中國人民銀行上?？偛?錢國根 鄧偉偉

美英支付結(jié)算領(lǐng)域消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的法理基礎(chǔ)研究

中國人民銀行上海總部 錢國根 鄧偉偉

摘要：當(dāng)前支付結(jié)算領(lǐng)域的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問題隨著消費(fèi)者自我意識(shí)的覺醒日益成為經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域的熱點(diǎn)。由于消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法理基礎(chǔ)的不足，支付結(jié)算領(lǐng)域的投訴與糾紛往往難以得到妥善解決。本文擬對(duì)美英等成熟經(jīng)濟(jì)體的支付結(jié)算消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)立法進(jìn)行系統(tǒng)梳理并予以比較，以此對(duì)我國支付結(jié)算消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)立法提出建議。

關(guān)鍵詞：支付結(jié)算 消費(fèi)者權(quán)益 基礎(chǔ)研究

1　美國的主要支付結(jié)算消費(fèi)者保護(hù)立法

1.1 法律體系

消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)需要一定的法理基礎(chǔ)，這是監(jiān)管機(jī)構(gòu)賴以行事的依據(jù)。美國自上世紀(jì)六十年代以來就制定頒布了一系列支付結(jié)算方面的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律制度。這些法律制度包括1968年的《誠實(shí)信貸法》、1978年的《電子資金轉(zhuǎn)賬法》、1987年的《加速資金到位法》、1998年的

《公平信用貸記卡公開法》、1999年的《ATM額外費(fèi)用消除和消費(fèi)者授權(quán)法》、2003年的《21世紀(jì)支票清算法》、2005年的《無辜支票存款人保護(hù)法》、2008年《信用卡改革法》等。次貸危機(jī)以后，美國連續(xù)頒布了《信用卡履職、責(zé)任和公開法》、《金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)法》、《多德－弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》等多部涉及支付結(jié)算領(lǐng)域的法案。從各法律制度的歷史地位看，這其中《誠實(shí)信貸法》、

《電子資金轉(zhuǎn)賬法》、《加速資金到賬法》以及次貸危機(jī)以后的《金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)法》和《多德－弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》是具有奠基性作用的法律。后來的多部法律都是在這些法律的基礎(chǔ)上經(jīng)過對(duì)相應(yīng)條款的修改而得。

為更好地貫徹實(shí)施各法案，通常各法案都有相應(yīng)條款指定某一機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定在該法案下對(duì)應(yīng)的實(shí)施規(guī)則。次貸危機(jī)前，在支付結(jié)算領(lǐng)域，美聯(lián)儲(chǔ)是大部分支付結(jié)算法律指定的規(guī)則制定機(jī)構(gòu)。雖然次貸危機(jī)后《金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)法》及《多德－弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》也賦予了美國消費(fèi)者金融保護(hù)局(Consumer Financial Protection Bureau，CFPB)規(guī)則制定權(quán)，但從具體的操作實(shí)踐看，絕大部分情況下，美聯(lián)儲(chǔ)還是承擔(dān)了規(guī)則制定與修改的主要任務(wù)。

1.2 立法特點(diǎn)

美國是一個(gè)以立法見長的國家。從次貸危機(jī)前后立法特點(diǎn)來看，在次貸危機(jī)前，支付結(jié)算領(lǐng)域的立法以單項(xiàng)業(yè)務(wù)為主，且基于既有法案的修正立法比較多。次貸危機(jī)后則以全局性的立法為主。

雖然《多德－弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》、《金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)法》有抵押、投資、保險(xiǎn)及再保險(xiǎn)等金融交易行為的消費(fèi)者保護(hù)規(guī)定，但就支付結(jié)算而言，它所帶來的主要還是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體制的變化，并不涉及具體支付結(jié)算行為的保護(hù)。具體對(duì)支付結(jié)算行為的保護(hù)還是分散在各單項(xiàng)立法中。

如2009 《信用卡履職、責(zé)任和公開法》開宗名義第一部分內(nèi)容即是消費(fèi)者保護(hù)。由于這個(gè)法案早于《多德－弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》，因此該法將執(zhí)行該法的對(duì)應(yīng)的規(guī)則制定權(quán)授予了美聯(lián)儲(chǔ)。美國立法的另一個(gè)特征是法案及其實(shí)施規(guī)則的修訂頻率極高，從而延伸出新的法案也比較多。如自1987年《電子資金轉(zhuǎn)賬法》問世以來，基于該法案的修正案陸續(xù)出臺(tái)，衍生出《ATM消費(fèi)者公平收費(fèi)法》、《消費(fèi)者借記卡保護(hù)法》等數(shù)十種法案。從法案實(shí)施規(guī)則的制定看，同樣存在這一現(xiàn)象，如自2012年2月7 日CFPB針對(duì)《多德－弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》第1073條的實(shí)施修改了“E規(guī)則”，為資金匯劃的消費(fèi)者提供一種綜合的保護(hù)以來，2012年8月、2013年1月及4月又?jǐn)?shù)度對(duì)該規(guī)則進(jìn)行了修訂。

表1　20世紀(jì)60年代以來美國主要支付結(jié)算消費(fèi)者保護(hù)立法

表2　美國主要支付結(jié)算消費(fèi)者保護(hù)規(guī)則

2　英國的支付結(jié)算消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的法律體系與特點(diǎn)

次貸危機(jī)以前，英國消費(fèi)者保護(hù)的基礎(chǔ)性法律是1973年的《公平貿(mào)易法》、1974年的《消費(fèi)者信貸法》。支付結(jié)算方面單項(xiàng)的法律有1957年以及1992年的《支票法》等。為了適應(yīng)金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營的需要，2000年英國頒布了《金融服務(wù)與市場法》，確立了金融服務(wù)監(jiān)管署(FinancialServices Authority，F(xiàn)SA)的單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)地位，并賦予其保護(hù)金融消費(fèi)者的職責(zé)。但直接與支付結(jié)算相關(guān)的一部系統(tǒng)性法律是次貸危機(jī)以后于2009年頒布的《金融服務(wù)與市場——支付服務(wù)管理辦法》，該《辦法》共分九個(gè)部分，其中支付結(jié)算消費(fèi)者保護(hù)的內(nèi)容集中在第五部分“支付服務(wù)的信息要求”和第六部分“支付服務(wù)的權(quán)利與義務(wù)”。隨著電子支付方式的興起，次貸危機(jī)后，英國在支付結(jié)算方面的單項(xiàng)業(yè)務(wù)管理制度也得到了修改和完善，這包括在2002年《電子貨幣管理辦法》基礎(chǔ)上修改并于2011年4月重新頒布實(shí)施的《金融服務(wù)與市場——電子貨幣管理辦法》。

相對(duì)而言，英國在支付結(jié)算領(lǐng)域消費(fèi)者保護(hù)的立法雖不如美國繁雜，且在法律修正的頻率上不如美國高，但其法律基礎(chǔ)仍然比較豐富，支付結(jié)算領(lǐng)域的專業(yè)性法律基本上是以議會(huì)制定的法案形式予以發(fā)布，且主要圍繞支票、電子貨幣等支付工具來進(jìn)行制定，因此法律維度的劃分比較簡單。

3　中國支付結(jié)算消費(fèi)者保護(hù)立法的局限

對(duì)比美英的支付結(jié)算消費(fèi)者立法實(shí)踐，可以看到我國的支付結(jié)算消費(fèi)者立法至少有以下幾項(xiàng)不足。

3.1 專業(yè)性不夠

《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等適用于一般的商品，對(duì)于支付結(jié)算等金融服務(wù)實(shí)用性不強(qiáng)。如《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》將消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作授權(quán)給了工商行政管理部門和消費(fèi)者協(xié)會(huì)，忽略了支付結(jié)算等金融產(chǎn)品和服務(wù)的復(fù)雜專業(yè)性。再如《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》部分關(guān)于消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的條款以及《產(chǎn)品質(zhì)量法》關(guān)于產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督、生產(chǎn)者(銷售者)產(chǎn)品質(zhì)量與義務(wù)以及損害賠償?shù)葪l款只適用于有形商品，而不適用于支付結(jié)算服務(wù)等無形商品。

3.2 零散不系統(tǒng)

在現(xiàn)有的支付結(jié)算法律體系中，無論是《票據(jù)法》還是部門規(guī)章層面的《支付結(jié)算辦法》、《銀行卡業(yè)務(wù)管理辦法》、《非金融支付服務(wù)管理辦法》以及《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管辦法》都是業(yè)務(wù)層面的管理辦法，雖然這些管理辦法部分地體現(xiàn)了消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的思想，但條款比較零散。

3.3 法律層級(jí)不夠

《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等層級(jí)較高，但僅限明確消費(fèi)者保護(hù)的授權(quán)機(jī)構(gòu)，并無支付結(jié)算消費(fèi)者保護(hù)具體規(guī)定，《中國人民銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作管理辦法(暫行)》以及銀監(jiān)會(huì)下發(fā)的《銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作指引》屬部門規(guī)章，限為各自在從事支付結(jié)算消費(fèi)者保護(hù)過程中具體的行事準(zhǔn)則。另外《中國人民銀行關(guān)于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)做好個(gè)人金融信息保護(hù)工作的通知》，屬規(guī)范性文件，約束力不強(qiáng)。

4　啟示

借鑒美英的支付結(jié)算消費(fèi)者保護(hù)法律體系構(gòu)建，本文認(rèn)為我國支付結(jié)算消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的立法有兩種可先后踐行的思路。

一是出臺(tái)支付結(jié)算專項(xiàng)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)立法，可利用當(dāng)前《票據(jù)法》、《支付結(jié)算辦法》修訂的良好時(shí)機(jī)，對(duì)有關(guān)支付結(jié)算消費(fèi)者保護(hù)條款進(jìn)行整合與研究，形成針對(duì)某一支付工具或某一支付結(jié)算方式的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)立法。

二是研究出臺(tái)綜合性具有較高層級(jí)的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法，支付結(jié)算作為其中一個(gè)組成部分納入該綜合立法中專門予以闡述。

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中圖分類號(hào)：F832

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2096-0298(2015)07(a)-104-04