摘要：樞紐型社會(huì)組織作為政府認(rèn)定的社會(huì)組織，是中國(guó)特有的一類(lèi)社會(huì)組織實(shí)踐形態(tài)，具有代表性、排他性、整合性、服務(wù)性和過(guò)渡性特征。經(jīng)過(guò)幾年的探索，北京、上海、廣東等地構(gòu)建了具有各地特色的樞紐型社會(huì)組織體系。著眼未來(lái)，政府應(yīng)該建立完善樞紐型社會(huì)組織認(rèn)定、管理、監(jiān)督、評(píng)估的工作機(jī)制，樞紐型社會(huì)組織也應(yīng)該完成由政府認(rèn)定到社會(huì)認(rèn)可的支持性社會(huì)組織的轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞：樞紐型社會(huì)組織;功能;特征;現(xiàn)狀;發(fā)展趨勢(shì)

中圖分類(lèi)號(hào)：C9122

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-7408（2015）05-0085-04

基金項(xiàng)目：廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃共建項(xiàng)目“樞紐型社會(huì)組織的培育與建設(shè)——以廣東省工會(huì)組織為例”（GD12XGL23）階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：石曉天（1962-），女，湖南岳陽(yáng)人，南華工商學(xué)院勞動(dòng)關(guān)系研究所所長(zhǎng)，教授，研究方向：勞動(dòng)關(guān)系、工會(huì)工作。

一、樞紐型社會(huì)組織的提出背景、概念界定及作用意義

（一）提出背景

2006年，中國(guó)共產(chǎn)黨十六屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》中首次出現(xiàn)“社會(huì)組織”的提法，其后，各地民政部門(mén)陸續(xù)將原來(lái)的民間組織管理局更名為社會(huì)組織管理局，在行政上將稱(chēng)為民間組織的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)、基金會(huì)三類(lèi)組織改稱(chēng)為社會(huì)組織。各地還新設(shè)置了由同級(jí)黨委或黨委與政府共同負(fù)責(zé)的下設(shè)工作機(jī)構(gòu)——社會(huì)工作委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)社工委）。2008年，北京市社工委出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)組織改革與發(fā)展的意見(jiàn)》，首次提出了樞紐型社會(huì)組織的概念，并于2009年認(rèn)定首批工青婦等10家社會(huì)團(tuán)體為樞紐型社會(huì)組織，到目前為止，已先后認(rèn)定了四批樞紐型社會(huì)組織，其目的是政社分開(kāi)、管辦分離，創(chuàng)新社會(huì)組織管理體制，讓樞紐型社會(huì)組織在社會(huì)組織發(fā)展、服務(wù)和管理中充分發(fā)揮其樞紐職能（崔玉開(kāi)，2010），通過(guò)改變治理主體的方式來(lái)推動(dòng)治理方式的改進(jìn)，構(gòu)建樞紐型社會(huì)組織工作體系（高勇，2013）。廣東2005年開(kāi)始積極探索社會(huì)服務(wù)類(lèi)的社會(huì)組織直接登記制度，降低社會(huì)組織準(zhǔn)入門(mén)檻，以樞紐型社會(huì)組織建設(shè)推動(dòng)群團(tuán)組織改革（羅勉，2012）;2014年經(jīng)過(guò)申報(bào)、評(píng)審等程序認(rèn)定了一批樞紐型社會(huì)組織，推動(dòng)建設(shè)有特色的樞紐型社會(huì)組織工作體系?？傊瑯屑~型社會(huì)組織的認(rèn)定由北京首創(chuàng)，其他省市跟進(jìn)，作為社會(huì)組織改革的切入點(diǎn)，政府和各人民團(tuán)體投入大量人力物力開(kāi)展自上而下的樞紐型社會(huì)組織建設(shè)。

（二）概念界定

樞紐型社會(huì)組織屬于社會(huì)組織的范疇。社會(huì)組織有廣義與狹義之分，本文取狹義之論，即指依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)，在政府社會(huì)組織管理部門(mén)登記注冊(cè)的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)三類(lèi)組織。

樞紐型社會(huì)組織是一個(gè)具有中國(guó)特色的新名詞，北京市社工委在2009年頒布的《關(guān)于構(gòu)建市級(jí)“樞紐型”社會(huì)組織工作體系的暫行辦法》中，明確指出樞紐型社會(huì)組織是指由政府相關(guān)機(jī)構(gòu)認(rèn)定，在對(duì)同類(lèi)別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會(huì)組織的發(fā)展、服務(wù)和管理中，在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用、在業(yè)務(wù)上處于龍頭地位、在管理上由政府授權(quán)承擔(dān)業(yè)務(wù)主管的聯(lián)合型社會(huì)組織?！稄V東省社工委關(guān)于構(gòu)建樞紐型組織體系的意見(jiàn)》中提出樞紐型社會(huì)組織“是指通過(guò)政府部門(mén)認(rèn)定的，在現(xiàn)有社會(huì)組織體系中處于樞紐地位，通過(guò)健全的組織系統(tǒng)和有效的服務(wù)支持，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與紐帶聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)同類(lèi)型、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會(huì)組織的孵化培育、協(xié)調(diào)指導(dǎo)、合作發(fā)展、自治自律、集約服務(wù)、黨團(tuán)管理的聯(lián)合性社會(huì)組織”。由此可見(jiàn)，兩地政府對(duì)樞紐型社會(huì)組織的定義在表述上盡管有差異，但主要還是依從功能定位，北京市提出樞紐型社會(huì)組織應(yīng)具備“三大功能”，廣東省則擴(kuò)展為“六大功能”。

綜上，樞紐型社會(huì)組織是在同類(lèi)別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域的社會(huì)組織中發(fā)揮政治引領(lǐng)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、服務(wù)提供、孵化培育、承擔(dān)管理等功能，經(jīng)過(guò)一定的程序，由各地社會(huì)管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)認(rèn)定的社會(huì)組織或社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)。

（三）作用意義

1促進(jìn)社會(huì)管理模式轉(zhuǎn)型。樞紐型社會(huì)組織的提出，與政府改革社會(huì)組織登記管理辦法同步進(jìn)行，是政府簡(jiǎn)政放權(quán)的舉措之一，標(biāo)志著我國(guó)由“國(guó)家法團(tuán)主義” 的社會(huì)管理模式向“社會(huì)法團(tuán)主義” 的社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)型（崔玉開(kāi)，2010），或者說(shuō)是從統(tǒng)治向治理轉(zhuǎn)型的過(guò)程（蔡禾，2012）。政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目、購(gòu)買(mǎi)社工等方式，與樞紐型社會(huì)組織及其他社會(huì)組織建立合作伙伴關(guān)系，有利于整合和凝聚更多的社會(huì)力量參與社會(huì)治理與社會(huì)建設(shè)。通過(guò)樞紐型社會(huì)組織，建構(gòu)有序的利益表達(dá)渠道，重構(gòu)國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系，化解日益尖銳的社會(huì)矛盾，為深化社會(huì)領(lǐng)域的改革創(chuàng)造穩(wěn)定的社會(huì)條件。

2有利于社會(huì)組織發(fā)育。樞紐型社會(huì)組織處于政府和社會(huì)組織中間，上聯(lián)政府下通其他社會(huì)組織形成樞紐關(guān)系，向上承接國(guó)家的政治信任，向下凝聚社會(huì)認(rèn)同。政府管理社會(huì)組織的部分職能轉(zhuǎn)移到樞紐型社會(huì)組織，由其發(fā)揮引導(dǎo)、資源、項(xiàng)目、服務(wù)、管理等多項(xiàng)功能，破解了社會(huì)組織雙重管理體制對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的制約，給社會(huì)組織開(kāi)放了更多的活動(dòng)領(lǐng)域和空間，可以培育孵化更多的草根社會(huì)組織，提升社會(huì)自組織能力，激發(fā)社會(huì)組織的活力，提供社會(huì)發(fā)育的組織基礎(chǔ)（湯丹陽(yáng)，丁凱，2013;姚邁新，2012）。

3推動(dòng)社會(huì)建設(shè)與發(fā)展。樞紐型社會(huì)組織是我國(guó)特有的一種社會(huì)組織形態(tài)，它的出現(xiàn)是當(dāng)前社會(huì)建設(shè)的迫切需要，是改善國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的切入點(diǎn)，是社會(huì)建設(shè)與發(fā)展的突破口。國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)改革，需要穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。利益多元分化的社會(huì)極易導(dǎo)致群體間的利益沖突，草根社會(huì)組織由于難以進(jìn)入社會(huì)治理的權(quán)力體系，力量較弱，很難成為利益代表，因而需要有更多具有代表性的樞紐型社會(huì)組織進(jìn)入社會(huì)治理體系，通過(guò)利益協(xié)商有效化解社會(huì)矛盾，使社會(huì)建設(shè)與發(fā)展在穩(wěn)定有序、風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下進(jìn)行。

二、我國(guó)樞紐型社會(huì)組織的發(fā)展現(xiàn)狀與存在問(wèn)題

（一）樞紐型社會(huì)組織的形成、類(lèi)型及特征

從北京、上海和廣東的實(shí)踐來(lái)看，樞紐型社會(huì)組織既可以由現(xiàn)有社會(huì)組織轉(zhuǎn)型發(fā)展而來(lái)，如行業(yè)協(xié)會(huì)大都以這樣的方式構(gòu)建樞紐型組織，工青婦等群團(tuán)組織、以居委會(huì)為核心的社區(qū)社會(huì)組織、宗教機(jī)構(gòu)、品牌慈善機(jī)構(gòu)或慈善基金都可通過(guò)去行政化轉(zhuǎn)型為樞紐型社會(huì)組織（金心異，2014）;也可以通過(guò)整合同類(lèi)社會(huì)組織形成聯(lián)合性的樞紐型組織，像廣東省各級(jí)工會(huì)組織成立職工服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì);還可以由社會(huì)自然形成，如中山市自游人組織，完全是民間自發(fā)形成。北京市是政府強(qiáng)力推動(dòng)并積極認(rèn)定，廣東的做法則是政府引導(dǎo)與社會(huì)自發(fā)形成相結(jié)合，既可同類(lèi)聚合，也有自然形成等多種模式（羅勉，2012）。

從組織形態(tài)對(duì)樞紐型社會(huì)組織進(jìn)行分類(lèi)，可分為聯(lián)合型和獨(dú)立型;從樞紐型社會(huì)組織形成的過(guò)程劃分，則可分為政府主導(dǎo)型和民間自發(fā)型;若從活動(dòng)領(lǐng)域來(lái)分，樞紐型社會(huì)組織幾乎涵蓋各行各業(yè)，如經(jīng)濟(jì)類(lèi)、科學(xué)技術(shù)類(lèi)、學(xué)術(shù)類(lèi)、救助類(lèi)、公益慈善類(lèi)等;從面向的服務(wù)對(duì)象分，則可分為職工類(lèi)、青少年類(lèi)、婦女兒童類(lèi)、特殊群體類(lèi)等。

樞紐型社會(huì)組織應(yīng)該具有薩拉蒙對(duì)非營(yíng)利組織概括的五大特征：組織性、民間性、非營(yíng)利性、自治性和志愿性，但它作為社會(huì)組織的一種特殊形態(tài)，又具有一般社會(huì)組織不具備的特殊性：一是對(duì)同類(lèi)社會(huì)組織的代表性，二是獲取社會(huì)資源的排他性，三是對(duì)各種資源的整合性，四是服務(wù)同類(lèi)社會(huì)組織的服務(wù)性（崔玉開(kāi)，2010，王鵬，2014），五是社會(huì)組織發(fā)展階段具有的過(guò)渡性。

（二）樞紐型社會(huì)組織的發(fā)展現(xiàn)狀

從全國(guó)范圍來(lái)看，北京、上海和廣東對(duì)樞紐型社會(huì)組織建設(shè)各自進(jìn)行了有意義的探索，引領(lǐng)了風(fēng)尚之先，發(fā)展出具有不同特色的樞紐型社會(huì)組織建設(shè)體系，它們的做法對(duì)于認(rèn)識(shí)了解樞紐型社會(huì)組織發(fā)展現(xiàn)狀及未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)具有重要價(jià)值。

1北京市構(gòu)建以人民團(tuán)體為骨干的樞紐型社會(huì)組織工作體系基本框架。2008年北京市委市政府出臺(tái)社會(huì)建設(shè)“1+4”文件，2009年認(rèn)定第一批樞紐型社會(huì)組織，到2014年7月底北京市社會(huì)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組已分4批共認(rèn)定36家市級(jí)樞紐型社會(huì)組織（駱倩雯，2014），并拓展樞紐網(wǎng)絡(luò)向區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）擴(kuò)展，基本形成分類(lèi)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)的“樞紐型”社會(huì)組織工作網(wǎng)絡(luò)（見(jiàn)圖1所示）。

北京市及其區(qū)縣、街鎮(zhèn)認(rèn)定樞紐型社會(huì)組織的標(biāo)準(zhǔn)和程序是由同級(jí)政府制定的有關(guān)構(gòu)建“樞紐型”社會(huì)組織工作體系的暫行辦法規(guī)定，只需經(jīng)過(guò)自主申報(bào)，領(lǐng)導(dǎo)小組或社工委批準(zhǔn)并認(rèn)定即可，沒(méi)有第三方評(píng)審的過(guò)程。

圖1北京市樞紐型社會(huì)組織工作網(wǎng)絡(luò)示意圖

在市委市政府的積極推動(dòng)下，市級(jí)樞紐型社會(huì)組織全部建立了黨建工作委員會(huì)，將黨聯(lián)系群眾的“橋梁紐帶”延伸到了社會(huì)組織中。截止到2013年底，已在全市社會(huì)組織中建立黨組織2373個(gè)、黨建工作小組236個(gè)。工青婦等人民團(tuán)體努力挖掘自身潛力，拓展資源和活動(dòng)空間，加快了自身組織建設(shè)，提升了服務(wù)能力。通過(guò)打造公益活動(dòng)品牌，開(kāi)展能力建設(shè)，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，約定共同行動(dòng)形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制等方式，形成聚合力。三級(jí)樞紐型社會(huì)組織將26000多家社會(huì)組織凝聚在周?chē)?，發(fā)揮了聯(lián)系、服務(wù)和管理社會(huì)組織的作用，基本實(shí)現(xiàn)了社會(huì)組織全覆蓋（廣東省社會(huì)工作委員會(huì)，2013）。

2上海自下而上進(jìn)行樞紐型社會(huì)組織建設(shè)的探索。到目前為止，上海并未大張旗鼓地自上而下進(jìn)行樞紐型社會(huì)組織建設(shè)，而是嘗試走了一條不同于北京的社會(huì)組織發(fā)展道路，以樞紐型社會(huì)組織服務(wù)中心作為探索的起點(diǎn)，區(qū)街先行，多條腿走路。2007年，靜安區(qū)率先成立了區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)，后相繼在5個(gè)街道成立社區(qū)（街道）社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)以及區(qū)級(jí)勞動(dòng)、文化、教育等社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)，這些樞紐型社會(huì)組織與社區(qū)內(nèi)同領(lǐng)域的社會(huì)組織和小微社會(huì)組織聯(lián)系起來(lái)，將所有的社會(huì)組織都納入了管理和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，形成了“1+5+X”樞紐型社會(huì)組織管理模式（見(jiàn)圖2）。由于這種樞紐結(jié)構(gòu)既涉及不同地域，又涉及不同領(lǐng)域，因而也被稱(chēng)為混合類(lèi)樞紐型社會(huì)組織（張大明，2012）。

圖2靜安區(qū)樞紐型社會(huì)組織結(jié)構(gòu)示意圖

（該圖根據(jù)中國(guó)社會(huì)組織網(wǎng)和北京社會(huì)建設(shè)網(wǎng)上相關(guān)信息繪制）

2009年上海市委市政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市社會(huì)組織建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出分類(lèi)建設(shè)、分類(lèi)扶持、分類(lèi)管理的基本思路，明確依托人民團(tuán)體、群眾團(tuán)體以及聯(lián)合會(huì)等綜合性社會(huì)組織，推進(jìn)樞紐式管理，構(gòu)建社會(huì)組織黨建、業(yè)務(wù)建設(shè)和合作共治的平臺(tái)，逐步形成社會(huì)協(xié)同治理機(jī)制。但是樞紐型社會(huì)組織的探索僅限于區(qū)級(jí)層面，市一級(jí)的樞紐型社會(huì)組織建設(shè)尚未啟動(dòng)。這種自下而上構(gòu)建樞紐型社會(huì)組織的做法取得了良好的效果，截止到2013年底，上海每萬(wàn)戶(hù)籍人口擁有的社會(huì)組織數(shù)量是全國(guó)平均數(shù)的2倍，靜安區(qū)每萬(wàn)戶(hù)籍人口擁有社會(huì)組織14家，是上海平均數(shù)的2倍、全國(guó)平均數(shù)的4倍（文匯報(bào)，2013）。

3廣東建設(shè)具有特色的樞紐型社會(huì)組織體系。2006年，廣東省在全國(guó)率先取消行業(yè)協(xié)會(huì)業(yè)務(wù)主管單位，實(shí)行“五自四無(wú)，①行業(yè)協(xié)會(huì)管理辦法，社會(huì)組織雙重管理體制開(kāi)始破冰。2008年，又將異地商會(huì)、公益服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織和部分經(jīng)濟(jì)類(lèi)社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，進(jìn)一步擴(kuò)大改革的范圍。廣東省委省政府2011年出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的決定》，成立了廣東省社會(huì)工作委員會(huì)，制定了加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的7個(gè)配套文件（并稱(chēng)為“1+7”文件），提出“構(gòu)建樞紐型社會(huì)組織工作體系，強(qiáng)化工青婦等群團(tuán)組織的社會(huì)服務(wù)功能”;2012年7月1日起全面實(shí)施社會(huì)組織直接登記（方向文，謝燕妹，2013）。

廣東省對(duì)樞紐型社會(huì)組織的認(rèn)定較為慎重，2013年5月準(zhǔn)備就《廣東省省級(jí)樞紐型社會(huì)組織認(rèn)定辦法》向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)并通過(guò)后，擬定2013年8認(rèn)定首批省級(jí)樞紐型社會(huì)組織（雷輝，2013），但到目前為止并未見(jiàn)名單出爐。廣州在2014年5月認(rèn)定本市首批16家樞紐型社會(huì)組織（馮蕓清，2014）。廣州市認(rèn)定過(guò)程較為嚴(yán)謹(jǐn)，成立了由市社工委、市編辦、市總工會(huì)、市婦聯(lián)等政府部門(mén)和社會(huì)團(tuán)體相關(guān)人員組成的評(píng)審組委會(huì)，評(píng)選條件較為具體，評(píng)選過(guò)程由發(fā)布公告、自主申報(bào)、聯(lián)名推薦、資格審核、專(zhuān)家推薦、綜合評(píng)審、社會(huì)公示、公布確認(rèn)等構(gòu)成。中山市于2014年6月認(rèn)定第一批7個(gè)樞紐型社會(huì)組織。中山市認(rèn)定方式更為科學(xué)，認(rèn)定委員會(huì)委托第三方機(jī)構(gòu)，由其組織專(zhuān)家對(duì)申報(bào)單位進(jìn)行評(píng)審，評(píng)審過(guò)程除根據(jù)申報(bào)材料進(jìn)行初審?fù)?，還要求申報(bào)者進(jìn)行當(dāng)面陳述，專(zhuān)家提問(wèn)，最后通過(guò)對(duì)申報(bào)單位進(jìn)行實(shí)地核查后方確定（羅麗娟，2014）。

廣東經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡導(dǎo)致各地樞紐型社會(huì)組織發(fā)展也呈現(xiàn)不平衡狀態(tài)。珠三角地區(qū)的廣州、深圳、中山、順德、珠海等地探索樞紐型社會(huì)組織建設(shè)起步較早，發(fā)展較快，各有特色;粵西粵北相對(duì)弱一些。廣東在樞紐型社會(huì)組織建設(shè)上和北京的做法有一些區(qū)別，步子邁得較穩(wěn)，形成了自己的特色。

綜觀北京、上海和廣東三地樞紐型社會(huì)組織建設(shè)，具有不同的特點(diǎn)。北京更多地從政治上考量，較為重視樞紐型社會(huì)組織的黨建工作和其承接政府管理其他社會(huì)組織的職能，因而政府自上而下的主導(dǎo)力量較強(qiáng)，認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序相對(duì)簡(jiǎn)單，主要由同級(jí)社工委進(jìn)行認(rèn)定，在市級(jí)社會(huì)組織的認(rèn)定上有一定偏好，主要是過(guò)去體制內(nèi)的社團(tuán)和官辦協(xié)會(huì)等。上海在樞紐型社會(huì)組織建設(shè)中較早開(kāi)始采取區(qū)街試點(diǎn)的方式，各區(qū)樞紐型社會(huì)組織的發(fā)展參差不齊，目前還未形成較成熟的模式在全市推廣鋪開(kāi)，發(fā)展速度稍慢。廣東既發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，又強(qiáng)調(diào)激發(fā)社會(huì)的自主性，因而在樞紐型社會(huì)組織建設(shè)中將政府和社會(huì)結(jié)合起來(lái)，引入了適度的競(jìng)爭(zhēng)，在樞紐型社會(huì)組織的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定程序上較為科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，引入了第三方評(píng)審，認(rèn)定的樞紐型社會(huì)組織具有一定的公信力，正在形成既有競(jìng)爭(zhēng)又有合作的社會(huì)組織服務(wù)管理體系。

（三）樞紐型社會(huì)組織建設(shè)中存在的問(wèn)題

樞紐型社會(huì)組織建設(shè)起步時(shí)間不長(zhǎng)，各地在實(shí)踐探索中暴露出一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

1樞紐型社會(huì)組織的目標(biāo)與功能不匹配。樞紐型社會(huì)組織向上承接政府一定的管理職能，向下引導(dǎo)、聯(lián)系、服務(wù)、培育和管理其他社會(huì)組織，是改革雙重登記管理體制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織發(fā)展目標(biāo)的舉措。但在政府和社會(huì)組織間增加一個(gè)新的管理層級(jí)，若缺乏競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，容易導(dǎo)致樞紐型社會(huì)組織在聯(lián)系社會(huì)組織時(shí)，不是力爭(zhēng)擴(kuò)大樞紐范圍而是能少就少，工作方式仍以行政與資金推動(dòng)為主，增加了管理的行政化風(fēng)險(xiǎn)（楊麗，2012）。樞紐型社會(huì)組織的認(rèn)定完全由政府說(shuō)了算，沒(méi)有得到社會(huì)組織的認(rèn)同，且較多地考慮到政治因素，弱化了其管理和服務(wù)的功能，導(dǎo)致其三項(xiàng)功能的失衡，使得樞紐型社會(huì)組織在建設(shè)過(guò)程中偏離其既定目標(biāo)（姚新邁，2014）。從對(duì)北京的個(gè)案分析，樞紐型社會(huì)組織存在與政府職責(zé)邊界不清、資源整合配置低效等問(wèn)題（李璐）。

2樞紐型社會(huì)組織的認(rèn)定、考核評(píng)估和監(jiān)督機(jī)制不健全。樞紐型社會(huì)組織由政府指定，但北京的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)卻沒(méi)有為社會(huì)組織認(rèn)可，認(rèn)定程序中也未引入第三方評(píng)審的機(jī)制，社會(huì)組織從業(yè)人員對(duì)政府自上而下認(rèn)定樞紐型社會(huì)組織的做法存在不同的看法，這樣會(huì)對(duì)樞紐型社會(huì)組織建設(shè)產(chǎn)生消極后果（尹志剛，李泓，2009）。只有簡(jiǎn)單的行政認(rèn)定和資金投入，不對(duì)被認(rèn)定的樞紐型社會(huì)組織進(jìn)行科學(xué)的考核評(píng)估，也沒(méi)有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，不僅不能評(píng)價(jià)社會(huì)組織建設(shè)的效果，也沒(méi)辦法評(píng)估投入公共財(cái)政資金和資源的使用效率，從而無(wú)法形成動(dòng)態(tài)的進(jìn)入與退出機(jī)制，認(rèn)定了就一勞永逸，就會(huì)形成一批壟斷行政資源和社會(huì)資源的組織，擠壓一般性社會(huì)組織的生存與發(fā)展空間（余永龍，劉耀東），社會(huì)組織發(fā)展和社會(huì)建設(shè)的目標(biāo)就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

3樞紐型社會(huì)組織的自身能力不夠。從各地被認(rèn)定的樞紐型社會(huì)組織的構(gòu)成來(lái)看，大都是官辦的社會(huì)組織，除行業(yè)協(xié)會(huì)較早與政府脫鉤，采取市場(chǎng)化運(yùn)作外，其他類(lèi)別的樞紐型社會(huì)組織尤其是人民團(tuán)體，無(wú)論是在資源獲取、工作聯(lián)系、服務(wù)提供等方面仍有較強(qiáng)的路徑依賴(lài)，對(duì)如何在社會(huì)建設(shè)中發(fā)展樞紐功能與作用的認(rèn)識(shí)也不全面，獲取資源的渠道較為單一，對(duì)服務(wù)對(duì)象的需求不了解，沿用傳統(tǒng)的工作方式與手段，人員的自身素質(zhì)與能力無(wú)法與樞紐型組織的要求相匹配，專(zhuān)業(yè)性欠缺，難以全面履行引領(lǐng)、服務(wù)與管理的多項(xiàng)職能（余永龍，劉耀東，2014），需要樞紐型社會(huì)組織不斷加強(qiáng)自身能力建設(shè)，加快組織的轉(zhuǎn)型，以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求。

三、我國(guó)樞紐型社會(huì)組織未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)及政策建議

樞紐型社會(huì)組織是一種由雙重管理到單一部門(mén)管理的過(guò)渡辦法（郭道久，董碧瑩，2014），是從“體制內(nèi)”“官辦”“行政指定”的組織類(lèi)型向支持性社會(huì)組織轉(zhuǎn)型的一種過(guò)渡形態(tài)（姚邁新，2014），是能動(dòng)社會(huì)和公民社會(huì)生成的前置環(huán)節(jié)或者過(guò)渡階段（丁陽(yáng)，2013）。不容否認(rèn)，在由國(guó)家統(tǒng)合主義向社會(huì)統(tǒng)合主義轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，樞紐型社會(huì)組織具有獨(dú)特的價(jià)值，可以發(fā)揮很大的作用：在政治可靠、風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，消除政府的疑慮，促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展和公民社會(huì)的發(fā)育，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過(guò)渡。當(dāng)社會(huì)更加成熟，公民社會(huì)初步形成之時(shí)，樞紐型社會(huì)組織的使命也就完成，無(wú)須政府的強(qiáng)力推動(dòng)，社會(huì)就會(huì)按照它自身的邏輯和規(guī)律正常運(yùn)行、良性發(fā)展。因此，樞紐型社會(huì)組織未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)從數(shù)量上看，將全面履蓋社會(huì)各領(lǐng)域的社會(huì)組織;從自身發(fā)展上看，它們也將完成由政府認(rèn)定、政策扶持到社會(huì)認(rèn)可、自我發(fā)展的支持性社會(huì)組織轉(zhuǎn)型過(guò)程。

樞紐型社會(huì)組織建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要做好頂層設(shè)計(jì)。各地政府應(yīng)該構(gòu)建一套完整的樞紐型社會(huì)組織工作機(jī)制，將政府主導(dǎo)性和民間自主性結(jié)合起來(lái)，糾正當(dāng)前樞紐型社會(huì)組織建設(shè)中存在的目標(biāo)與功能之間的偏差。樞紐型社會(huì)組織工作機(jī)制包含科學(xué)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、公正的認(rèn)定程序、規(guī)范的資金使用管理、公開(kāi)的社會(huì)監(jiān)督、嚴(yán)格的考核評(píng)估制度、動(dòng)態(tài)的進(jìn)入與退出機(jī)制等制度。具體而言，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)應(yīng)由政府相關(guān)部門(mén)、本領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者和社會(huì)組織代表共同完成，標(biāo)準(zhǔn)盡可能量化可操作;認(rèn)定評(píng)審和考核評(píng)估應(yīng)該聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)公開(kāi)進(jìn)行，公開(kāi)評(píng)定過(guò)程和結(jié)果;設(shè)置合適的樞紐型社會(huì)組織冠名年限，到期應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格的考核評(píng)估，評(píng)估合格的可以繼續(xù)冠名，否則取消樞紐型社會(huì)組織稱(chēng)號(hào)，對(duì)樞紐型社會(huì)組織實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。

樞紐型社會(huì)組織是社會(huì)治理的重要參與力量，需要在法制環(huán)境下，加強(qiáng)與政府和其他社會(huì)組織的合作，動(dòng)員社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注和參與。重塑組織的價(jià)值理念，完善組織治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)自身能力建設(shè)，不斷創(chuàng)新工作機(jī)制和工作方法，樞紐型社會(huì)組織方能在社會(huì)組織建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。

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①“五自四無(wú)”，即自愿發(fā)起、自選會(huì)長(zhǎng)、自籌經(jīng)費(fèi)、自聘人員、自主會(huì)務(wù)，無(wú)行政級(jí)別、無(wú)行政事業(yè)編制、無(wú)行政業(yè)務(wù)主管部門(mén)、無(wú)現(xiàn)職國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員兼職。

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