■文/周弘

完善政府社會(huì)治理職能

■文/周弘

周弘

去年是我國(guó)社會(huì)保障改革和建設(shè)的豐收年，在財(cái)政收入增速放緩、支出壓力加大的情況下，財(cái)政支出用于民生的比例達(dá)到70%，社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和城鄉(xiāng)低保等都有大動(dòng)作。民之疾苦，國(guó)之要事，民生改善和社會(huì)建設(shè)將持續(xù)推進(jìn)，多樣化的社會(huì)保護(hù)給政府的社會(huì)治理能力建設(shè)提出新要求。在此，就如何在全面建成小康社會(huì)的過(guò)程中完善政府社會(huì)治理職能談三點(diǎn)思考。

厘清概念。在社會(huì)保障改革和建設(shè)的過(guò)程中，政府的職能定位至關(guān)重要，這關(guān)系到兩個(gè)不同的概念需要厘清：一是我們常用的“社會(huì)保障”，另一個(gè)是國(guó)際上頻繁使用的“社會(huì)保護(hù)”，兩者的涵蓋面不同?！吧鐣?huì)保障”專(zhuān)指政府行為，除了養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等五大制度外，社會(huì)保障制度還包括社會(huì)救助和各種補(bǔ)貼，由政府通過(guò)法定稅收（或收費(fèi)）和轉(zhuǎn)移支付等方式實(shí)施。而“社會(huì)保護(hù)”概念除了政府行為以外，還涵蓋全社會(huì)的相關(guān)努力，諸如企業(yè)為職工建立的“職業(yè)年金”、個(gè)人和家庭用于自我保護(hù)的儲(chǔ)蓄和保險(xiǎn)、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的慈善和公益活動(dòng)等，這些社會(huì)行為主體與公共社會(huì)保障制度共同構(gòu)成了社會(huì)保護(hù)的完整體系。

把握趨勢(shì)。在世界上，社會(huì)保障的發(fā)展并不均衡。以養(yǎng)老保障為例，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的覆蓋率達(dá)到90%以上，中等收入國(guó)家達(dá)到71.5%，而中低收入國(guó)家為24.6%，最低收入國(guó)家僅有16.8%的人享受養(yǎng)老保障。

從世界發(fā)展的總趨勢(shì)看，社會(huì)保障覆蓋面在擴(kuò)大，同時(shí)發(fā)展趨勢(shì)又各不相同，高收入國(guó)家的福利天花板降低，中低收入國(guó)家的底線提高。發(fā)展趨勢(shì)是有升有降，形式多樣。多數(shù)國(guó)家加強(qiáng)了社會(huì)保障制度與就業(yè)和就業(yè)方式的相關(guān)性，在發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)了適應(yīng)靈活就業(yè)的靈活保障，在就業(yè)缺乏穩(wěn)定性的發(fā)展中國(guó)家，保障的方式也是臨時(shí)和局部的。

從社會(huì)保護(hù)的全局看，行為主體更加多元化。政府為了社會(huì)公平通過(guò)立法、行政、稅收、財(cái)政轉(zhuǎn)移等方式提供保障，企業(yè)為了鼓勵(lì)職工提供了各類(lèi)職業(yè)年金和福利等，個(gè)人為了自身和家庭安全加大了儲(chǔ)蓄的力度，慈善機(jī)構(gòu)也開(kāi)始發(fā)展，目標(biāo)不同，但共同支撐社會(huì)安全的大傘。需要強(qiáng)調(diào)的是，多元化、全方位的社會(huì)保護(hù)體系也并不能免于風(fēng)險(xiǎn)的沖擊。除了傳統(tǒng)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)以外，越來(lái)越多的儲(chǔ)蓄方案，無(wú)論是公共的還是企業(yè)和私人的，都要面對(duì)更加嚴(yán)峻的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。在金融市場(chǎng)出現(xiàn)波動(dòng)的時(shí)候，養(yǎng)老基金的收益預(yù)期降低，價(jià)值縮水嚴(yán)重。

校準(zhǔn)職能。“政府不唱獨(dú)角戲”，在社會(huì)保護(hù)的領(lǐng)域也應(yīng)如此。針對(duì)不同的情況，政府的職能應(yīng)有所不同。對(duì)于公共社會(huì)保障制度，政府需要隨時(shí)根據(jù)收支平衡狀態(tài)、人口結(jié)構(gòu)趨勢(shì)、就業(yè)和納稅方式的特點(diǎn)調(diào)整體制和政策；需要制定相應(yīng)免稅、減稅、延期納稅等政策和措施，鼓勵(lì)企業(yè)建立被稱(chēng)為社會(huì)保護(hù)“第二支柱”的補(bǔ)充保險(xiǎn)，并設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，通過(guò)法律法規(guī)嚴(yán)格規(guī)范。對(duì)于大量零散的社會(huì)行為主體，政府的職能不是轉(zhuǎn)移支付，而是要靈活使用法律、稅收等手段提倡、培育、鼓勵(lì)、支持、規(guī)范、監(jiān)管。而對(duì)于部分積累和全部積累（企業(yè)年金）的基金，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)巨大，人才、知識(shí)、技能的短缺是未來(lái)社會(huì)的主要風(fēng)險(xiǎn)。所以，政府需要有針對(duì)性地通過(guò)教育、培訓(xùn)和普及知識(shí)等，幫助社會(huì)預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)。

總之，政府社會(huì)治理的職能不僅限于調(diào)整收支、完善社會(huì)保障制度，還需要對(duì)社會(huì)保護(hù)的全局進(jìn)行規(guī)劃和構(gòu)建，不僅限于“提供”資金，還要協(xié)調(diào)、鼓勵(lì)、監(jiān)管各種社會(huì)力量共建小康社會(huì)?！?/p>