廈門瑞啟房地產(chǎn)開發(fā)有限公司 周清松

廈門大學(xué)管理學(xué)院會(huì)計(jì)系 陳婷 蘇新龍

1 引言

PPP模式，即政府和社會(huì)資本合作模式，是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系；通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益的最大化[1]。

PPP模式主要面對(duì)三方面的利益訴求，分別是政府、社會(huì)資本和社會(huì)公眾。政府關(guān)注的是通過PPP模式既可以拓寬基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目領(lǐng)域的融資渠道，緩解財(cái)政支出壓力，又可以提高公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給能力、供給水平、供給質(zhì)量和效率。社會(huì)資本關(guān)注的是從參與投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)公共產(chǎn)品與服務(wù)中獲取利益，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化。社會(huì)公眾關(guān)注的是獲得更加便捷、廉價(jià)、快速的公共產(chǎn)品和服務(wù)。這三方面的利益訴求既有區(qū)別又有聯(lián)系。PPP模式是一種以各參與方的共贏為合作目標(biāo)的新型融資和管理模式。或許參與各方不一定在該模式中實(shí)現(xiàn)各自利益的最大化，但是，通過各方合作實(shí)現(xiàn)整體利益最大化是PPP模式的最終目標(biāo)。因此，為了實(shí)現(xiàn)整體利益最大化以及各方利益的平衡和共贏，需要將財(cái)務(wù)管理的理念充分運(yùn)用到PPP項(xiàng)目實(shí)施流程的五大環(huán)節(jié)中。

在財(cái)政部印發(fā)的關(guān)于政府和社會(huì)資本合作模式操作指南中，將PPP項(xiàng)目實(shí)施流程劃分為五大環(huán)節(jié)，共19步。以下將從這五大環(huán)節(jié)出發(fā)介紹財(cái)務(wù)管理在PPP模式中的具體運(yùn)用。

2 項(xiàng)目識(shí)別階段的財(cái)務(wù)管理

在項(xiàng)目識(shí)別階段，各地政府的發(fā)改委、財(cái)政部門要會(huì)同行業(yè)主管部門，對(duì)潛在PPP項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估篩選以確定備選項(xiàng)目。該階段分為項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目篩選、物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證四步。

2.1 社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)

在項(xiàng)目發(fā)起和篩選中，對(duì)新建和改建項(xiàng)目要進(jìn)行可行性研究。一般情況下，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行可行性研究，主要從項(xiàng)目的財(cái)務(wù)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益這三個(gè)角度進(jìn)行評(píng)價(jià)。由于公共產(chǎn)品或服務(wù)類項(xiàng)目的公共性和社會(huì)性，對(duì)PPP項(xiàng)目的可行性評(píng)價(jià)首先要衡量其社會(huì)效益。社會(huì)效益評(píng)價(jià)主要是評(píng)價(jià)PPP項(xiàng)目為各項(xiàng)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)帶來的效益和影響，比如社會(huì)、民生、環(huán)境、區(qū)域發(fā)展等。

因此，要研究設(shè)計(jì)科學(xué)合理可行的社會(huì)效益評(píng)價(jià)體系，要注意定性分析與定量分析相結(jié)合，財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)相結(jié)合。運(yùn)用德爾菲法、層次分析法、專家評(píng)分法等方法選取指標(biāo)、確定指標(biāo)權(quán)重、設(shè)計(jì)指標(biāo)評(píng)分法，從而設(shè)計(jì)得到社會(huì)效益評(píng)價(jià)模型，運(yùn)用模型分析項(xiàng)目的社會(huì)效益，從中選擇最有利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)福利的項(xiàng)目。

2.2 物有所值評(píng)價(jià)

為了政府在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)選擇更加經(jīng)濟(jì)高效的采購(gòu)模式，需要對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)。對(duì)PPP項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)可以從定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)兩個(gè)角度展開。在定性評(píng)價(jià)時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注和采用傳統(tǒng)采購(gòu)模式對(duì)比，PPP模式能否增加供給，提高供給水平和效率，緩解政府財(cái)政壓力、提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的效率和質(zhì)量等。

在進(jìn)行定量評(píng)價(jià)時(shí)，國(guó)際上常用的評(píng)價(jià)方法是成本效益分析法和公共部門比較值法。成本效益分析法適用于需要量化成本效益的項(xiàng)目中，通過比較項(xiàng)目的全部成本和效益進(jìn)行分析該項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性，但是由于需要大量的前提假設(shè)和數(shù)據(jù)支持，以及折現(xiàn)率選擇的難度，導(dǎo)致其應(yīng)用受限。而國(guó)際上普遍采用的方法是公共部門比較值法。

公共部門比較值是一個(gè)標(biāo)桿價(jià)格，是在全生命周期內(nèi)，政府采用傳統(tǒng)采購(gòu)模式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的全部成本的現(xiàn)值，主要包括建設(shè)運(yùn)營(yíng)凈成本、可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本、自留風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本和競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整成本等[2]。通過計(jì)算政府在PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的各類支出的凈現(xiàn)值，與公共部門參照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)比，從而計(jì)算得出項(xiàng)目的物有所值量值，判斷是否采取PPP模式。

2.3 財(cái)政承受能力論證

為了保證財(cái)政對(duì)PPP項(xiàng)目支持的中長(zhǎng)期可持續(xù)性，政府部門應(yīng)該對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政承受能力論證。鑒于目前地方政府性債務(wù)壓力大，國(guó)務(wù)院在2014年印發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，意見中明確規(guī)定對(duì)地方性政府債務(wù)實(shí)行規(guī)模控制和限額管理，PPP項(xiàng)目中的支出按照性質(zhì)納入相應(yīng)的政府預(yù)算管理，其中，財(cái)政承諾或擔(dān)保帶來的或有債務(wù)也需要納入相應(yīng)的預(yù)算管理。PPP項(xiàng)目合同中涉及政府支付義務(wù)的，政府應(yīng)該結(jié)合財(cái)政中長(zhǎng)期規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入政府預(yù)算進(jìn)行管理。在PPP項(xiàng)目的全生命周期內(nèi)，涉及到政府債務(wù)和財(cái)政支出的主要有以下幾個(gè)方面：

項(xiàng)目公司中政府投入的資本金；公共部門對(duì)項(xiàng)目全過程中的支持、引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、管理、監(jiān)督等發(fā)生的費(fèi)用；對(duì)于通過經(jīng)營(yíng)收費(fèi)能夠完全覆蓋建設(shè)和經(jīng)營(yíng)成本的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，比如機(jī)場(chǎng)，政府不需要額外補(bǔ)貼；但對(duì)于經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不足以完全覆蓋建設(shè)和經(jīng)營(yíng)成本，或者雖然可以基本實(shí)現(xiàn)保本微利，但是前期投入大、回收期長(zhǎng)的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，比如公交地鐵，政府需要以財(cái)政補(bǔ)貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會(huì)資本或項(xiàng)目公司必要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助；對(duì)于缺乏使用者付費(fèi)基礎(chǔ)、主要依靠政府付費(fèi)的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，比如免費(fèi)開放的公園，需要政府購(gòu)買服務(wù)。

基于以上分析，政府應(yīng)該考慮PPP項(xiàng)目全生命周期中發(fā)生可能性支出的時(shí)點(diǎn)和金額等因素，并且參考當(dāng)時(shí)的政府財(cái)政預(yù)算和地方性政府債務(wù)限額，開展財(cái)政承受能力論證。

3 項(xiàng)目準(zhǔn)備-項(xiàng)目采購(gòu)-項(xiàng)目執(zhí)行

政府部門在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段組織編制項(xiàng)目實(shí)施方案，在項(xiàng)目采購(gòu)階段確定合作方——社會(huì)資本，與社會(huì)資本設(shè)立項(xiàng)目公司，進(jìn)入項(xiàng)目執(zhí)行階段，項(xiàng)目執(zhí)行階段主要有項(xiàng)目公司設(shè)立、融資管理、績(jī)效監(jiān)測(cè)與支付和中期評(píng)估四個(gè)環(huán)節(jié)。

3.1 投資估算、工程概算和財(cái)務(wù)測(cè)算

為了更好地編制PPP項(xiàng)目實(shí)施方案和制定計(jì)劃，方便后續(xù)工作的開展，比如項(xiàng)目采購(gòu)中招投標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的確定、風(fēng)險(xiǎn)分配和投融資方案的確定，政府部門需要對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行投資估算、工程概算和財(cái)務(wù)測(cè)算。投資估算包括固定資產(chǎn)投資估算和流動(dòng)資金估算。工程概算主要是計(jì)算工程投資與造價(jià)的，主要有概算定額法、概算指標(biāo)法、類似工程的預(yù)算法等方法。

應(yīng)該根據(jù)PPP項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)和具體情況采用適用的方法按照實(shí)事求是的原則進(jìn)行投資估算、工程概算和財(cái)務(wù)測(cè)算，確定PPP項(xiàng)目所需的投資額，項(xiàng)目全生命周期的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本費(fèi)用、項(xiàng)目的現(xiàn)金流量等基本財(cái)務(wù)信息并在此基礎(chǔ)上計(jì)算相關(guān)財(cái)務(wù)指標(biāo)。為了使財(cái)務(wù)測(cè)算更加準(zhǔn)確，需要對(duì)結(jié)果進(jìn)行審查。更加準(zhǔn)確且符合實(shí)際情況的投資估算、工程概算和財(cái)務(wù)測(cè)算對(duì)PPP項(xiàng)目工作的后續(xù)開展更加具有指導(dǎo)和參考意義。

3.2 資本結(jié)構(gòu)

PPP項(xiàng)目的資本結(jié)構(gòu)包括權(quán)益資本和債務(wù)資本。權(quán)益融資成本比債務(wù)融資成本高，但是債務(wù)融資面臨更高的風(fēng)險(xiǎn)。適當(dāng)利用負(fù)債可以降低企業(yè)資本成本，但是債務(wù)比率過高會(huì)導(dǎo)致其面臨較大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，PPP模式中要確定最佳的資本結(jié)構(gòu)，使得加權(quán)平均資本成本最低。其中，政府支出部分，一方面是為了提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，更好地履行政府職能；另一方面是為了調(diào)節(jié)使用者付費(fèi)價(jià)格，因此，資本成本低，項(xiàng)目公司在考慮資本結(jié)構(gòu)時(shí)可以不考慮此部分的資本成本。

PPP項(xiàng)目中的權(quán)益資本由社會(huì)資本和政府共同投入，構(gòu)成項(xiàng)目公司的資本金結(jié)構(gòu)。股本結(jié)構(gòu)決定控制權(quán)和決策機(jī)制。社會(huì)資本投入的資本占項(xiàng)目公司的大部分股份，能夠控股項(xiàng)目公司，參加項(xiàng)目管理，有利于提高效率。政府可以選擇不參股或者可指定相關(guān)機(jī)構(gòu)參股。目的是“拋磚引玉”，以小額占股比例撬動(dòng)社會(huì)資本的投資積極性，相應(yīng)地承擔(dān)PPP項(xiàng)目的部分風(fēng)險(xiǎn)以降低社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)，并且有利于發(fā)揮政府的社會(huì)職責(zé)，使項(xiàng)目的決策和運(yùn)行符合社會(huì)公眾利益。

債務(wù)資本，主要是指社會(huì)資本或是項(xiàng)目公司的負(fù)債。社會(huì)資本或是項(xiàng)目公司應(yīng)該根據(jù)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)、流程和情況積極穩(wěn)妥地制定切實(shí)可行的融資方案，采取適合的融資方式，充分利用政府提供的優(yōu)惠政策，加強(qiáng)債務(wù)管理，降低籌資成本，充分發(fā)揮資金的周轉(zhuǎn)率，提高資金使用效率。社會(huì)資本或項(xiàng)目公司可以通過銀行貸款、銀團(tuán)貸款、企業(yè)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)?、中期票?jù)、資產(chǎn)證券化等方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任，項(xiàng)目公司也可以利用國(guó)際金融組織、外國(guó)政府貸款以及全國(guó)社?；?、保險(xiǎn)資金等資金。

政府部門可以根據(jù)具體情況提供融資支持，一是通過貸款或前期補(bǔ)貼的方式直接提供融資，比如貸款、資金補(bǔ)貼、可行性缺口補(bǔ)助；二是為項(xiàng)目公司的債務(wù)提供擔(dān)保；三是通過政策性金融機(jī)構(gòu)提供貸款；四是為項(xiàng)目公司提供財(cái)政政策、金融政策、用地政策、價(jià)格政策等優(yōu)惠政策，比如財(cái)政局安排資金設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)池，為PPP項(xiàng)目貸款提供增信支持，優(yōu)先支持PPP項(xiàng)目公司通過上市進(jìn)行股權(quán)融資等。由于債務(wù)資本風(fēng)險(xiǎn)高，因此項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)管理要做好債務(wù)管理以及財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范和規(guī)避。

PPP項(xiàng)目中資金管理格外重要，因此項(xiàng)目公司要保證各投資方按時(shí)足額出資和融資款項(xiàng)要及時(shí)到位。

3.3 以全面預(yù)算管理為前提，以資金管理為中心

PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性要求項(xiàng)目公司在項(xiàng)目執(zhí)行中進(jìn)行全面預(yù)算管理，以便有效地組織、協(xié)調(diào)、控制項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。全面預(yù)算管理以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，包括營(yíng)業(yè)預(yù)算、生產(chǎn)預(yù)算和財(cái)務(wù)預(yù)算等，涉及到與項(xiàng)目相關(guān)的籌資活動(dòng)、投資活動(dòng)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等。

由于PPP項(xiàng)目前期投入大、回收期長(zhǎng)且慢，在實(shí)施過程中容易出現(xiàn)資金鏈斷裂等財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。除了需要做好投融資管理外，保證資金的來源，還要做好資金管理，提高資金管理水平，以保證資金流的連續(xù)性，增加資金使用效益。資金管理的目標(biāo)是爭(zhēng)取以最少的資本成本和資金占用滿足項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)周轉(zhuǎn)需要，并保證適度的還債能力。

在資金管理中首先要做好資金的預(yù)算管理，便于日常的資金安排和控制；根據(jù)資金預(yù)算，進(jìn)行資金的日常管理，如應(yīng)收應(yīng)付款項(xiàng)的管理；PPP項(xiàng)目重點(diǎn)要做好現(xiàn)金流量的管理，充分利用資金流控制工具，確定最優(yōu)的資金存量和流量結(jié)構(gòu)，既保證資金流的穩(wěn)定持續(xù)又能提高資金周轉(zhuǎn)率、降低資金使用成本。此外，由于短期負(fù)債靈活性高、資本成本低、風(fēng)險(xiǎn)小，有利于現(xiàn)金的平衡流動(dòng)與資金的充分利用，可以結(jié)合長(zhǎng)期負(fù)債構(gòu)成資金來源。

3.4 風(fēng)險(xiǎn)分配-利益分配-定價(jià)-績(jī)效評(píng)價(jià)-定價(jià)調(diào)整和補(bǔ)貼

PPP項(xiàng)目面臨眾多風(fēng)險(xiǎn)，需要進(jìn)行合理的風(fēng)險(xiǎn)分配，由于風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則，風(fēng)險(xiǎn)分配情況是利益分配的影響因素之一，PPP項(xiàng)目中利益分配的核心是項(xiàng)目定價(jià)。項(xiàng)目需要進(jìn)行績(jī)效監(jiān)測(cè)，利益分配也需要根據(jù)績(jī)效監(jiān)測(cè)結(jié)果進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，根據(jù)績(jī)效監(jiān)測(cè)結(jié)果，政府部門需要對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行定價(jià)調(diào)整和決定補(bǔ)貼額度。

PPP項(xiàng)目需要將眾多風(fēng)險(xiǎn)在政府和社會(huì)資本之間合理分配。風(fēng)險(xiǎn)分配要遵循風(fēng)險(xiǎn)由最能控制該風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)與承擔(dān)能力相適應(yīng)、風(fēng)險(xiǎn)與收益相匹配、風(fēng)險(xiǎn)與控制力相對(duì)稱、承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限等原則，綜合考慮政府和社會(huì)資本各自的風(fēng)險(xiǎn)管理能力以及項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制來分配風(fēng)險(xiǎn)。

合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)既要激勵(lì)社會(huì)資本有能力通過提高效率保證項(xiàng)目順利實(shí)施等方法來降低風(fēng)險(xiǎn)，又要通過政府分?jǐn)偛糠诛L(fēng)險(xiǎn)使社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)降低來提高社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品和服務(wù)的積極性。因此，指南中也規(guī)定由政府承擔(dān)法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，雙方共同承擔(dān)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。合理的風(fēng)險(xiǎn)分配能夠提高政府和社會(huì)資本的合作效率，提高PPP項(xiàng)目的總效益。

為了保證項(xiàng)目的順利進(jìn)行，政府和社會(huì)資本必須對(duì)各自承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)管理。財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要是因?yàn)橘Y本結(jié)構(gòu)不合理、對(duì)項(xiàng)目的成本費(fèi)用開支估算不準(zhǔn)確、營(yíng)運(yùn)資金管理不到位等原因?qū)е沦Y金鏈斷裂，項(xiàng)目公司應(yīng)該根據(jù)項(xiàng)目收益情況，確定合理的資本結(jié)構(gòu)，運(yùn)用財(cái)務(wù)管理的理念和方法進(jìn)行資金管理，充分利用財(cái)務(wù)杠桿。面對(duì)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目公司要充分運(yùn)用經(jīng)營(yíng)杠桿等經(jīng)營(yíng)手段進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理。

風(fēng)險(xiǎn)越高要求的必要報(bào)酬率也越高。通常情況下，折現(xiàn)率會(huì)根據(jù)投資者要求的必要報(bào)酬率或最低報(bào)酬率進(jìn)行確定，在此基礎(chǔ)上，對(duì)于通過經(jīng)營(yíng)收費(fèi)能夠完全覆蓋成本的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目以及通過經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不能完全覆蓋成本的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可以測(cè)算得出PPP項(xiàng)目和社會(huì)資本各自在PPP公私合營(yíng)中要求的投資報(bào)酬率，以作為PPP項(xiàng)目的公司雙方的利益分配、定價(jià)決策乃至績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)之一。

風(fēng)險(xiǎn)分配的結(jié)果會(huì)影響項(xiàng)目參與各方的利益分配，因?yàn)楹玫腜PP項(xiàng)目合同機(jī)制會(huì)使得PPP項(xiàng)目參與各方獲得的利益與其承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相適應(yīng)。公私雙方在制定利益分配方案時(shí)，除了要考慮風(fēng)險(xiǎn)分配情況，還要考慮各方的資源投入情況、合同執(zhí)行情況和公私雙方對(duì)PPP項(xiàng)目各自的貢獻(xiàn)程度等因素。資源投入情況不僅指資本金的投入，還包括政府和社會(huì)資本在項(xiàng)目實(shí)施過程中投入的用地設(shè)備、技術(shù)、管理、勞動(dòng)等。合同執(zhí)行情況和公私雙方對(duì)PPP項(xiàng)目各自的貢獻(xiàn)程度可以根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果進(jìn)行衡量和確定。這樣的利益分配更加公平合理，同時(shí)激勵(lì)各利益主體為PPP項(xiàng)目付出更多的努力。由于PPP項(xiàng)目時(shí)間跨度長(zhǎng)，項(xiàng)目復(fù)雜，面臨的不確定性因素較多，因此應(yīng)該建立動(dòng)態(tài)的利益調(diào)整機(jī)制，根據(jù)PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中的具體情況以及績(jī)效監(jiān)測(cè)的結(jié)果靈活調(diào)整利益分配，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)資本和社會(huì)公眾三方利益的動(dòng)態(tài)均衡。

利益分配的關(guān)鍵是定價(jià)。PPP項(xiàng)目的定價(jià)是決定社會(huì)資本收入和利潤(rùn)水平的重要因素。同時(shí)，由于公共產(chǎn)品和服務(wù)關(guān)系國(guó)計(jì)民生，定價(jià)必須要將社會(huì)公眾的利益訴求考慮在內(nèi)。我國(guó)對(duì)待特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目及壟斷產(chǎn)品定價(jià)沿用成本定價(jià)，輔以價(jià)格聽證，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行適當(dāng)?shù)膬r(jià)格管制會(huì)使社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率提高[3]。國(guó)際上有些國(guó)家是通過“倒算法”定價(jià)的，政府部門根據(jù)PPP項(xiàng)目的建造成本和運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，給予社會(huì)資本合理的利潤(rùn)率，倒算出價(jià)格上限，通過結(jié)合價(jià)格、用量、成本等指標(biāo)設(shè)置調(diào)整條件，避免社會(huì)資本利潤(rùn)超出合理水平。

由于PPP項(xiàng)目具有一定的壟斷性，社會(huì)資本為了追求利潤(rùn)最大化，不可避免會(huì)出現(xiàn)收費(fèi)偏高的現(xiàn)象，這會(huì)影響社會(huì)公眾的利益和滿意度。但是，若由政府定價(jià)，社會(huì)資本缺乏制定價(jià)格的權(quán)利，而價(jià)格管制也會(huì)影響社會(huì)資本的利潤(rùn)水平，從而影響其參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的積極性。因此，政府和社會(huì)資本在確定定價(jià)機(jī)制時(shí)要根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況靈活處理，若向公眾提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格屬于政府指導(dǎo)價(jià)項(xiàng)目或由于關(guān)乎民生需要政府定價(jià)的，應(yīng)執(zhí)行價(jià)格主管部門制定的價(jià)格，除此之外，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的引導(dǎo)下，可以放開其他項(xiàng)目限制，讓市場(chǎng)發(fā)揮作用，由社會(huì)資本根據(jù)市場(chǎng)自行定價(jià)。

PPP項(xiàng)目的利益分配必定是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，既需要通過績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)利益分配進(jìn)行評(píng)價(jià)分析，又需要依據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果進(jìn)行利益分配的調(diào)整。政府部門應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的質(zhì)量和效率、項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況、合同履行情況、公共服務(wù)質(zhì)量、資金使用、運(yùn)營(yíng)管理、公眾滿意程度等進(jìn)行全面系統(tǒng)評(píng)估，定期監(jiān)測(cè)項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效指標(biāo)。由于目前我國(guó)的PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)工作主要由政府部門進(jìn)行，但是政府部門作為PPP項(xiàng)目的利益主體之一，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)難免無法客觀公正，因此建議由獨(dú)立于利益相關(guān)者的有相應(yīng)資質(zhì)的第三方績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行專業(yè)的、客觀公正的績(jī)效評(píng)價(jià)。傳統(tǒng)的公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)方法眾多，包括成本—效益法、綜合評(píng)價(jià)法、平衡計(jì)分卡法、數(shù)據(jù)包羅分析法等，其中平衡計(jì)分卡作為管理的一種工具，在公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)中被廣泛運(yùn)用[4]。

由于PPP模式涉及到多方利益，其目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)整體利益的最大化，體現(xiàn)“共贏”的理念和思想，因此在利益分配的績(jī)效評(píng)價(jià)中要注重多方利益相關(guān)者的“平衡”，平衡計(jì)分卡的“平衡”理念以及績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的全面性統(tǒng)一性很適合在PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)中運(yùn)用。PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)主體可以根據(jù)PPP項(xiàng)目的戰(zhàn)略目標(biāo)、特點(diǎn)和實(shí)際情況選取和設(shè)置關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)和相應(yīng)的指標(biāo)權(quán)重，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)包括財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)，形成PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系，使其能夠在成本可控的前提下開展全面有效的評(píng)價(jià)，并同時(shí)作為一種管理工具促進(jìn)PPP項(xiàng)目管理水平和效率的提高。同時(shí)要合理確定績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值，使其既能夠保障社會(huì)資本獲得合理回報(bào)，有動(dòng)力參與PPP項(xiàng)目，又能夠保障公眾獲得高質(zhì)高效的公共服務(wù)。

根據(jù)績(jī)效監(jiān)測(cè)的結(jié)果，可以建立動(dòng)態(tài)的調(diào)價(jià)機(jī)制和補(bǔ)貼機(jī)制。若社會(huì)資本因?yàn)樽陨碓颍詈贤瑘?zhí)行情況沒有達(dá)到事先約定的標(biāo)準(zhǔn)，政府可以通過削減支付額、減少優(yōu)惠政策等方式進(jìn)行懲罰；若社會(huì)資本表現(xiàn)良好優(yōu)于約定標(biāo)準(zhǔn)的，政府可以給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。若PPP項(xiàng)目執(zhí)行中出現(xiàn)非社會(huì)資本自身原因?qū)е碌睦щy，社會(huì)資本從PPP項(xiàng)目中獲利低甚至虧損，政府要根據(jù)評(píng)估結(jié)果擬定下一期對(duì)項(xiàng)目公司的補(bǔ)貼額度或是對(duì)PPP項(xiàng)目的定價(jià)進(jìn)行調(diào)整，保證社會(huì)資本的正常合理的利潤(rùn)水平；反正，若社會(huì)資本從PPP項(xiàng)目中獲利過高，政府應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整項(xiàng)目定價(jià)和補(bǔ)貼額度，或是按照合同約定分享超額利潤(rùn)。財(cái)政補(bǔ)貼要以績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為依據(jù)，綜合考慮定價(jià)、實(shí)際收益率、建造運(yùn)營(yíng)的成本費(fèi)用、財(cái)政中長(zhǎng)期承受能力等因素。為了實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的激勵(lì)作用，財(cái)政補(bǔ)貼要從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”逐步轉(zhuǎn)變。

3.5 全過程的成本管理

在PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理中，要格外注重成本管理。由于公共產(chǎn)品和服務(wù)前期投入大、回收期長(zhǎng)，在運(yùn)營(yíng)期才有經(jīng)營(yíng)性收入并且存在收入少的可能性，因此需要做好成本管理，提高效率，減少浪費(fèi)，控制和減少成本，提高經(jīng)濟(jì)效益。

一方面，PPP項(xiàng)目的成本管理貫穿于項(xiàng)目全過程，不僅僅指項(xiàng)目建設(shè)施工階段，在PPP項(xiàng)目全生命周期的各個(gè)階段、各個(gè)環(huán)節(jié)都需要做好成本管理，而且應(yīng)該站在全生命周期的全局視角下進(jìn)行成本管理。另一方面，成本管理中的“成本”不僅包括工程建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)這些直接成本費(fèi)用，還包括項(xiàng)目前期的成本，比如項(xiàng)目論證、招投標(biāo)成本和投融資成本；項(xiàng)目移交后的成本費(fèi)用；質(zhì)量成本、安全成本、工期成本等。成本管理的內(nèi)容一般包括成本預(yù)測(cè)、成本控制、成本核算、成本分析和成本考核等[5]。

在PPP項(xiàng)目的成本管理中可以運(yùn)用目標(biāo)成本法，項(xiàng)目的收入主要來自于使用者付費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)助，公共產(chǎn)品或服務(wù)類項(xiàng)目一般由政府定價(jià)或價(jià)格在一定區(qū)間內(nèi)浮動(dòng)，因此可較準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)，而且由于動(dòng)態(tài)調(diào)整使得社會(huì)資本一般只會(huì)獲得正常的利潤(rùn)水平，因此，目標(biāo)利潤(rùn)也是比較容易預(yù)測(cè)的，通過預(yù)期收入減去目標(biāo)利潤(rùn)得到項(xiàng)目的目標(biāo)成本，將目標(biāo)成本在PPP項(xiàng)目的全生命周期內(nèi)進(jìn)行層層分解，接著計(jì)算出成本差異，設(shè)計(jì)方案和運(yùn)用價(jià)值工程以期壓縮和控制成本，在實(shí)施階段運(yùn)用持續(xù)改善成本法以達(dá)到設(shè)定的目標(biāo)成本。在運(yùn)用目標(biāo)成本法時(shí)，要與業(yè)績(jī)監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)相結(jié)合，兩者相輔相成，相互促進(jìn)。

4 項(xiàng)目移交

項(xiàng)目移交主要包括移交準(zhǔn)備、性能測(cè)試、資產(chǎn)交割、績(jī)效評(píng)價(jià)四個(gè)環(huán)節(jié)。

項(xiàng)目移交前，要聘請(qǐng)具有專業(yè)資質(zhì)的資產(chǎn)評(píng)估公司對(duì)需要移交的資產(chǎn)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，評(píng)估結(jié)果作為政府需要向社會(huì)資本支付的補(bǔ)償金額的依據(jù)。政府是否進(jìn)行補(bǔ)償、如何進(jìn)行補(bǔ)償以及補(bǔ)償金額的確定涉及公私雙方的利益分配，也會(huì)以資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果作為依據(jù)，因?yàn)橘Y產(chǎn)評(píng)估結(jié)果一定程度上反映了社會(huì)資本合同執(zhí)行情況以及對(duì)項(xiàng)目所做的貢獻(xiàn)。

項(xiàng)目移交完成后，政府部門需要對(duì)整個(gè)PPP項(xiàng)目的應(yīng)用效益進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，績(jī)效評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容包括項(xiàng)目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性等。由于評(píng)價(jià)的內(nèi)容復(fù)雜、評(píng)價(jià)時(shí)間長(zhǎng)，因此要在借鑒一般企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)方法的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)更加適合高效的績(jī)效評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，力求切實(shí)反映PPP項(xiàng)目整體效益?？?jī)效評(píng)價(jià)不僅僅是對(duì)該項(xiàng)目采用PPP模式應(yīng)用效果進(jìn)行的總結(jié)，更要將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和項(xiàng)目初期設(shè)計(jì)進(jìn)行對(duì)比，看是否達(dá)到最初預(yù)期的效果、是否比其他政府購(gòu)買方式更具經(jīng)濟(jì)性、在PPP模式實(shí)施中需要注意和改進(jìn)得地方，在政府的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)中，是否采用PPP模式以及采取PPP模式要如何更好地實(shí)施運(yùn)用提供借鑒意義。

[1] 葉曉甦,徐春梅.我國(guó)公共項(xiàng)目公私合作(PPP)模式研究述評(píng)[J].軟科學(xué),2013(6).

[2] 王玉梅,嚴(yán)丹良.基于平衡計(jì)分卡的PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究[J].會(huì)計(jì)之友旬刊,2014(2).

[3] 鮑俊廷.論工程項(xiàng)目的成本管理[J].科技創(chuàng)新導(dǎo)報(bào),2008(13).

[4] 孫慧,周穎,范志清.PPP項(xiàng)目評(píng)價(jià)中物有所值理論及其在國(guó)際上的應(yīng)用[J].國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作,2009(11).

[5] 蔡今思.借鑒國(guó)際PPP運(yùn)用經(jīng)驗(yàn) 支持公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[J].中國(guó)財(cái)政,2014(9).

[6] 胡麗,張衛(wèi)國(guó),葉曉甦.基于SHAPELY修正的PPP項(xiàng)目利益分配模型研究[J].管理工程學(xué)報(bào),2011(2).