樊軼俠

摘 要？演在礦產(chǎn)資源國(guó)家所有的大背景下，稀土資源表現(xiàn)為全民所有和集體所有兩種具體形式；在資源開(kāi)采過(guò)程中，全民所有權(quán)由各級(jí)行政部門或者地方政府代理。從政府取得采礦權(quán)許可證的礦產(chǎn)資源企業(yè)產(chǎn)權(quán)包括排他性產(chǎn)權(quán)和非排他性產(chǎn)權(quán)，這兩類產(chǎn)權(quán)構(gòu)成了礦區(qū)利益補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)。分析表明，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的產(chǎn)權(quán)主體、利益主體與可持續(xù)發(fā)展的責(zé)任主體三者脫節(jié)，產(chǎn)生了一系列影響可持續(xù)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題。因而，實(shí)施稀土礦山資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度改革是徹底解決礦山企業(yè)可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題的必要途徑。

關(guān)鍵詞？演資源產(chǎn)權(quán)；利益分配；礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償；可持續(xù)發(fā)展

[中圖分類號(hào)]F812.42 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0461（2015）07-0008-05

稀土資源是稀有金屬礦產(chǎn)類資源，常以復(fù)雜氧化物，含水或無(wú)水硅酸鹽等形式存在，共17種元素。我國(guó)離子型稀土主要分布在江西贛州、福建龍巖等南方地區(qū)，在世界上占重要地位，我國(guó)是世界上獨(dú)有中重稀土的國(guó)家。對(duì)于離子型稀土開(kāi)采造成的生態(tài)環(huán)境惡化與可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題已經(jīng)受到國(guó)家重視。2011年5月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2011]12號(hào)），針對(duì)稀土行業(yè)無(wú)序開(kāi)采、生態(tài)環(huán)境破壞等問(wèn)題提出了指導(dǎo)意見(jiàn)。2012年6月20日，國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《中國(guó)稀土狀況與政策》白皮書(shū)中，提出了短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)稀土行業(yè)（尤其是離子型稀土）健康發(fā)展的格局目標(biāo)。本文主要從稀土資源產(chǎn)權(quán)這一根源性制度入手，挖掘利益分配關(guān)系，試圖從利益關(guān)系角度探尋南方離子型稀土可持續(xù)發(fā)展的路徑。

一、稀土資源利益分配關(guān)系的產(chǎn)權(quán)制度背景

科學(xué)的產(chǎn)權(quán)制度是塑造稀土資源各利益主體之間利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的根本制度。馬克思主義產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)本質(zhì)上是一種法權(quán)關(guān)系，是生產(chǎn)關(guān)系的法律體現(xiàn)。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)代表人物科斯認(rèn)為，“產(chǎn)權(quán)安排，確定了個(gè)人相對(duì)于物時(shí)的行為規(guī)范，每個(gè)人都必須遵守他人之間的相互關(guān)系，或承擔(dān)不遵守這種關(guān)系的成本。”無(wú)論哪一種產(chǎn)權(quán)概念的描述，事實(shí)上，產(chǎn)權(quán)是一個(gè)權(quán)利束，包括所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)、支配權(quán)和收益權(quán)等六項(xiàng)基本權(quán)利。這組權(quán)利束可以被一個(gè)人擁有，也可以被多個(gè)人分別擁有，同時(shí)權(quán)利束也可以層層分解。

我國(guó)《憲法》第9條，《礦產(chǎn)資源法》第10條明確規(guī)定：“礦產(chǎn)資源歸屬國(guó)家所有。”這就明確了我國(guó)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的基本性質(zhì)為國(guó)有資源，即國(guó)家才是礦產(chǎn)資源的最終所有權(quán)主體?！稇椃ā返?0條規(guī)定，我國(guó)土地分為國(guó)家所有和集體所有，因而，集體土地上的礦產(chǎn)資源不是集體所有，而屬于國(guó)家所有。換言之，國(guó)家擁有礦產(chǎn)資源終極所有權(quán)。在所有權(quán)的基礎(chǔ)上，我國(guó)現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)形成了多層委托—代理關(guān)系。

具體到稀土資源，在礦產(chǎn)資源國(guó)家所有制為終極產(chǎn)權(quán)的背景下，稀土資源具體表現(xiàn)為全民所有和集體所有，在具體的稀土資源開(kāi)采過(guò)程中，由各級(jí)政府部門或者地方政府代理管理權(quán)限，相應(yīng)的，在國(guó)家采礦權(quán)許可條件下，礦山企業(yè)作為市場(chǎng)主體則成為了稀土資源的開(kāi)采者，這樣就形成了以稀土資源終極所有權(quán)為核心的委托代理鏈條，① 如圖1。

以各級(jí)政府利益為主導(dǎo)的產(chǎn)權(quán)委托代理鏈條在實(shí)際操作中要求形成一種有效的產(chǎn)權(quán)制度。這一制度不僅要理順各級(jí)政府之間的管理權(quán)限，對(duì)各級(jí)政府管理權(quán)限形成有效約束，還需要理順各級(jí)政府之間的利益關(guān)系，對(duì)各級(jí)政府形成有效激勵(lì)，在保障各級(jí)利益分配合理的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)開(kāi)采效率。否則，不完善的產(chǎn)權(quán)制度必然會(huì)導(dǎo)致不完整的利益關(guān)系。

從政府中取得采礦權(quán)許可證的礦產(chǎn)資源企業(yè)產(chǎn)權(quán)包括兩類：

第一類：可分割排他性產(chǎn)權(quán)。如企業(yè)設(shè)立投入的各種設(shè)備、技術(shù)等資產(chǎn)。

第二類：不可分割非排他性產(chǎn)權(quán)。這類產(chǎn)權(quán)是企業(yè)和社會(huì)互有的，主要分為三部分：第一部分是地下使用權(quán)，地下部分垂直支撐地表，但地下部分又是礦產(chǎn)資源的賦存體；第二部分是環(huán)境使用權(quán)，采礦、選礦、煉礦時(shí)，企業(yè)會(huì)利用環(huán)境的吸納功能而排出廢物，而企業(yè)排出廢物需要的環(huán)境體又是他人生存、發(fā)展所必不可少的資源；第三部分是勞動(dòng)使用權(quán)，包括專用性和通用性的人力資源，而通用性人力資源則表現(xiàn)為企業(yè)礦工在閑暇之余從事其他勞動(dòng)。

從稀土資源企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)來(lái)看，委托代理?xiàng)l件下的兩類產(chǎn)權(quán)構(gòu)成了礦區(qū)利益補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)。

二、稀土資源產(chǎn)權(quán)制度的缺陷

（一）排他性產(chǎn)權(quán)（礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)）缺陷明顯

稀土礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)是一組權(quán)利束，有稀土資源的國(guó)家所有權(quán)、企業(yè)獲取的采礦權(quán)、探礦權(quán)組成。從實(shí)際情況來(lái)看，雖然我國(guó)對(duì)資源的國(guó)家所有權(quán)有明確規(guī)定，但是現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中涉及的權(quán)利主體之間的責(zé)權(quán)利邊界模糊不清。

1. 資源所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)混淆錯(cuò)位

基于我國(guó)公有制為基礎(chǔ)的委托代理關(guān)系，稀土礦產(chǎn)資源的國(guó)家所有制事實(shí)上被地方政府或由地方政府控制的企業(yè)二元分割。以贛南稀土為例，贛南離子型稀土礦實(shí)際上被新重組的贛州稀土集團(tuán)所控制，其目前基本上壟斷了贛州稀土的所有采礦權(quán)與探礦權(quán)，同時(shí)作為國(guó)有資產(chǎn)，贛州稀土集團(tuán)又被贛州市政府委托國(guó)資委管轄，這樣理論上的委托代理缺乏現(xiàn)實(shí)上的人格化所有者，即稀土資源所有權(quán)的主體是虛置的，這一虛置的最基本的產(chǎn)權(quán)會(huì)導(dǎo)致派生出來(lái)的一系列產(chǎn)權(quán)混淆與錯(cuò)位。

從法律角度講，稀土礦山企業(yè)經(jīng)由中央授權(quán)，地方政府審批獲取采礦權(quán)許可證，從而實(shí)現(xiàn)了地方政府代替中央政府執(zhí)行所有權(quán)管理職能，同時(shí)地方政府也承擔(dān)了對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的行政管理職能。這兩項(xiàng)職能在實(shí)踐中往往不能合理界定，一般的情況是所有權(quán)管理職能代替行政管理職能。如，基于自身利益最大化的訴求，地方政府為強(qiáng)化稀土資源控制權(quán)而爭(zhēng)奪資源，對(duì)礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償則視而不見(jiàn)，形成了產(chǎn)權(quán)不清、責(zé)任主體不明確的狀況。

從環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管責(zé)任和治理責(zé)任而言，按照誰(shuí)破壞誰(shuí)治理的原則，企業(yè)應(yīng)對(duì)周邊環(huán)境保護(hù)（植被恢復(fù)、山地滑坡、農(nóng)田土壤破壞等）負(fù)首要治理責(zé)任；而對(duì)流域范圍內(nèi)水系污染等情況，各級(jí)政府應(yīng)視具體情況分擔(dān)治理責(zé)任。但由于采礦權(quán)審批權(quán)限集中于省級(jí)或省以上政府，市縣級(jí)政府審批權(quán)限小，造成了稀土資源開(kāi)采所在地地方政府權(quán)責(zé)不對(duì)稱。部分地方政府財(cái)政收益相對(duì)有限，縣級(jí)政府根本無(wú)力履行治理責(zé)任。endprint

2. 采礦權(quán)能殘缺引發(fā)生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任不明晰

稀土資源開(kāi)采或取得采礦權(quán)實(shí)際上獲得了在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)該資源的使用權(quán)，言外之意，企業(yè)所擁有的采礦權(quán)不具有完整意義上的獨(dú)立權(quán)，采礦權(quán)許可證一般都規(guī)定開(kāi)采年限，對(duì)企業(yè)來(lái)講，這一期限有較強(qiáng)的不確定性，如2011年出臺(tái)的國(guó)務(wù)院關(guān)于稀土發(fā)展的若干意見(jiàn)等政策出臺(tái)帶來(lái)的政策的不確定性，促使企業(yè)短時(shí)間內(nèi)以急功近利的方式，圍繞利潤(rùn)最大化目標(biāo)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，這樣掠奪式開(kāi)采行為則是必然的。

雖然相關(guān)法律如《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》要求采礦權(quán)人履行“水土保持、土地復(fù)墾”的責(zé)任義務(wù)，但實(shí)際運(yùn)作中礦山企業(yè)向地方政府繳納生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)后，由地方政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行治理。同時(shí)相關(guān)地方法規(guī)也要求企業(yè)繳納礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金，履行“誰(shuí)開(kāi)采、誰(shuí)治理”責(zé)任。對(duì)于企業(yè)而言，雙重治理責(zé)任壓力下其往往是流于形式的應(yīng)付環(huán)境治理，使地方政府對(duì)礦山環(huán)境恢復(fù)治理的質(zhì)量監(jiān)測(cè)與監(jiān)管難度加大。對(duì)于政府而言，在環(huán)境稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、治理財(cái)力不足的情況下，政府治理的責(zé)任也不到位。企業(yè)與政府間的博弈最終使“誰(shuí)破壞、誰(shuí)治理”的原則難以落實(shí)，企業(yè)在治理環(huán)境方面的“搭便車” 行為現(xiàn)象嚴(yán)重。

3. 礦權(quán)與地權(quán)之間存在矛盾沖突

稀土資源開(kāi)發(fā)與土地關(guān)系非常密切，這涉及到以下幾個(gè)關(guān)系：一是稀土資源所有權(quán)與土地所有權(quán)的關(guān)系；二是采礦權(quán)與土地所有權(quán)之間的關(guān)系；三是土地使用權(quán)的價(jià)值如何體現(xiàn)；四是采礦權(quán)與相鄰?fù)恋厥褂脵?quán)的關(guān)系。

對(duì)于第一種關(guān)系很容易理解，根據(jù)現(xiàn)行法律，礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)不因其依附的土地所有權(quán)歸屬不同而改變。對(duì)于第二種關(guān)系，獲取采礦權(quán)應(yīng)同時(shí)取得土地使用權(quán)，因而不能忽視土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)利益，礦區(qū)土地有償使用制度是必須建立的。但由于礦區(qū)的土地往往涉及到農(nóng)村集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，采礦權(quán)的行使常常會(huì)在一定程度上面臨來(lái)自土地所有權(quán)主體的干預(yù)。企業(yè)獲取采礦權(quán)后，依附于集體土地的礦業(yè)權(quán)和地權(quán)容易發(fā)生矛盾，各方利益難以平衡。對(duì)于第三種關(guān)系，土地使用權(quán)價(jià)值應(yīng)考慮土地增值與富含礦藏價(jià)值，因而稀土資源的價(jià)值實(shí)現(xiàn)以后在利益分配關(guān)系上應(yīng)考慮土地所有者、土地使用權(quán)人等方面的利益。第四種關(guān)系實(shí)際上涉及到稀土開(kāi)采行為的負(fù)外部性問(wèn)題，企業(yè)開(kāi)采行為必然影響到相鄰?fù)恋厮袡?quán)人或者使用人的利益，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《民法通則》第八十三條規(guī)定，企業(yè)在造成相鄰?fù)恋乩鎿p失時(shí)，給予相應(yīng)補(bǔ)償。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，這一問(wèn)題處理的不好，很容易產(chǎn)生外部糾紛，因而需要建立這兩類利益主體之間利益整合補(bǔ)償機(jī)制。

在實(shí)際運(yùn)作中，礦產(chǎn)資源所有權(quán)、采礦權(quán)、土地使用權(quán)之間的沖突，主要?dú)w因于采礦權(quán)的取得需要建立在行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)的基礎(chǔ)上，而礦業(yè)權(quán)得以行使通常還需要將采礦區(qū)內(nèi)農(nóng)民所有的集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為礦地使用權(quán)。我國(guó)法律缺乏協(xié)調(diào)這兩種權(quán)利沖突方面的相關(guān)規(guī)范，這種法律盲區(qū)的產(chǎn)生也為礦業(yè)權(quán)的行使帶來(lái)多重困難，容易導(dǎo)致礦權(quán)人與土地所有權(quán)人之間產(chǎn)生利益沖突，嚴(yán)重影響了礦區(qū)和諧社會(huì)建設(shè)。

（二）非排他性產(chǎn)權(quán)缺失

從公共財(cái)政角度講，礦區(qū)環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)權(quán)作為非排他性產(chǎn)權(quán)，屬于公共產(chǎn)品，礦區(qū)居民或周邊居民都有權(quán)享受較好的生活環(huán)境質(zhì)量。為確保這一公共產(chǎn)品的有效提供，界定環(huán)境使用權(quán)是非常有必要的，通過(guò)界定稀土資源地的企業(yè)環(huán)境使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)公民普遍享受良好的環(huán)境，不僅可以確認(rèn)保護(hù)比較稀缺的環(huán)境資源，還可以將開(kāi)采企業(yè)的開(kāi)采行為導(dǎo)致的環(huán)境負(fù)外部性實(shí)現(xiàn)內(nèi)部化。理論上，界定這一產(chǎn)權(quán)有多種方式，如環(huán)境稅、可交易的排污權(quán)、礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度、生態(tài)修復(fù)基金、地區(qū)災(zāi)害防治基金等。不同的界定方式?jīng)Q定不同的環(huán)境質(zhì)量補(bǔ)償方式。

從實(shí)踐來(lái)看，南方離子型稀土開(kāi)采有兩種補(bǔ)償方式，即礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)和礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度。這兩種方式缺乏嚴(yán)格的法律依據(jù)且征收標(biāo)準(zhǔn)單一，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實(shí)際生態(tài)修復(fù)的費(fèi)用。從補(bǔ)償?shù)目腕w來(lái)看，這類補(bǔ)償金與保證金僅限于土地復(fù)墾、植被恢復(fù)等環(huán)境破壞，而對(duì)于因稀土開(kāi)采時(shí)建設(shè)的注液孔引發(fā)的突發(fā)性地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、礦山周邊土地污染以及生態(tài)惡化沒(méi)有做出相應(yīng)的補(bǔ)償，這一補(bǔ)償面相對(duì)狹窄的制度不符合圍繞礦山生命周期風(fēng)險(xiǎn)管理以及環(huán)境破壞無(wú)線追償原則。

三、稀土資源產(chǎn)權(quán)缺陷引發(fā)的收益分配與生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題

如前所述，稀土礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)涉及到的利益主體包括中央政府、地方政府、采礦權(quán)人、土地所有者、礦區(qū)及周邊居民。在資源開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)，各級(jí)政府通過(guò)稅費(fèi)分成與上收部分經(jīng)營(yíng)收益的方式參與資源開(kāi)發(fā)利益分配，礦區(qū)職工及周邊居民沒(méi)有合法的參與利益補(bǔ)償?shù)耐緩?。在礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償環(huán)節(jié)，中央政府和礦山企業(yè)分別通過(guò)轉(zhuǎn)移支付或上繳生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)等方式，給地方政府提供資金，并由地方政府實(shí)施環(huán)境治理和監(jiān)管。

（一）稀土開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)的收益分配及其問(wèn)題

以贛州市為例，按照2012年1月1日起實(shí)施的贛州稀土綜合稅費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，稀土資源開(kāi)采的中央收益是面向企業(yè)征收企業(yè)所得稅、增值稅分成，由礦管局征收的采礦權(quán)探礦權(quán)使用費(fèi)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)收入分成。省級(jí)政府與贛州縣市級(jí)政府收益分配為企業(yè)所得稅、增值稅、資源補(bǔ)償費(fèi)、采礦權(quán)探礦權(quán)使用費(fèi)、資源稅、環(huán)境稅費(fèi)分成的加總。稀土開(kāi)采企業(yè)凈利潤(rùn)為企業(yè)利潤(rùn)總額與所得稅之差。具體分成比例和征收情況如表1、表2所示。

從表1、表2可看出，中央政府、省一級(jí)政府獲取的利益相對(duì)較大，分成了稀土開(kāi)采企業(yè)繳納的主要稅費(fèi)項(xiàng)目，如增值稅、企業(yè)所得稅、資源補(bǔ)償費(fèi)等；而資源開(kāi)采地的縣市級(jí)政府獲取了小稅種的收益，這些小稅種費(fèi)率以及征收額度一般較低，收益有限。

（二）稀土礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)呢?zé)任分配及其問(wèn)題

一般而言，稀土開(kāi)采企業(yè)是礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的直接損害者，因而這些企業(yè)應(yīng)是首要的補(bǔ)償責(zé)任主體。當(dāng)前，稀土開(kāi)采企業(yè)主要通過(guò)繳納環(huán)境稅費(fèi)的方式間接履行責(zé)任。從具體標(biāo)準(zhǔn)看，對(duì)這些企業(yè)實(shí)際征收的水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)與水土流失防治費(fèi)、排污費(fèi)、森林植被恢復(fù)費(fèi)等環(huán)境稅費(fèi)合計(jì)為每噸稀土氧化物1 600元，而實(shí)際上水土流失、植被恢復(fù)、污染治理三項(xiàng)費(fèi)用為16 857.58元，② 環(huán)境治理費(fèi)用缺口相當(dāng)大。endprint

從中央政府對(duì)江西省礦山環(huán)境治理、生態(tài)補(bǔ)償?shù)蓉?zé)任的實(shí)際承擔(dān)情況來(lái)看，2010～2012年，中央財(cái)政對(duì)江西省礦山環(huán)境恢復(fù)治理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分別為69.48億元、74.19億元、63.65億元；③ 2010～2012年江西省財(cái)政對(duì)贛州的環(huán)境支出為2億元、2.3億元、2.61億元；④ 2010～2013年贛州市本級(jí)與縣級(jí)安排的地方環(huán)境治理資金如表3。⑤

從表3不難發(fā)現(xiàn)，縣市級(jí)政府所獲得的省級(jí)財(cái)政環(huán)境治理費(fèi)用雖逐年上升，但增幅不高。受縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度與地方財(cái)力的影響，贛州市本級(jí)與縣級(jí)財(cái)政安排的地方環(huán)境治理資金更是少之又少，甚至在贛州市19個(gè)縣市區(qū)中，大部分縣市區(qū)沒(méi)有安排這筆專項(xiàng)資金。據(jù)華夏時(shí)報(bào)2012年5月19日的報(bào)道，贛州稀土開(kāi)采導(dǎo)致的環(huán)境污染治理費(fèi)用高達(dá)380億元，可見(jiàn)這些資金對(duì)于高昂的環(huán)境治理經(jīng)費(fèi)缺口簡(jiǎn)直是杯水車薪。

不難得出結(jié)論，贛州市稀土開(kāi)采涉及的各方利益主體責(zé)權(quán)利關(guān)系嚴(yán)重背離。需要指出，以上尚未涉及礦區(qū)居民健康補(bǔ)償責(zé)任的落實(shí)問(wèn)題，但從單純的環(huán)境治理責(zé)任管中窺豹，稀土資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程面臨諸多問(wèn)題。

四、改革資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度、理順利益分配關(guān)系的政策建議

礦山產(chǎn)權(quán)制度缺陷導(dǎo)致了礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的產(chǎn)權(quán)主體、利益主體與可持續(xù)發(fā)展的責(zé)任主體三者脫節(jié)，進(jìn)而產(chǎn)生了一系列可持續(xù)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)的表象。因而，加大稀土礦山資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度改革是徹底解決礦山企業(yè)可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題的必要途徑。

1. 建立可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度

從國(guó)家法律層面，通過(guò)建立可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度的方法界定環(huán)境質(zhì)量的初始產(chǎn)權(quán)，針對(duì)礦山企業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中對(duì)環(huán)境質(zhì)量的使用以及損害的不同特征，強(qiáng)制性地要求企業(yè)按照一定標(biāo)準(zhǔn)提取可持續(xù)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，以備未來(lái)所需的同時(shí)，將恢復(fù)國(guó)土資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的社會(huì)責(zé)任提前明確。

2. 明確政府與企業(yè)在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)中的可持續(xù)發(fā)展責(zé)權(quán)利關(guān)系

根據(jù)污染者付費(fèi)原則以及受益者分擔(dān)原則，礦業(yè)企業(yè)是礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任主體，主要承擔(dān)正在發(fā)生的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境損害的補(bǔ)償責(zé)任。中央政府作為資源開(kāi)發(fā)的受益者一方，主要承擔(dān)單個(gè)企業(yè)無(wú)力承擔(dān)而且外部性較廣無(wú)法確認(rèn)潛在責(zé)任者時(shí)的責(zé)任。地方政府作為資源開(kāi)發(fā)的受益者一方，應(yīng)承擔(dān)歷史遺留的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境損害的補(bǔ)償問(wèn)題，補(bǔ)償方式可以通過(guò)征收跨區(qū)稅、橫向轉(zhuǎn)移支付的方式進(jìn)行。

3. 進(jìn)一步厘清中央與地方政府在礦區(qū)可持續(xù)發(fā)展中的責(zé)權(quán)利關(guān)系

首先，進(jìn)一步明晰中央政府擁有礦產(chǎn)資源所有權(quán)，通過(guò)全面實(shí)施礦業(yè)權(quán)有償取得制度實(shí)現(xiàn)其利益。同時(shí)，中央政府也應(yīng)明確必須在資源開(kāi)發(fā)中強(qiáng)化自身的公共管理職能，制定全國(guó)性的與礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)有關(guān)的法律法規(guī)、礦產(chǎn)資源發(fā)展規(guī)劃等。其次，地方政府對(duì)維護(hù)區(qū)域資源開(kāi)發(fā)秩序、礦區(qū)公共設(shè)施建設(shè)、礦山環(huán)境恢復(fù)治理等方面監(jiān)管職能必不可少。按照事權(quán)與財(cái)力相匹配的原則，重構(gòu)中央與地方在資源開(kāi)發(fā)中的利益分享機(jī)制。改革現(xiàn)行的財(cái)稅體制，特別是中央與地方的稅收分享比例，加大資源地政府的分享比例，增強(qiáng)地方政府的財(cái)力，使地方政府有足夠的激勵(lì)實(shí)現(xiàn)其監(jiān)管職能。

4. 探索通過(guò)不同方式解決一元礦權(quán)與二元地權(quán)的矛盾與沖突

礦權(quán)與地權(quán)矛盾的焦點(diǎn)在于土地市場(chǎng)溢價(jià)分配問(wèn)題，根源在于農(nóng)戶市場(chǎng)化配置土地權(quán)利的缺失?；獾耐緩街痪褪琴x予農(nóng)民市場(chǎng)化配置土地資源的權(quán)利，也就是說(shuō)確立集體土地所有者對(duì)集體土地的處分權(quán)，將集體土地的流轉(zhuǎn)權(quán)歸還農(nóng)民。當(dāng)農(nóng)民擁有了土地流轉(zhuǎn)權(quán)后，就可以通過(guò)與礦業(yè)權(quán)人談判，以市場(chǎng)化方式確定礦業(yè)用地流轉(zhuǎn)的交易價(jià)格、轉(zhuǎn)讓期限等。途經(jīng)之二是國(guó)家征用集體土地，應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)戶以談判權(quán)，通過(guò)農(nóng)戶與政府之間的談判實(shí)現(xiàn)對(duì)土地使用者的市場(chǎng)化補(bǔ)償，以維護(hù)集體和農(nóng)戶的收益權(quán)。途徑之三是借鑒國(guó)外的做法，實(shí)行土地股權(quán)制度，允許土地的所有者與使用者將土地的使用權(quán)入股獲得土地市場(chǎng)價(jià)值溢價(jià)的部分收益，實(shí)現(xiàn)土地所有者與使用者的收益最大化。endprint