī)劃。

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展過程中的一個(gè)必經(jīng)階段，此階段最為顯著的特征即呈現(xiàn)出高不確定性，包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治個(gè)人等方面在內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)總是趨于躲避社會(huì)建立的監(jiān)督和預(yù)防機(jī)制。從20世紀(jì)80年代開始的現(xiàn)代化進(jìn)程中，危險(xiǎn)和潛在威脅隨著生產(chǎn)力的指數(shù)增長而前所未有地爆發(fā)出來，如生態(tài)災(zāi)難、人口爆炸的難以遏制等，公共危機(jī)也在社會(huì)轉(zhuǎn)型階段呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢(shì)。

公共危機(jī)治理相較政府治理而言，是一種非常態(tài)的治理方式，政府盡管在危機(jī)處理上具備及時(shí)果斷的特性，但其對(duì)自身行政成本、措施落實(shí)等方面常常會(huì)預(yù)計(jì)不準(zhǔn)確，或難以統(tǒng)籌兼顧，導(dǎo)致大量被用于治理的社會(huì)資源浪費(fèi)和閑置。在實(shí)踐治理中，由于公共危機(jī)自身的不可預(yù)知性、緊急性等，以及政府公共政策系統(tǒng)的缺陷性，很容易導(dǎo)致政府政策制定和落實(shí)艱難，政策困境呈現(xiàn)常態(tài)化，同時(shí)也讓對(duì)處理公共危機(jī)所亟待要求的政策需求和現(xiàn)實(shí)的政府制定的政策局限性突出之間產(chǎn)生顯著矛盾，導(dǎo)致政府在實(shí)踐管理中以往切實(shí)有效的公共政策可能在現(xiàn)實(shí)中不能發(fā)揮作用，此外受一些政治原因或嚴(yán)格政府體系的影響，政府反應(yīng)和行動(dòng)能力被進(jìn)一步遲緩、僵化。為此，政府在置于現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，既未必要，也缺乏足夠能力來集中專制所有公共危機(jī)治理事項(xiàng)，而是應(yīng)更多引進(jìn)和適用社會(huì)組織和公民的參與，以構(gòu)筑起一套公共危機(jī)治理的多層次、多方位、多體系的立體治理模式，這也是我國社會(huì)發(fā)展的必然要求。

社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理的優(yōu)勢(shì)

社會(huì)組織在鼓勵(lì)公眾參與公共危機(jī)治理上具備無可比擬的優(yōu)勢(shì)：首先，社會(huì)組織自身擁有的特定專業(yè)性讓其在面對(duì)一些特定公共危機(jī)時(shí)能產(chǎn)生更為前瞻和明銳的視角，可通過發(fā)揮自己的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和專業(yè)能力，來為治理公共危機(jī)提供更多形式、性質(zhì)和特色的處理措施，可發(fā)揮草根優(yōu)勢(shì)擴(kuò)展宣傳范圍和力度，促使社會(huì)公民的危機(jī)意識(shí)顯著提升。其次，其具備的紐帶性也讓其下接群眾，上應(yīng)政府，在公共危機(jī)潛伏時(shí)期，可利用其自身深厚草根基礎(chǔ)、廣泛社會(huì)觸角、專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)來及時(shí)察覺到危機(jī)苗頭，挖掘出危機(jī)根源，收集整理危機(jī)信息，以便為政府公共危機(jī)預(yù)警工作提出大量有效信息和政策建議。其參與公共危機(jī)治理的主要優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

專業(yè)優(yōu)勢(shì)。社會(huì)組織在參與公共危機(jī)治理過程中能體現(xiàn)出更多的組織上的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。很多社會(huì)組織在創(chuàng)始初期即制定了明確目標(biāo)和宗旨，并依據(jù)此目標(biāo)和宗旨來招納組織成員，從而形成極具專業(yè)特色的組織隊(duì)伍，在長期科學(xué)最前沿和專業(yè)實(shí)踐中，站在社會(huì)諸多領(lǐng)域的制高點(diǎn)。在我國，雖然社會(huì)組織尚處于初級(jí)階段，尚未發(fā)展成熟，但我們依舊能觀察到很多社會(huì)組織已充分具備專業(yè)性，如在2008年汶川地震時(shí)，我國諸多社會(huì)組織反應(yīng)速度甚至不弱于政府，在一些方面甚至比政府做的更行之有效。

此外，社會(huì)組織還可以通過自身技術(shù)優(yōu)勢(shì)來監(jiān)控和搜集各類公共危機(jī)信息，在經(jīng)過解析、整理和科學(xué)評(píng)估后向社會(huì)公民及時(shí)預(yù)警。如北京一家環(huán)保組織從2006年開始，每年都組織成員對(duì)北京霧霾狀況進(jìn)行檢測(cè)和記錄，不斷將大量有效信息和可行性建議提交給北京政府和更高級(jí)政府。在公共危機(jī)發(fā)生后，社會(huì)組織對(duì)其治理過程中政府可能出現(xiàn)的瀆職、失職等行為的規(guī)范也可以發(fā)揮其監(jiān)督功能。

靈敏反應(yīng)優(yōu)勢(shì)。政府組織在面對(duì)一些突發(fā)公共危機(jī)事件時(shí)，常常由于某些政治原因或嚴(yán)格體系層級(jí)等導(dǎo)致其反應(yīng)形式單一、遲緩。社會(huì)組織則不同，其作為一種社會(huì)自治機(jī)制，能及時(shí)對(duì)自身做出調(diào)整，面對(duì)公共危機(jī)引發(fā)的社會(huì)問題可及時(shí)行動(dòng)，為其處理提供多樣性針對(duì)服務(wù)，可通過自己獨(dú)立決策和運(yùn)行能力，以及自身組織結(jié)構(gòu)的靈活性迅速投入公共危機(jī)治理中。

社會(huì)組織不僅能在第一時(shí)間對(duì)公共危機(jī)治理作出反應(yīng)，更能廣泛動(dòng)員各種社會(huì)資源為受害者施以援手，極大地緩解政府在此方面的壓力。如在我國抗擊艾滋病工作中，很多地區(qū)在防艾滋知識(shí)宣傳、地區(qū)病情實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、捐助資金渠道拓展等方面，民間力量都發(fā)揮著重要的積極效應(yīng)，其往往比政府應(yīng)對(duì)和反應(yīng)更快速靈敏。事實(shí)上，公共危機(jī)的每一次成功處理，都需要大量公共資源的優(yōu)化配置，資源的充分性是保障危機(jī)回應(yīng)效力的前提。作為非政府公共資源籌集者，社會(huì)組織可動(dòng)員廣泛的社會(huì)公益資源為受害者施以援手，其行之有效的努力能有效突破危機(jī)處理上的資源瓶頸。同時(shí)，社會(huì)組織也能呼吁各種國際社會(huì)力量來進(jìn)行救助支援，通過尋求國際支持或募集國際援助的方式將更多社會(huì)組織引導(dǎo)到公共危機(jī)治理上去。其對(duì)時(shí)間、事件的把握性較強(qiáng)，能有效彌補(bǔ)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上的缺陷，而事實(shí)上也正如此，很多重大公共危機(jī)都催生了大批相關(guān)社會(huì)組織，也為這些危機(jī)的處理提供了大量補(bǔ)充保障。

減壓優(yōu)勢(shì)。在回應(yīng)公共危機(jī)事件時(shí)，社會(huì)組織除具備高度靈敏反應(yīng)能力外，其切實(shí)參與性更值得稱贊。其解決社會(huì)沖突的方式是通過幫助特定社會(huì)群體以正當(dāng)方式表達(dá)其利益訴求，如一些社會(huì)組織為民眾工資進(jìn)行維權(quán)、呼吁等現(xiàn)象，此類行動(dòng)均是在制度范圍內(nèi)的解決方案?，F(xiàn)代社會(huì)是利益群體與社會(huì)組織嚴(yán)重分化的社會(huì)，各類利益的沖突、矛盾和訴求表達(dá)的社會(huì)現(xiàn)象都漸趨常規(guī)性。當(dāng)前的社會(huì)結(jié)構(gòu)和制度應(yīng)將此類利益表達(dá)納涵，且為其設(shè)立相應(yīng)制度安排。

社會(huì)組織自身所具備的公益性、專業(yè)性等特點(diǎn)是疏導(dǎo)和化解社會(huì)利益關(guān)系的調(diào)節(jié)閥，在疏解沖突矛盾時(shí)具備獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和作用。通過專業(yè)性社會(huì)組織解決行業(yè)間、專業(yè)間的一些矛盾糾紛，當(dāng)事人更容易達(dá)成共識(shí)。社會(huì)組織所進(jìn)行的有秩序、有組織的利益表達(dá)，也為黨和政府方針政策、群體利益和群體對(duì)話的落實(shí)，以及非理性個(gè)體行為的減少都有裨益。為緩解矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)和諧，可將社會(huì)組織適時(shí)引入矛盾解決機(jī)制，促進(jìn)其成為多元化糾紛解決機(jī)制的有效補(bǔ)充。

社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理的實(shí)踐局限

社會(huì)組織雖然在參與公民危機(jī)治理上存在大量獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，也具備重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值和意義，但受制于多方面的影響和制約，其依舊存在一定實(shí)踐局限性，也直接影響了其社會(huì)價(jià)值和治理功能的彰顯。

合法地位不明確。在我國，社會(huì)組織參與的地位在合法性層面上依舊處于模棱兩可的狀態(tài)。黨的十七大報(bào)告曾指出要鼓勵(lì)公民有序地政治參與，但此處的參與并不直接和社會(huì)組織的參與掛鉤，公民的有序參與究竟是指自身通過一定渠道和方式參與，抑或通過組織化形式參與。諸如此類的問題普遍解釋起來模糊含混，也為公民和社會(huì)組織的參與產(chǎn)生了很大困惑。

此外，因傳統(tǒng)體制的影響，各級(jí)政府在危機(jī)發(fā)生時(shí)多首先考慮自身如何有效治理危機(jī)，而在主觀認(rèn)識(shí)上對(duì)社會(huì)組織或公民相對(duì)忽視。由于危機(jī)意識(shí)的缺失，在公共危機(jī)爆發(fā)時(shí)，很多公民無動(dòng)于衷，對(duì)參與公民危機(jī)管理缺乏足夠的責(zé)任心和主人公意識(shí)，在多重不利因素的相互作用下，極易讓原本輕微的危機(jī)升級(jí)，以致更大的損失出現(xiàn)。從公民的整體危機(jī)意識(shí)考慮，我國公民當(dāng)前危機(jī)治理的自覺性和主動(dòng)性很是一般，整體上依舊將自己身份定位于被管理的受助者。綜上可見，在我國公共危機(jī)治理中，如何鼓勵(lì)社會(huì)組織動(dòng)員全體民眾的有效參與依舊存在諸多不便。

法律體系不完備。我國已頒布和實(shí)施了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，這部法律為我國危機(jī)應(yīng)對(duì)和管理予以明確細(xì)致的規(guī)定。其中既規(guī)定國家鼓勵(lì)公民、其他組織等為政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件提供各種捐贈(zèng)、支持等，也規(guī)定了新聞媒體等社會(huì)組織應(yīng)依據(jù)自身情況參與到突發(fā)事件的處理工作中；既規(guī)定政府可以組織公民開展救援和處理工作，也規(guī)定公民和各類社會(huì)組織負(fù)有聽從政府命令或決定的義務(wù)，即應(yīng)配合政府來積極參加應(yīng)急救援工作，維護(hù)社會(huì)秩序。

但是我們應(yīng)看到的是，到目前為止各類社會(huì)組織在我國公共危機(jī)治理中的作用和地位依舊未得到充分重視，其參與公共危機(jī)治理的權(quán)利和義務(wù)也未被進(jìn)行明確安排。對(duì)其支持和肯定的權(quán)責(zé)依舊籠統(tǒng)，置于法律層面的權(quán)利救濟(jì)等工作，以及各類社會(huì)組織參與途徑和職責(zé)上的規(guī)定更亟待完善。我國社會(huì)組織盡管在很多公共危機(jī)治理力量中已形成重要構(gòu)成部分，但從整體上分析，其行動(dòng)更多是各為其主，各行其是，社會(huì)資源未能有效配置，導(dǎo)致在公共危機(jī)治理工作中存在大量空白和混亂地帶。為此，只有明確其在參與公共危機(jī)治理主體上的地位，完善危機(jī)相關(guān)立法，才能切實(shí)有效地促進(jìn)相關(guān)治理工作的多元化和有序化。

組織基礎(chǔ)薄弱。當(dāng)前我國公民參與的各類社會(huì)組織，在參與公民危機(jī)治理上的組織基礎(chǔ)不夠牢固，無論數(shù)量或是能力水平都與先進(jìn)國家存在不小差距。從國際環(huán)境來看，社會(huì)組織在參與公共危機(jī)治理中發(fā)揮著日漸重要的救助和服務(wù)效能，其既可以在危機(jī)發(fā)生后的第一時(shí)間進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)，開展資金籌集、災(zāi)情救助、秩序維護(hù)等工作，也能在危機(jī)事后的重建工作中提供大量的技術(shù)、資金、人力等服務(wù)，無論全球性或是地區(qū)性的災(zāi)難事件中，社會(huì)組織都成為公共危機(jī)應(yīng)對(duì)中極為重要的力量。但是，應(yīng)看到的是，我國很多社會(huì)組織的官辦性質(zhì)、行政成分濃厚，其創(chuàng)新性和靈活性則相對(duì)一般，一些組織甚至沿襲了政府工作作風(fēng)，而變相成為政府相關(guān)部門的附屬品，為某些潛在腐敗提供了溫床，導(dǎo)致權(quán)力尋租現(xiàn)象層出不窮，與其自身應(yīng)有的自治性和獨(dú)立性背道而馳。同時(shí)，由于其參與公共危機(jī)治理尚未被我國法律制度明確納入，因此其有序參與過程中的必要步驟和組成部分均難以落實(shí)。

社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理的實(shí)踐建議

公共危機(jī)治理工作的成敗，直接取決于制度保障和程序約定是否完備，只有行之有效地協(xié)調(diào)解決各類主體在危機(jī)治理中彼此之間所產(chǎn)生的矛盾沖突，優(yōu)化配置、差異整合其危機(jī)治理資源，公民的權(quán)益才能得以保障，危機(jī)化解的目標(biāo)也才能最終實(shí)現(xiàn)。為此，筆者認(rèn)為可從以下幾方面著手來促進(jìn)社會(huì)組織的有效參與：

健全相關(guān)法律體系和責(zé)任機(jī)制。當(dāng)前各國對(duì)社會(huì)組織及其相關(guān)法規(guī)政策體系的共同認(rèn)知為：重視從入口管理向過程監(jiān)督過渡，在讓其等級(jí)注冊(cè)手續(xù)簡(jiǎn)化和放緩?fù)瑫r(shí)，對(duì)其活動(dòng)開展、組織運(yùn)作等過程強(qiáng)化控制和監(jiān)督。我國應(yīng)通過立法形式來保障權(quán)責(zé)各方置于危機(jī)狀態(tài)下的正常運(yùn)行，為社會(huì)組織介入提供法律上的保障。此外，也用強(qiáng)化對(duì)其的規(guī)范、管理和監(jiān)督，盡快制定完善《社會(huì)團(tuán)體管理法》等相應(yīng)法律，促進(jìn)我國的公共危機(jī)管理制度化和法制化。

促進(jìn)社會(huì)組織和政府的多元協(xié)調(diào)的合作治理模式。社會(huì)組織和政府協(xié)調(diào)合作治理機(jī)制的實(shí)現(xiàn)，是政府與各類組織協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的前提保證，也是危機(jī)治理能獲得成功的關(guān)鍵聚合點(diǎn)。我國社會(huì)組織與西方發(fā)達(dá)國家相比處于較為初級(jí)階段，其自我成長能力略顯稚嫩，為此在公共危機(jī)治理過程中，政府必須不斷加大對(duì)其支持力度，創(chuàng)制和落實(shí)各項(xiàng)扶持政策，在社會(huì)保險(xiǎn)、財(cái)務(wù)稅收等方面予以便利和優(yōu)惠，增強(qiáng)其自我發(fā)展能力。

此外，對(duì)于各類社會(huì)組織應(yīng)予以必要授權(quán)來切實(shí)發(fā)揮其在公共危機(jī)治理中的主體效能，確保其有效運(yùn)用自身資源或其他公共資源參與到危機(jī)治理中去。應(yīng)盡快完善危機(jī)立法，對(duì)公民和各類社會(huì)組織在此公共危機(jī)治理中的主體地位、權(quán)利和義務(wù)等作出明確規(guī)定，促進(jìn)多元主體在危機(jī)治理時(shí)能依法、有序進(jìn)行。

充分發(fā)揮社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理的主要領(lǐng)域。社會(huì)組織在危機(jī)發(fā)生時(shí)可以起到社會(huì)控制中介作用，能為國家與社會(huì)、公民的關(guān)系作出一定緩沖。其既可以在危機(jī)事件出現(xiàn)后配合政府對(duì)受災(zāi)區(qū)實(shí)施援助，也能在救助過程中，將其與社會(huì)公眾長期構(gòu)建的良好信任優(yōu)勢(shì)充分體現(xiàn)，可將其社會(huì)公共服務(wù)職能深化，促進(jìn)其和行政體系對(duì)接良好的社會(huì)機(jī)制的實(shí)現(xiàn)。

此外，在危機(jī)治理中，社會(huì)組織也應(yīng)注重提高社會(huì)公信力，樹立自身良好形象。在面對(duì)危機(jī)治理時(shí)，各社會(huì)組織之間應(yīng)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，相互支持，整合有效的資源為無限的危機(jī)治理工作服務(wù)，充分發(fā)揮民間組織自律聯(lián)盟作用，促進(jìn)各社會(huì)組織在危機(jī)治理中實(shí)現(xiàn)共贏和共益。

（作者單位：華北電力大學(xué)；本文系民政部2014年“中國社會(huì)組織建設(shè)與管理”理論研究部級(jí)課題的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2014MZMJR077）

責(zé)編 /豐家衛(wèi)（實(shí)習(xí)）