劉思彤

【摘 要】近年來(lái)，我國(guó)的行政管理支出逐年遞增，而行政管理的支出持續(xù)增加會(huì)造成龐大的費(fèi)用，引發(fā)了各界關(guān)注。由此，筆者通過(guò)分析我國(guó)行政管理支出的現(xiàn)狀和主要影響因素，進(jìn)而提出了建議，以期對(duì)相關(guān)決策的制定起到一定的借鑒作用。

【關(guān)鍵詞】行政管理；行政支出；支出控制

一、我國(guó)行政管理支出變化特征與結(jié)構(gòu)

近年來(lái)，我國(guó)的行政管理支出增長(zhǎng)迅速，行政管理規(guī)模不斷擴(kuò)大。數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)行政人員的絕對(duì)規(guī)模已從1978年的497萬(wàn)人增至2002年底的1074萬(wàn)人，很多年份的增長(zhǎng)率都超過(guò)了非政府部門(mén)和社會(huì)勞動(dòng)力增長(zhǎng)率。其間，行政管理支出增長(zhǎng)迅速主要呈現(xiàn)以下兩個(gè)特點(diǎn)：一是行政管理支出占財(cái)政總支出比重上升，增速超過(guò)財(cái)政總體支出增速；二是我國(guó)的行政管理支出增長(zhǎng)較穩(wěn)定，期間有一定數(shù)據(jù)波動(dòng)，在財(cái)政支出中所占的比例先增后降，體現(xiàn)了政策調(diào)整力度，但總體增長(zhǎng)依然較快。

其實(shí)，隨著財(cái)政支出的增長(zhǎng)，行政支出同步速度增長(zhǎng)也屬于正?，F(xiàn)象。但是總的發(fā)展方向是必須相對(duì)減少行政管理支出的總量所占的比例的，行政管理支出是單純的管理成本，無(wú)法產(chǎn)生其他收益，控制行政管理支出總量是必要的。第一，行政管理是政府組織必須從事的一項(xiàng)內(nèi)容。一方面，行政支出是合理和必然會(huì)存在的，其定會(huì)在財(cái)政支出中占據(jù)一定比例，隨著社會(huì)的發(fā)展，其絕對(duì)規(guī)模的增長(zhǎng)也無(wú)法避免；另一方面，我國(guó)行政管理支出所占比重的變化也凸顯了財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的不平衡，亟需改變。第二，與先進(jìn)管理制度國(guó)家比較，我國(guó)的行政管理支出所占比例也確實(shí)存在硬傷。在我國(guó)行政管理支出增加較快的同時(shí)，先進(jìn)管理制度國(guó)家的行政管理支出總量已經(jīng)不僅僅是減少增長(zhǎng)速度，而是停止增長(zhǎng)，甚至下降。即是在統(tǒng)計(jì)口徑和具體內(nèi)容上的與我國(guó)會(huì)有所差別，但期間的差額之巨大已經(jīng)表明我國(guó)行政管理支出總量不合理地?cái)U(kuò)張過(guò)快，遠(yuǎn)高于世界發(fā)達(dá)國(guó)家公務(wù)支出所占比重。

二、行政管理支出存在的問(wèn)題

目前，我國(guó)行政管理支出存在三個(gè)方面的問(wèn)題：第一，總量偏高；第二，效率偏低；第三，增速過(guò)快。具體來(lái)說(shuō)，首先，高成本伴隨著低效率同時(shí)出現(xiàn)。其次，支出范圍的界定不規(guī)范，對(duì)支出控制十分不嚴(yán)格，許多不應(yīng)列入支出范圍的支出存在“搭便車(chē)”現(xiàn)象，加劇了行政管理支出的惡性膨脹。

造成以上這些問(wèn)題的原因有以下幾個(gè)方面。第一，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革正在深化的過(guò)程中，尚未完成。前一階段的經(jīng)濟(jì)體制改革的遺留問(wèn)題，造成了是當(dāng)前行政管理支出的不合理。近年來(lái)，我國(guó)漸進(jìn)改革的方式使得市場(chǎng)的管理模式呈階段性特征，政府職能的轉(zhuǎn)變并不完整。這種過(guò)度狀態(tài)，使得行政管理支出在轉(zhuǎn)型階段必須兼顧兩種狀態(tài)的維持，所以總量不降反增。第二，我國(guó)財(cái)政制度的設(shè)計(jì)與時(shí)俱進(jìn)的程度有待提高，本身仍存在一定缺陷：預(yù)算約束軟化使整體規(guī)模不易控制，監(jiān)督機(jī)制不完善使實(shí)際支出監(jiān)督不力。這些幾乎必然導(dǎo)致行政管理支出的不合理增長(zhǎng)，是行政管理支出增長(zhǎng)過(guò)快的基本原因。第三，人員問(wèn)題，在當(dāng)前已經(jīng)不健康的體系基礎(chǔ)上，管理人員各方面素質(zhì)的不達(dá)標(biāo)，使得工作效率較低，行政支出的利用并不恰當(dāng)，影響了財(cái)政配置效率的發(fā)揮。

三、影響行政管理支出的主要因素

要控制行政管理支出，首先要具體分析影響其變化的主要因素。第一，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平（GDP）。GDP總量增長(zhǎng)，使得財(cái)政的可分配對(duì)象增大，從而為行政經(jīng)費(fèi)支出等財(cái)政支出的擴(kuò)張?zhí)峁┝擞欣麠l件。第二，財(cái)政支出水平。行政管理支出是財(cái)政支出的重要組成部分，因此，財(cái)政支出水平必然對(duì)行政經(jīng)費(fèi)支出水平產(chǎn)生影響。第三，行政機(jī)構(gòu)設(shè)置與行政人員數(shù)量。我國(guó)目前為五級(jí)制的行政體制，而每一級(jí)的政府都要橫向再設(shè)置3～4個(gè)行政層次，但是近些年采用合鄉(xiāng)并鎮(zhèn)來(lái)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，所以行政人員數(shù)量成了測(cè)度政府規(guī)模的重要指標(biāo)，它也是影響行政經(jīng)費(fèi)支出的重要變量。第四，物價(jià)水平。物價(jià)的變動(dòng)對(duì)行政經(jīng)費(fèi)（公用和工薪支出）會(huì)產(chǎn)生全面和復(fù)雜的影響，行政經(jīng)費(fèi)支出增長(zhǎng)指數(shù)與同時(shí)期的全國(guó)商品零售物價(jià)指數(shù)存在高度的相關(guān)性。

四、控制我國(guó)行政支出的建議

綜上所述，我國(guó)行政管理支出存在著各種各樣的制度和管理效率問(wèn)題，而若要改善我國(guó)行政管理支出，必須結(jié)合當(dāng)前大環(huán)境，從實(shí)際出發(fā)，同時(shí)以先進(jìn)的管理理念和實(shí)際案例為借鑒，加強(qiáng)對(duì)行政性支出各個(gè)階段的管理，推進(jìn)我國(guó)行政體制的基礎(chǔ)性改革。

首先，以科學(xué)手段定義出行政管理的支出范圍，對(duì)當(dāng)前財(cái)政體制機(jī)制進(jìn)行高屋建瓴式的完善。一是要嚴(yán)格以公共財(cái)政職能的為基準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上，科學(xué)地界定哪些項(xiàng)目是必須納入行政管理支出范圍的，堅(jiān)決杜絕不必要和不規(guī)范行政支出出現(xiàn)。另外，要堅(jiān)持“政企分開(kāi)、政事分開(kāi)”的原則，以立法為手段，明確政府部門(mén)和事業(yè)單位的定義，劃清界限，分別管理。二是要完善財(cái)政體制，積極推進(jìn)法制建設(shè)，完善行政立法和預(yù)算立法，配合財(cái)政部門(mén)實(shí)現(xiàn)依法行政。三是要提高行政管理透明度，清晰透明的行政管理制度可以大大解決監(jiān)管的成本，并減少中間環(huán)節(jié)，從而減少行政管理支出。四是要轉(zhuǎn)變支出形式，要加強(qiáng)貨幣化管理，變革財(cái)政支出制度，堵塞制度漏洞，實(shí)現(xiàn)財(cái)政公私分開(kāi)。

其次，要改革預(yù)算程序。堅(jiān)持財(cái)政預(yù)算的編制、執(zhí)行和監(jiān)督分離，樹(shù)立公共服務(wù)和節(jié)約意識(shí)。在基本框架下，要采取具體措施引導(dǎo)政府強(qiáng)化公共服務(wù)意識(shí)，優(yōu)化公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。要精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)，裁減行政冗員，積極引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促使政府部門(mén)預(yù)算與實(shí)際成本充分接近。同時(shí)，要完善公務(wù)員制度，加快人事制度改革，著力抓好行政人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和能力培訓(xùn)。

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