摘要：西部地區(qū)生態(tài)旅游資源豐富，但其生態(tài)系統(tǒng)也極其脆弱。生態(tài)旅游作為一種新興的旅游方式，相關的法律制度還不是很完善，立足實踐，應從區(qū)域合作規(guī)劃、管理體制、社區(qū)參與等方面健全完善西部地區(qū)生態(tài)旅游業(yè)發(fā)展的法律措施，確保西部地區(qū)生態(tài)旅游健康有序發(fā)展。

關鍵詞：西部地區(qū);生態(tài)旅游;區(qū)域合作規(guī)劃;管理體制;社區(qū)參與

中圖分類號：F5927

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2015）05-0068-03

基金項目：桂林電子科技大學環(huán)境與資源保護法學團隊項目“西部生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展的法律規(guī)制研究”（UT15006Y）的階段性成果。

作者簡介：楊柳薏（1981-），女，廣西桂林人，桂林電子科技大學科技處講師，研究方向：環(huán)境法研究。

西部地區(qū)擁有獨具特色的自然生態(tài)資源和豐富多樣的社會人文資源，諸如陜西秦始皇陵及兵馬俑、云南西雙版納自然保護區(qū)等。如何保護該區(qū)域原始性、壟斷性、多樣性的旅游資源，尋求西部旅游資源保護與開發(fā)的平衡點，以新的思維、新的理念發(fā)展旅游業(yè)，促使人們認識自然、享受自然、保護自然，“生態(tài)旅游”不失為一條康莊大道。

生態(tài)旅游尊重自然、人文等生態(tài)環(huán)境與人的異質性，強調(diào)認識、保護、享受自然，注重旅游業(yè)健康、有序、科學發(fā)展。2013年頒布的《中華人民共和國旅游法》雖使旅游業(yè)法律體系有所改善，但如何通過法律促進區(qū)域性生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展，使生態(tài)旅游的理念成為指導地方政府、公眾的行為準則，協(xié)調(diào)平衡好旅游發(fā)展與當?shù)刈匀画h(huán)境、當?shù)厝嗣駲嘁娴年P系，加強區(qū)域旅游合作、突出旅游特色、理順旅游管理體制，提高社區(qū)參與生態(tài)旅游程度，還是一個亟待解決的問題。

一、西部地區(qū)生態(tài)旅游發(fā)展的法律難點

1缺乏區(qū)域內(nèi)的旅游合作規(guī)劃（協(xié)議）。根據(jù)2010-2013年中國旅游業(yè)統(tǒng)計公報關于“西部地區(qū)國際旅游（外匯）收入”狀況看（見下圖），西部地區(qū)旅游業(yè)整體發(fā)展態(tài)勢較好，但西部地區(qū)間發(fā)展不平衡，差異較大，云南、陜西、廣西三省一直位于西部地區(qū)前列。西部地區(qū)旅游資源雖豐富，但各具特色，又是我國少數(shù)民族的主要聚居區(qū)，旅游生態(tài)系統(tǒng)脆弱、交通等基礎設施薄弱、旅游投資匱乏，加之從各自的利益出發(fā)，區(qū)域內(nèi)省內(nèi)與省際的合作融合、發(fā)揮旅游的積聚效應有一定的難度。為此，西部各省應當加強旅游合作，取長補短，促進區(qū)域旅游合作。《中華人民共和國旅游法》第23條規(guī)定：“國務院和縣級以上地方人民政府應當制定并組織實施有利于旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策，推進旅游休閑體系建設，采取措施推動區(qū)域旅游合作，鼓勵跨區(qū)域旅游線路和產(chǎn)品開發(fā)，促進旅游與工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、文化、衛(wèi)生、體育、科教等領域的融合，扶持少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊遠地區(qū)和貧困地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展?！?據(jù)此法律條文，地方政府之間簽訂的旅游合作協(xié)議，是政府以一種服務承諾通過倡導性法律條款規(guī)定的，具有法律效力。為此，通過地方政府簽訂旅游合作規(guī)劃（協(xié)議），地方各級政府可推出“大旅游、整體旅游”的理念，以推動區(qū)域內(nèi)旅游產(chǎn)品的開發(fā)與合作，加強區(qū)域旅游監(jiān)管，構建無障礙旅游區(qū)，打造區(qū)域內(nèi)的旅游品牌。但目前尚缺乏區(qū)域內(nèi)的旅游合作規(guī)劃（協(xié)議）。

西部地區(qū)國際旅游（外匯）收入（單位：億美元）

序號地區(qū)2010年2011年2012年2013年

1云 南1324160919472418

2陜 西1016129515971676

3廣 西806105212791547

4重 慶70396811681268

5內(nèi)蒙古602671772962

6四 川354594798765

7新 疆185465551585

8貴 州130135168201

9西 藏10413106128

10甘 肅015017022020

11青 海020027024019

12寧夏006006005012

資料來源：2010-2013年中國旅游業(yè)統(tǒng)計公報

2生態(tài)旅游管理機構歸屬不清，體制不完善。首先，管理權分散化。西部的生態(tài)資源豐富，有森林草原、荒漠戈壁、內(nèi)陸濕地、野生動植物、歷史文物遺跡等，形成了自然保護區(qū)、森林公園、風景名勝區(qū)、濕地公園等不同生態(tài)旅游景區(qū)，但根據(jù)各部門的設置功能，不同的生態(tài)旅游景區(qū)由不同的政府部門管理。如建設部門負責管理風景名勝區(qū)、世界遺產(chǎn);而文物部門承擔管理歷史文物古跡的責任;園林部門承擔管理風景園林的責任。[1]因此出現(xiàn)同一生態(tài)旅游景區(qū)由多個不同的、相對獨立的管理機構進行管理的現(xiàn)象。如森林生態(tài)景區(qū)，據(jù)《森林法》第13條規(guī)定，“各級林業(yè)主管部門依照本法規(guī)定，對森林資源的保護、利用、更新，實行管理和監(jiān)督”;《森林公園管理辦法》第3、4條規(guī)定人民政府林業(yè)主管部門主管本行政區(qū)內(nèi)的森林公園工作，而且還規(guī)定國有林場、國有苗圃經(jīng)營管理機構同時也是森林公園的經(jīng)營管理機構。[2]其次，管理機構職能重疊化。生態(tài)旅游管理權責不僅來自于《環(huán)境保護法》《森林法》《草原法》等單行法律，還來自于一些行政法規(guī)，這些法律法規(guī)注重的是授權， 而忽略了對原有管理職能的修訂或者撤銷， 不可避免產(chǎn)生多個政府部門和管理機構對同一生態(tài)旅游景區(qū)進行重復管理的現(xiàn)象，比如環(huán)保部門、水利部門、農(nóng)業(yè)部門都有可能對同一對象進行監(jiān)測，自然保護區(qū)內(nèi)國家環(huán)保局、國家林業(yè)局都可以依據(jù)各自的權責進行管理。由于沒有統(tǒng)一的管理，各個部門設置又有著不同的功能和社會責任，較少地同其他部門溝通、協(xié)調(diào)，均從自己的利益出發(fā)，各自為政，以致難以產(chǎn)生協(xié)同的整體效應，一旦發(fā)生問題，又相互推諉，客觀上造成了生態(tài)旅游管理的效率低下。

3生態(tài)旅游目的地社區(qū)參與薄弱。旅游業(yè)屬于資源依附型產(chǎn)業(yè)，旅游資源的開發(fā)打破了旅游目的地的原始狀態(tài)，旅游目的地的自然環(huán)境和人文環(huán)境因之發(fā)生改變，給當?shù)鼐用竦纳a(chǎn)生活帶來了極大的影響，旅游目的地的居民權益保障問題由此而生。處理好旅游發(fā)展與當?shù)刈匀画h(huán)境、當?shù)厝嗣駲嘁娴年P系問題，保障旅游地居民的利益， 已經(jīng)成為旅游業(yè)能否可持續(xù)發(fā)展的關鍵。目前，我國西部生態(tài)旅游目的地社區(qū)居民參與生態(tài)旅游開發(fā)和保護存在以下不足：一是社區(qū)參與決策機制層面，政府、投資開發(fā)商處于主導地位，旅游目的地的居民大多被動參與，主要體現(xiàn)為旅游的開發(fā)管理以及規(guī)劃的制定主要聽取專家學者的建議， 吸收社區(qū)居民的建議較少。由于西部地區(qū)經(jīng)濟較落后，旅游開發(fā)區(qū)又多數(shù)處于相對封閉的狀態(tài)，難以借助新的媒介對旅游目的地開發(fā)的規(guī)劃進行公布，以致規(guī)劃方案的制定過程中，旅游目的地居民意見的陳述和反饋交流機制不順暢。二是社區(qū)居民環(huán)境權益層面，旅游目的地社區(qū)居民的利益主體地位匱乏，主要體現(xiàn)為旅游目的地社區(qū)居民理應享有依靠當?shù)刭Y源生存、發(fā)展的權利得不到充分保障。因決策參與機制、資金、技術等方面的不足，當?shù)厝酥饕獜氖路羌夹g性或半技術性的工作，經(jīng)濟地位和收入較低，生態(tài)旅游的主要收益歸屬旅游開發(fā)者和經(jīng)營者。并且由于現(xiàn)代文化和片面追求經(jīng)濟利益的影響以及旅游者的隨意行為，原生態(tài)自然和人文環(huán)境遭到較大的沖擊和破壞，旅游目的地社區(qū)居民的良好生存和發(fā)展權益受到損害。而現(xiàn)行的相關法律規(guī)范規(guī)定又過于模糊，相關權益保障機制還不完善，難以應對所面臨的復雜問題，所以對旅游目的地居民社區(qū)參與權利加以保障尤為必要。

二、西部地區(qū)生態(tài)旅游法律保障建議

1鼓勵簽訂區(qū)域性的多邊旅游合作協(xié)議，實現(xiàn)跨區(qū)域合作。西部地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展存在不均衡現(xiàn)象，該區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展水平、自然和人文資源等不盡相同，而旅游業(yè)的發(fā)展依附于良好的自然生態(tài)環(huán)境和富有特色的人文環(huán)境，所以環(huán)境保護必須綜合考慮多方面的因素，打破行政壁壘，走邊探索邊發(fā)展、邊環(huán)保邊發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展道路，實現(xiàn)跨區(qū)域合作，促進西部地區(qū)旅游業(yè)的蓬勃發(fā)展。

按照世界貿(mào)易組織（WTO）的《服務貿(mào)易協(xié)議》的規(guī)定，地方政府簽訂的旅游合作協(xié)議是一種關于“行使政府職權時提供的服務”的承諾與協(xié)議，具有法律約束力。為此，首先西部省內(nèi)與省際之間應當加強溝通交流，從生態(tài)旅游規(guī)劃層面深度挖掘各自資源的特色和優(yōu)勢，進行統(tǒng)一規(guī)劃，避免旅游產(chǎn)品雷同，推動區(qū)域特色化、差異化發(fā)展，形成更為完善的旅游目的地體系。各地區(qū)應根據(jù)簽訂的旅游規(guī)劃（協(xié)議）因地制宜制定本區(qū)域的旅游規(guī)劃，并通過立法程序轉化為規(guī)范性法律文件在本行政區(qū)劃內(nèi)實施，保障生態(tài)旅游資源開發(fā)、管理、保護依法有序，促進區(qū)域的良好合作。如陜西、甘肅圍繞秦嶺山脈，打造集自然風景和人文景觀于一體的生態(tài)網(wǎng)絡旅游體系，形成“大旅游”生態(tài)旅游理念，優(yōu)化區(qū)域內(nèi)旅游產(chǎn)品結構，以適應不同需求旅游者的消費要求，推進區(qū)域內(nèi)無障礙旅游，加快建立開放、有序、合作的旅游大市場。同時加強重大突發(fā)事件應急處置合作，在發(fā)生重大自然災害、疫情或其他因素等影響旅游的突發(fā)事件時，協(xié)同應對處置。[3]其次，西部省內(nèi)與省際合作應當加強區(qū)域旅游環(huán)境保護。西部地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展的同時也給環(huán)境帶來了負面影響，出現(xiàn)了不同程度的水污染、噪聲污染、空氣污染，有些文物古跡還受到破壞。因此，一要加強區(qū)域大氣環(huán)境污染防治保護合作。即協(xié)議締約區(qū)域共同協(xié)商，平衡相互間的環(huán)境利益，共同加強對環(huán)境容量的研究，合理制定和分配污染排放量、排放標準。二要加強區(qū)域水環(huán)境污染防治與保護合作。西部地區(qū)是我國多條河流的發(fā)源地，然而西部地區(qū)粗放型的開發(fā)模式導致區(qū)域性水資源的嚴重短缺，水資源開發(fā)利用程度極不均衡。為此需要嚴格實施環(huán)境影響評價機制，建立和實施區(qū)域合作內(nèi)水污染排放標準及水質監(jiān)測手段，綜合考慮環(huán)境與旅游開發(fā)，旅游開發(fā)與當?shù)鼐用裼盟?、工農(nóng)業(yè)用水協(xié)調(diào)發(fā)展的關系，確保區(qū)域水資源的保護。三要加強區(qū)域文化遺產(chǎn)保護合作。通過建立以政府為主體， 社會廣泛參與的多元化的投入機制，對文化遺產(chǎn)進行科學評估，對區(qū)域內(nèi)的營利性建筑區(qū)域進行合理規(guī)劃， 保護遺產(chǎn)的真實性和完整性，保障旅游目的地的文化遺產(chǎn)資源，促進區(qū)域旅游的合作開發(fā)。

2理順生態(tài)旅游管理體制，保障生態(tài)旅游的健康可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)旅游管理是一個復雜的系統(tǒng)工程，需要借助暢通的管理權、科學的管理分工、高效的管理方式來減少部門之間的利益摩擦，降低管理成本，從各部門各自為政逐步變?yōu)榻y(tǒng)一管理和分工負責相結合的管理體制，促進生態(tài)旅游有序發(fā)展。首先，應加強生態(tài)旅游相關管理部門之間的協(xié)調(diào)， 建立生態(tài)旅游協(xié)調(diào)機構。該機構遵循生態(tài)發(fā)展規(guī)律，以促進經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益為原則，在區(qū)域內(nèi)省級政府的授權下由原參與管理生態(tài)旅游的相關行政部門（包含各自然資源行政主管部門和相關政府局級部門）共同組成，對區(qū)域內(nèi)的生態(tài)旅游活動承擔主要的行政管理職責，對發(fā)展生態(tài)旅游過程中復雜的、涉及面廣的問題進行協(xié)商、討論、解決，協(xié)調(diào)各主體的利益關系，并負責聯(lián)系、溝通、協(xié)調(diào)其他相關的環(huán)境、經(jīng)濟、社會等管理部門。其次，優(yōu)化生態(tài)旅游管理職權結構。政府制訂生態(tài)旅游中保護自然環(huán)境、旅游業(yè)的總體規(guī)劃;生態(tài)旅游協(xié)調(diào)機構依法在政府授權下具體實施生態(tài)旅游中保護自然、規(guī)范旅游經(jīng)營者、社區(qū)居民利益關系、旅游基礎設施建設等涉及公共事務方面的職責， 并監(jiān)督旅游開發(fā)者和旅游經(jīng)營者;旅游市場的開發(fā)經(jīng)營等相關旅游行為由各旅游產(chǎn)業(yè)主體按照市場規(guī)律進行市場運作。再次，加強對生態(tài)旅游管理人員的培訓，提高管理人員對相關法律法規(guī)、政策及旅游、生態(tài)、環(huán)保、管理等知識的認知深度和駕馭能力。生態(tài)旅游管理人員應對管轄范圍內(nèi)的生態(tài)旅游區(qū)域定期實地調(diào)研考察，走訪旅游者、旅游經(jīng)營者、當?shù)鼐用?，及時掌握區(qū)域內(nèi)生態(tài)資源和生態(tài)環(huán)境問題，旅游設施、旅游市場的狀況，及時調(diào)整生態(tài)旅游區(qū)的管理方案，引導生態(tài)旅游協(xié)調(diào)、持續(xù)、快速發(fā)展， 實現(xiàn)生態(tài)旅游的科學管理、嚴格管理。

3推進社區(qū)參與機制建設，保障社區(qū)居民權益。將旅游目的地居民參與旅游活動作為評價生態(tài)旅游發(fā)展優(yōu)劣的一項重要指標，有利于增強當?shù)鼐用癖Ｗo旅游目的地的自然環(huán)境和社會文化資源的生態(tài)環(huán)保意識，促使其主動地投入社區(qū)旅游開發(fā)和發(fā)展，實現(xiàn)旅游目的地經(jīng)濟效益、環(huán)境效益、社會效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。首先，建立有效的社區(qū)參與機制。一是在旅游規(guī)劃中明確旅游目的地居民參與全部旅游活動的權利，包含旅游規(guī)劃權、旅游管理權、旅游經(jīng)營權等權利;二是生態(tài)旅游協(xié)調(diào)機構依其協(xié)調(diào)各方利益者的職責，在旅游目的地成立管理社區(qū)居民參與的專門機構，如旅游社區(qū)居委會，該機構在生態(tài)旅游協(xié)調(diào)機構領導下，由當?shù)鼐用?、旅游開發(fā)者、旅游經(jīng)營者、生態(tài)旅游協(xié)調(diào)機構委派的人員共同組成，主要負責對當?shù)芈糜我?guī)劃等事宜的通報，定期舉辦討論會、聽證會激發(fā)當?shù)鼐用竦膮⑴c意識，協(xié)商相關旅游活動的事宜，保障居民利益訴求途徑暢通;三是政府部門、專家學者有義務做好相關政策、法律法規(guī)等專業(yè)性知識的咨詢和培訓工作，使當?shù)鼐用袢嬷ど鷳B(tài)旅游的內(nèi)涵特質和經(jīng)濟、環(huán)保方面的知識，提高他們參與生態(tài)旅游決策的技能，進而使他們表達權益的方式更合理，建議的內(nèi)容更為切實可行。[4]其次，建立有效的社區(qū)居民環(huán)境權益保障機制。一是建立民族文化生態(tài)旅游合作經(jīng)營體制，增強社區(qū)居民收益分配的話語權。西部地區(qū)擁有豐富的民俗文化，生態(tài)旅游協(xié)調(diào)機構或者旅游社區(qū)居委會應引導當?shù)鼐用褚虻刂埔税l(fā)展民族文化特色旅游業(yè)，以特有的旅游特色服務與外來投資者或者專門的投資公司合作興辦特色旅游企業(yè)，發(fā)展符合市場需求的旅游目的地社區(qū)產(chǎn)業(yè)，既保護民族文化的多樣性以及文化旅游資源的傳承，又在經(jīng)濟上真正讓當?shù)鼐用袷芤?[5]二是完善環(huán)境公益訴訟，維護社區(qū)居民的集體環(huán)境權。良好的生存、發(fā)展權益屬于社會公共利益范疇，一旦權益受到損害，迫切需要司法制度的維護。鑒于公民個人技術條件和成本控制等因素受限處于弱勢地位，提起訴訟或公益訴訟的難度大，權利損害又急需得到救濟，應從司法制度層面建立公益訴訟制度。2013年新修訂的《民事訴訟法》規(guī)定，“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”，2015年施行的《環(huán)境保護法》特別授權符合條件的社會組織提起環(huán)境公益訴訟，民事公益訴訟、環(huán)境公益訴訟在法律上得到了確認，但反觀2014年修訂的《行政訴訟法》卻沒有確認行政公益訴訟制度。建議最高人民檢察院適時總結有關地方檢察院的經(jīng)驗，出臺有關行政公益訴訟的司法解釋，支持和指導地方檢察機關有序開展行政公益訴訟，維護社會公益，[6]從而保障社區(qū)民民的集體環(huán)境權不受侵犯。

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