謝立本++李華軍++馮漢杰

【摘 要】 高校財務(wù)信息公開，對于防治高校腐敗、加強風險管理、提高財政資源配置和使用效率具有重要的意義，是加強高校治理體系建設(shè)和提升治理能力的重要途徑。文章結(jié)合當前進一步擴大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)和高校辦學自主權(quán)的改革背景，對高校財務(wù)信息公開的現(xiàn)狀及問題進行了分析，在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建了新形勢下高校財務(wù)信息公開問題的治理框架，并從統(tǒng)一平臺和通用標準、內(nèi)容體系、績效評價、激勵約束、監(jiān)督檢查等方面提出了具體的實施策略。

【關(guān)鍵詞】 高校； 財務(wù)信息公開； 治理對策

中圖分類號：G475 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）11-0111-04

近年來，隨著高等教育事業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，高等教育領(lǐng)域的改革也逐漸進入到深水區(qū)、攻堅期。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出全面深化改革的總目標是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。在此形勢下，加強高等學校治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為加快推進高等教育領(lǐng)域綜合改革的重要舉措。高校財務(wù)信息公開，對于防治高校腐敗、加強風險管理、提高財政資源配置和使用效率具有重要的意義，是加強高校治理體系建設(shè)和提升治理能力的重要途徑。為此，在當前進一步擴大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)和高校辦學自主權(quán)的改革背景下，研究高校財務(wù)信息公開問題具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、當前高校財務(wù)信息公開的現(xiàn)狀

近年來，隨著政府公共管理改革的推進，先后出臺了《中華人民共和國政府信息公開條例》（2007）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)當前政府信息公開重點工作安排的通知》（國辦發(fā)〔2013〕73號）等文件，教育部也先后出臺了《高等學校信息公開辦法》（以下簡稱辦法）以及關(guān)于做好高等學校財務(wù)信息公開工作的系列通知（以下簡稱通知），同時新《高校財務(wù)制度》和《高校會計制度》也在近兩年頒布和實施，至2014年教育部發(fā)布《關(guān)于公布〈高等學校信息公開事項清單〉的通知》（教辦函〔2014〕23號），我國高等教育領(lǐng)域已建立了一套囊括公開內(nèi)容、公開方式、公開時間、公開主體以及公開信息編制辦法等在內(nèi)的高等學校財務(wù)信息公開制度體系（如表1所示），為有效促進高校財務(wù)信息公開工作的規(guī)范化、制度化和科學化進程奠定了基礎(chǔ)。

《高等學校信息公開辦法》發(fā)布實施至今已4年多，期間高校財務(wù)信息公開制度體系也不斷完善，但是，實際執(zhí)行或落實情況如何呢？截至2014年上半年，通過筆者網(wǎng)上調(diào)查以及結(jié)合有關(guān)學者對部分高校或省市地區(qū)的調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)，高校財務(wù)信息公開制度執(zhí)行不到位的現(xiàn)象非常嚴重，甚至可以說更多是為了應(yīng)付政府主管部門的工作，沒有上升到應(yīng)有的高度去學習制度文件精神并貫徹執(zhí)行。

筆者通過登錄教育部及各省市教育主管部門網(wǎng)站，在財務(wù)信息公開的統(tǒng)一平臺建設(shè)方面，目前僅教育部及少數(shù)個別省份教育主管部門完成了官網(wǎng)中有關(guān)信息公開的統(tǒng)一鏈接平臺，大部分地方教育主管部門尚未建立統(tǒng)一的鏈接平臺。如教育部官網(wǎng)中“信息公開專欄——部屬高校信息公開”這一統(tǒng)一的鏈接平臺，鏈接了69所部屬高校的信息公開專欄，且財務(wù)信息公開專欄絕大部分在比較醒目和顯眼的位置，相比之下，少數(shù)省份盡管建立了專門的鏈接平臺，但實際效果卻較差。如湖北省教育廳官網(wǎng)“信息公開專欄”的統(tǒng)一鏈接平臺上，有的鏈接的是學?！靶畔⒐_專欄”，有的則是學校的官網(wǎng)。公開，無論在公開形式的規(guī)范性和及時性、公開內(nèi)容的完整性和透明性等方面都存在很多問題。

例如，根據(jù)學者陳盈等（2014）對京、津、滬、魯、冀、遼六省市共521所高等本專科院校財務(wù)信息公開工作的調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)：僅有188所高校在校園網(wǎng)絡(luò)平臺開辟信息公開專欄，占比為36.08%；按照寬松口徑統(tǒng)計（包括在信息公開專欄或財務(wù)處網(wǎng)站，內(nèi)容包括文件規(guī)定的全部或者部分財務(wù)信息內(nèi)容）的公開財務(wù)信息的高校，僅有87所，占比為16.7%。根據(jù)孫穎穎（2014）對陜西省109所高校的調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)：依托學校網(wǎng)絡(luò)平臺建立信息公開專欄的比例僅為33%左右，其中在門戶網(wǎng)站建立了相關(guān)財務(wù)信息公開專欄的占比僅為11.93%，完全按照辦法和通知規(guī)定內(nèi)容公開的學校僅占1.83%。另外，根據(jù)杜俊萍（2014）對山西省21所建立信息公開專欄的本科院校的財務(wù)信息公開調(diào)查情況發(fā)現(xiàn)：按照辦法和通知規(guī)定的大部分內(nèi)容進行公開的高校占比僅有42.59%。

二、當前高校財務(wù)信息公開存在的問題

（一）高校及主管部門重視程度不夠

從2007年《中華人民共和國政府信息公開條例》開始，到目前相對完善的相關(guān)財務(wù)信息公開制度體系的建立，但從制度落實和執(zhí)行的情況來看，不容樂觀。問題之一就在于高校及教育行政主管部門不夠重視。一方面，盡管教育行政主管部門在制度上已經(jīng)明確了對不依法履行財務(wù)信息公開義務(wù)問題的問責和追究機制，但是從目前的情況來看，極少有高校及責任人因上述問題而受到問責和追究；另一方面，高校本身對財務(wù)信息公開工作的重要性認識不足，公開的主動性和積極性不夠，僅僅滿足于完成教育部和省市布置的規(guī)定動作，沒有將財務(wù)信息公開提升到高校治理體系建設(shè)、依法治校和提升財務(wù)治理能力的高度上來理解和開展工作。

（二）缺乏財務(wù)信息公開的統(tǒng)一平臺和通用標準

高校財務(wù)信息公開平臺和標準的統(tǒng)一和規(guī)范是提高財務(wù)信息公開質(zhì)量的重要渠道。例如，盡管目前教育部在其官網(wǎng)的“信息公開目錄——信息公開專欄”建立了“部屬院校信息公開專欄”，可以鏈接到部屬院校官網(wǎng)的信息公開欄目，但是在點擊鏈接后，要找到相關(guān)的財務(wù)信息公開內(nèi)容相當費勁甚至找不到，而大多數(shù)地方教育主管部門尚未建立類似的高校財務(wù)信息公開統(tǒng)一平臺。另外，就高校公開財務(wù)信息的現(xiàn)狀來看，也缺乏規(guī)范標準以及通用模板，大多高校都是依據(jù)自身情況、按照各自的理解各自為戰(zhàn)，五花八門：有的設(shè)置在學校官網(wǎng)主頁，有的則在財務(wù)處部門主頁；有的位置顯著，有的則要找半天；有的叫信息公開或校務(wù)公開，有的叫信息公告。

（三）財務(wù)信息公開激勵與約束機制不健全

高校財務(wù)信息公開缺乏相應(yīng)的激勵機制，對于披露及時、充分、完整的學校，沒有相應(yīng)的獎勵措施，做得好與差一個樣，做與不做一個樣，客觀上使得高校對財務(wù)信息公開的工作不夠重視，缺乏足夠的動力去完善財務(wù)信息公開工作，也使得財務(wù)信息公開在高校依法治校和辦學中的政策引導(dǎo)作用不夠明顯。

另外，在國家和教育部對高校財務(wù)信息公開的有關(guān)辦法和通知中，對于財務(wù)信息公開不履行相應(yīng)職責和義務(wù)情況的問責規(guī)定比較籠統(tǒng)，使得高校辦學和管理過程中的政策約束作用發(fā)揮有限。一方面，對于怎樣界定和衡量“情節(jié)嚴重”，缺乏明確規(guī)定和尺度，使得問責機制可能成為空談；另一方面，由于責任追究的主體是高校的行政主管部門，導(dǎo)致這種問責機制的彈性和空間很大，由此導(dǎo)致實踐中存在大量對不依法依規(guī)履行相關(guān)職責的高校及相關(guān)責任人不做任何處理的“護短”現(xiàn)象。

（四）缺乏財務(wù)信息公開的監(jiān)督考評機制

監(jiān)督考評機制作為財務(wù)信息公開工作推進的重要措施，沒有引起足夠的重視。盡管有關(guān)辦法和通知規(guī)定了高校主管部門應(yīng)當將相關(guān)財務(wù)信息公開作為信息公開工作情況之一納入高校領(lǐng)導(dǎo)干部考核內(nèi)容，但是由于財務(wù)信息公開質(zhì)量的度量標準沒有統(tǒng)一，使得這一考核規(guī)定并未落到實處。另外，教育主管部門對高校財務(wù)信息公開情況也只將其納入到高校信息公開范疇并作為主管部門業(yè)務(wù)工作匯總上報的基礎(chǔ)，并沒有針對財務(wù)信息公開建立專門的監(jiān)督考評體系。同時，在當前社會公眾對高校辦學監(jiān)督的呼聲越來越強烈的背景下，也沒有打通相應(yīng)的監(jiān)督渠道，缺乏社會中介機構(gòu)等第三方對高校財務(wù)信息公開情況的評價報告。

三、新形勢下我國高校財務(wù)信息公開的治理對策

（一）完善高校財務(wù)信息公開治理框架

在當前完善高校治理體系和提升治理能力現(xiàn)代化改革的趨勢下，高校多方利益相關(guān)者復(fù)合共治成為高校治理結(jié)構(gòu)改革的主要方向。完善的高校財務(wù)信息公開，可以滿足當前高校利益相關(guān)者不同層次的治理需求：對于高校內(nèi)部而言，可以滿足管理者依法治校和辦學的決策和管理需求，滿足師生員工相關(guān)的利益和監(jiān)督需求；對于高校外部而言，可以滿足社會公眾以及政府主管部門的監(jiān)管需求?？傊?，高質(zhì)量的高校財務(wù)信息公開，為完善高校治理體系和提升治理能力現(xiàn)代化提供了保障。因此，高校財務(wù)信息公開的工作要上升到現(xiàn)代大學治理的地位和高度，嵌入到高校治理結(jié)構(gòu)建設(shè)和優(yōu)化中，建立科學的財務(wù)信息公開治理框架，如圖1所示。

總體思路是：從高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的驅(qū)動路徑和目標導(dǎo)向角度出發(fā)，圍繞高校主要財務(wù)管理業(yè)務(wù)，通過基礎(chǔ)保障（包括財務(wù)信息公開的組織機構(gòu)、業(yè)務(wù)流程和制度體系）、技術(shù)保障（包括統(tǒng)一平臺、通用標準和內(nèi)容體系）和機制保障（包括監(jiān)督考核、績效評價、激勵約束等），將財務(wù)信息公開嵌入到高校治理結(jié)構(gòu)中，促進高校財務(wù)信息公開過程的規(guī)范化、信息化和科學化，進而實現(xiàn)財務(wù)信息公開質(zhì)量的目標（充分性、明晰性、及時性、真實性和有效性等），最終實現(xiàn)高校治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（二）高校財務(wù)信息公開治理的實施策略

1.加強高校財務(wù)信息公開的統(tǒng)一平臺和通用標準建設(shè)

在當前網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)條件下，高校財務(wù)信息公開平臺和標準的規(guī)范化建設(shè)在技術(shù)上已不成問題。首先，在統(tǒng)一平臺建設(shè)上，應(yīng)當借鑒和按照教育部的要求，在省市教育主管部門官方網(wǎng)站的信息公開專欄下設(shè)“省屬或市屬高校信息公開專欄”，鏈接到各高校官網(wǎng)的“信息公開專欄”；其次，在通用標準上，各高校應(yīng)當在“信息公開專欄”再開辟“財務(wù)信息公開”專欄，規(guī)范學校的欄目建設(shè)。這樣，既有助于提高財務(wù)信息公開的效率，提高學校教職工及社會公眾的滿意度，又有利于以后財務(wù)信息公開評價工作的開展。

2.優(yōu)化和完善高校財務(wù)信息公開的內(nèi)容結(jié)構(gòu)體系

從近年來我國高校財務(wù)信息公開制度體系規(guī)定的公開內(nèi)容來看，基本涵蓋了當前高校財務(wù)信息的所有領(lǐng)域。但是，對于這么多內(nèi)容及規(guī)定，信息的明晰性、相關(guān)性以及系統(tǒng)性有所欠缺，不同程度上導(dǎo)致披露信息的冗余和無效，也容易造成社會公眾或非專業(yè)人士的曲解和誤讀。因此，在實際工作中，還應(yīng)當就高校財務(wù)信息公開的內(nèi)容及其說明等要素圍繞相關(guān)性進行系統(tǒng)化、明晰化，構(gòu)建一個相對完整和規(guī)范的結(jié)構(gòu)體系，避免高校財務(wù)信息公開帶來的“噪聲”。例如，可以利用“可擴展商業(yè)報告語言”（XBRL）技術(shù)結(jié)合高校財務(wù)軟件，開發(fā)XBRL財務(wù)報告披露系統(tǒng)，形成專項的財務(wù)信息公開報告，在提高高校財務(wù)信息決策有用性的同時，提高高校財務(wù)信息公開的透明性、明晰性等。

3.建立健全高校財務(wù)信息公開的績效評價機制

在當前政府公共管理績效評價和財政資金績效評價不斷完善的情況下，教育主管部門應(yīng)當圍繞質(zhì)量和績效建立健全高校財務(wù)信息公開的評價機制。首先，根據(jù)財務(wù)信息公開的整個流程及要素，建立一套科學的績效評價指標體系，包括信息披露內(nèi)容的真實性、完整性、充分性以及披露工作的及時性、規(guī)范性，甚至包括利益相關(guān)者的滿意度等方面；其次，定期組織或者委托第三方對高校財務(wù)信息公開進行績效評價；最后，及時將高校財務(wù)信息公開的績效評價結(jié)果進行公開和應(yīng)用（為激勵約束機制提供依據(jù)）。

4.建立健全高校財務(wù)信息公開的激勵約束機制

高校財務(wù)信息公開的激勵約束機制，其實質(zhì)就是財務(wù)信息公開績效評價結(jié)果的應(yīng)用。一方面，將績效評價結(jié)果作為高校及其領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門及領(lǐng)導(dǎo)工作考核、任期經(jīng)濟責任審計以及責任追究的依據(jù)；另一方面，將績效評價結(jié)果與高等教育財政資金的績效撥款以及部門預(yù)決算考核表彰甚至是高校招生指標相掛鉤，作為其中的評價指標或衡量因素。比如，當前廣東省高等教育創(chuàng)新強校工程專項資金的分配模式就是建立相應(yīng)的評價指標體系對全省高校進行評價并依據(jù)結(jié)果進行資金分配。其中，評價指標體系涉及到財務(wù)相關(guān)的一級指標是“綜合管理績效評價”，包括“資源統(tǒng)籌力度及合理配置”、“項目預(yù)算執(zhí)行進度及績效”和“財務(wù)制度及財經(jīng)紀律執(zhí)行”三個二級指標，而二級指標“財務(wù)制度及財經(jīng)紀律執(zhí)行”又包括“學校財務(wù)管理、內(nèi)控制度健全”、“經(jīng)濟責任制度健全”和“財務(wù)檢查及審計評價結(jié)果”三個三級指標。因此，可以將“財務(wù)信息公開績效評價結(jié)果”納入到二級指標“財務(wù)制度及財經(jīng)紀律執(zhí)行”的三級指標體系中，并賦予相應(yīng)的權(quán)重。

5.建立健全高校財務(wù)信息公開的監(jiān)督檢查機制

在當前政府、高校和社會復(fù)合共治的高校治理結(jié)構(gòu)改革趨勢下，構(gòu)建以政府監(jiān)督和高校內(nèi)部監(jiān)督為主，社會監(jiān)督為輔的三位一體監(jiān)督體系，激發(fā)高校財務(wù)信息公開的外在壓力和內(nèi)在動力，切實落實問責問效機制，對于提高高校財務(wù)信息公開質(zhì)量和效果、提升高校財務(wù)治理能力具有重要的意義。政府監(jiān)督方面：組織主管部門工作人員、高校同行專家或委托社會中介力量進行定期或不定期的監(jiān)督檢查；高校內(nèi)部監(jiān)督方面，以審計、紀檢、教代會為主要力量，聯(lián)合師生代表進行監(jiān)督檢查；社會監(jiān)督方面，主要依托社會公眾或媒體以及學生家長等利益相關(guān)者進行質(zhì)詢、查詢以及求證等?！?/p>

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