楊曉琴

政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及控制對(duì)策

楊曉琴

摘要：隨著近年來(lái)地方政府債務(wù)的增加，不僅促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也促使政府各項(xiàng)職能發(fā)揮了其作用。但政府債務(wù)增長(zhǎng)的同時(shí)，也帶來(lái)了一些負(fù)面影響，債務(wù)違約現(xiàn)象開(kāi)始日益嚴(yán)重，引起社會(huì)的普遍關(guān)注和議論。本文通過(guò)對(duì)我國(guó)目前地方政府債務(wù)現(xiàn)狀的論述，探討了其存在風(fēng)險(xiǎn)，并就此提出了一些控制和預(yù)防措施。

關(guān)鍵詞：政府債務(wù)；風(fēng)險(xiǎn)；控制對(duì)策

在國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的當(dāng)今社會(huì)，城鎮(zhèn)化速度也隨之加快，為了滿(mǎn)足地方建設(shè)的資金需求，各級(jí)政府通過(guò)舉債融資，在支持地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、提高公共服務(wù)能力、改善民生等方面發(fā)揮了積極作用，舉債融資形成了大量?jī)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)，夯實(shí)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，但隨之也帶來(lái)較大的債務(wù)危機(jī)。因此，通過(guò)對(duì)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的研究，找出其相應(yīng)防范措施也是目前解決政府性債務(wù)的重要途徑。

一、我國(guó)地方性政府債務(wù)現(xiàn)狀

地方性政府債務(wù)是指地方政府和所屬機(jī)構(gòu)為項(xiàng)目建設(shè)直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購(gòu)等信用支持形成的債務(wù)。包括直接借入、拖欠形成的直接債務(wù)和提供擔(dān)保、回購(gòu)等信用支持而形成的擔(dān)保債務(wù)。目前，地方性政府債務(wù)已經(jīng)成為了影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)重要因素，由于地方政府債務(wù)的普遍性和過(guò)度依賴(lài)地方財(cái)政的償還體制，其潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)是不能忽視的。

（一）政府直接償還債務(wù)所占比例大且呈增長(zhǎng)現(xiàn)狀。據(jù)相關(guān)審計(jì)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，在地方性債務(wù)中，政府直接償還債務(wù)所占比例早在2008年金融危機(jī)前已經(jīng)達(dá)到了60%以上，而且近幾年又有所增長(zhǎng)，政府直接償還債務(wù)比例的增加，無(wú)疑增加了政府財(cái)政的壓力，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)已經(jīng)造成了一定的阻礙作用。

（二）舉債形式缺乏規(guī)范性，且多為銀行貸款。從普遍現(xiàn)象來(lái)看，政府信用、土地質(zhì)押、財(cái)政擔(dān)保和平臺(tái)公司互保是目前存在的主要舉債形式，而銀行貸款作為其主 要債務(wù)來(lái)源，所占比例最大，基本已經(jīng)超過(guò)了80%，其它 來(lái)源則是依靠上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)貸、發(fā)行債券或者向單位、個(gè)人 借款。債務(wù)的使用主要以基礎(chǔ)建設(shè)和交通建設(shè)為主。

（三）經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府性債務(wù)量大。相較于西北部地區(qū)而言，我國(guó)東南地區(qū)的經(jīng)濟(jì)相對(duì)比較發(fā)達(dá)，其債務(wù)總量也呈現(xiàn)普遍偏高現(xiàn)象。再?gòu)男姓?jí)次來(lái)看，省、市、縣三級(jí)行政中，市級(jí)債務(wù)所占的比例最大。

二、地方性政府債務(wù)的形成原因

（一）發(fā)展階段的超權(quán)限和盲目投資增加了地方性政府債務(wù)。地方政府是公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主要來(lái)自市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)。而目前普遍存在行政管理機(jī)制相對(duì)滯后的問(wèn)題，在地方政府和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)職責(zé)劃分上不夠清晰，政府充當(dāng)了企業(yè)角色，對(duì)一線建設(shè)投資過(guò)多。此外，由于地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)體制的不完善，其發(fā)展呈超前狀態(tài)，超越了現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，加之一些超前建設(shè)和形象工程建設(shè)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了地方政府的職能范圍，從而出現(xiàn)了大肆舉債融資，發(fā)行政府債務(wù)。

（二）監(jiān)管制度有待完善。金融監(jiān)管制度的匱乏，導(dǎo)致了地方政府債務(wù)急劇增多。新預(yù)算法明確規(guī)定地方政府不得通過(guò)政府債券以外方式舉債，國(guó)家機(jī)關(guān)也不能成為地方政府舉債融資的擔(dān)保主體。在上述法規(guī)的嚴(yán)格要求下，地方政府應(yīng)該是很難從銀行等相關(guān)金融機(jī)構(gòu)舉債。然而，地方政府通過(guò)組建融資擔(dān)保公司的方式向銀行舉債，銀行等金融機(jī)構(gòu)也會(huì)降低審查標(biāo)準(zhǔn)，加之金融監(jiān)管制度的不完善，由此便形成了包辦貸款。因此，金融監(jiān)管制度匱乏也是導(dǎo)致地方政府債務(wù)飆升的主要原因。

（三）事權(quán)超出地方財(cái)政范圍。隨著一些民生政策的出臺(tái)，提高了醫(yī)療、教育和社保等標(biāo)準(zhǔn)，政府公共產(chǎn)品和服務(wù)范圍也隨之?dāng)U張，增加了政府的支出。鑒于我國(guó)行政體管理體制上的特殊性，沒(méi)有對(duì)地方政府的事權(quán)進(jìn)行明確劃分，與之對(duì)應(yīng)的責(zé)任也就無(wú)法明確，通常都是采用地方政府與中央財(cái)政共同承擔(dān)的形式。對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)而言，中央政府的相關(guān)扶持政策不能完全解決民生政策的支出問(wèn)題，也就導(dǎo)致了地方政府舉債增多。

（四）對(duì)債務(wù)的制度化管理力度不夠。由于地方政府債務(wù)長(zhǎng)期處于管理失控的狀態(tài)，使得政府債務(wù)缺乏制度性管理。一方面是由于舉債多元化的蔓延和債務(wù)責(zé)任劃分不清，從相關(guān)審計(jì)結(jié)果可以看出，地方政府的債務(wù)主體普遍比較繁雜，不僅包括了有地方政府所設(shè)立的融資擔(dān)保平臺(tái)，也包括了學(xué)校、交通管理等事業(yè)行政部門(mén)。另一方面，地方政府存在各自為政現(xiàn)象，對(duì)債務(wù)范圍和使用范圍缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，也不在政府財(cái)政支出的預(yù)算范圍內(nèi)，缺乏中央乃至社會(huì)的監(jiān)管。其次，相關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)體系與風(fēng)險(xiǎn)管理體系不夠完善，導(dǎo)致地方政府大肆舉債，而對(duì)于債務(wù)支出承擔(dān)責(zé)任卻劃分不清。

三、地方性政府債務(wù)的控制管理措施

（一）政府、市場(chǎng)事權(quán)明確化，控制盲目投資增長(zhǎng)。首先，要對(duì)現(xiàn)有行政管理機(jī)制進(jìn)行改革，將市場(chǎng)和政府之間的界限明確劃清，回歸政府的公共產(chǎn)品和服務(wù)職能，把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展職責(zé)交由市場(chǎng)執(zhí)行，限制政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的職能。其次，要細(xì)化地方政府與中央財(cái)政之間的債務(wù)責(zé)任，按照需承擔(dān)責(zé)任進(jìn)行財(cái)政體制改進(jìn)，保證地方政府的財(cái)務(wù)履行能力。最后，建立并完善地方政府的績(jī)效評(píng)價(jià)制度，防止盲目投資的再度發(fā)生，有效控制地方債務(wù)的增長(zhǎng)。

（二）優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。一方面，財(cái)政預(yù)算嚴(yán)格按照“量入為出”原則，面對(duì)財(cái)政增長(zhǎng)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的偏差，國(guó)家在相關(guān)民生政策的出臺(tái)方面，要對(duì)地方政府的財(cái)政能力進(jìn)行考量，避免地方政府過(guò)度舉債現(xiàn)象的頻繁發(fā)生。另一方面，要對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行改進(jìn)，提高財(cái)政支出效率。在財(cái)政支出上要“明緩急，保效率”，根據(jù)其重要性，確定財(cái)政安排順序，重點(diǎn)提高民生等支出。

（三）加強(qiáng)金融監(jiān)管。首先，結(jié)合國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)，對(duì)現(xiàn)有的各類(lèi)融資擔(dān)保平臺(tái)進(jìn)行規(guī)范，清理一些不符合規(guī)定的平臺(tái)。其次，要按照相關(guān)法律文件，對(duì)地方政府的違約擔(dān)保行為進(jìn)行處理，堅(jiān)決杜絕違約擔(dān)保現(xiàn)象的蔓延。最后，要加強(qiáng)信貸審查力度，嚴(yán)格按照相關(guān)流程規(guī)范對(duì)貸款機(jī)構(gòu)進(jìn)行核查，拒絕變相放貸。

（四）建立完善地方政府舉債規(guī)范。在賦予地方政府一定舉債權(quán)的同時(shí)，要做到政府舉債透明化。對(duì)地方性政府的債務(wù)要實(shí)行監(jiān)管，把其債務(wù)納入到地方財(cái)政預(yù)算中，制定合理的債務(wù)規(guī)模審查制度，由人大進(jìn)行審議，再對(duì)其使用情況進(jìn)行監(jiān)督，公開(kāi)相關(guān)財(cái)政信息，實(shí)現(xiàn)社會(huì)性監(jiān)督作用。

只有不斷完善財(cái)政體制，才能平衡中央與地方財(cái)政之間的事權(quán)，明確地方政府的職責(zé)，并不斷加強(qiáng)相關(guān)金融監(jiān)管力度，減少地方政府對(duì)中央財(cái)政的依賴(lài)性，從根本上預(yù)防和控制地方政府舉債給國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的負(fù)面影響，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、健康發(fā)展。

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（作者單位：云南省大理海東開(kāi)發(fā)管理委員會(huì)）