[摘要]在我國(guó)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，尤其是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展的情況下，政府的行政成本問(wèn)題成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。目前我國(guó)政府行政成本過(guò)高是由于政府財(cái)產(chǎn)權(quán)利分配不明晰、政府尋租以及政府行為的制度供給與需求不平衡所造成，從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來(lái)研究政府成本的控制，目的在于彌補(bǔ)行政制度的漏洞和完善行政體制，建立高效的政府機(jī)制，減少制度上的尋租行為。

[關(guān)鍵詞]新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)；行政成本；制度成本；尋租

[中圖分類號(hào)]D630[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]

2095-3283（2015）05-0107-03

[作者簡(jiǎn)介]范琳琳（1990-），女，山東泰安人，碩士研究生，研究方向：政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。

一、引言

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展的背景下，政府行政成本高低成為決定一國(guó)或地區(qū)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所奉行的經(jīng)濟(jì)原則促使我國(guó)政府必然轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)價(jià)值觀念，從注重投入的價(jià)值理念向注重產(chǎn)出與結(jié)果的價(jià)值理念轉(zhuǎn)變。政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備以及經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)行為等無(wú)不涉及成本問(wèn)題，而成本的滲入又可能涉及政府的資源投入、效能以及社會(huì)的公平與效率問(wèn)題，所以研究政府成本問(wèn)題既是我國(guó)政府改革與發(fā)展的需要，也是完善現(xiàn)代政府理論的需要。無(wú)論從現(xiàn)實(shí)還是理論層面上看，政府成本問(wèn)題都是一個(gè)復(fù)雜性、綜合性很強(qiáng)的問(wèn)題，已成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。行政成本過(guò)高既影響節(jié)約型政府的建設(shè)，又影響黨的執(zhí)政地位的鞏固，因而從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角出發(fā)探索新時(shí)期我國(guó)政府行政成本合理化的路徑就尤為重要。

二、研究綜述

“行政成本”是一個(gè)全新概念，就目前情況來(lái)看，學(xué)術(shù)界對(duì)“行政成本”定義與內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)有種種不同的表述和認(rèn)識(shí)，至今尚未形成統(tǒng)一的界定。國(guó)內(nèi)最早論述行政成本問(wèn)題的是馬文運(yùn)（1997）的《社會(huì)進(jìn)步與政府成本》一文，該文從政治學(xué)的國(guó)家理論與政治制度分析的方法提出了“政府成本隨著國(guó)家的演變而消長(zhǎng)”的結(jié)論。郭婕（2007）對(duì)我國(guó)政府行政成本的現(xiàn)狀、成因及對(duì)策進(jìn)行了研究，發(fā)現(xiàn)目前我國(guó)的財(cái)政支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重過(guò)高；行政成本占財(cái)政支出的比重過(guò)高；行政成本占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重過(guò)高，主要是由于財(cái)政的實(shí)際規(guī)模龐大、政府機(jī)構(gòu)不斷膨脹、供養(yǎng)人數(shù)不斷上升、腐敗現(xiàn)象不斷從而增加了行政成本。劉承禮（2009）在《當(dāng)代中國(guó)地方政府行為的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》中得出，即使新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)在中國(guó)地方政府行為研究中的解釋力是可觀的，但其理論仍然需要結(jié)合中國(guó)實(shí)踐予以適當(dāng)?shù)男拚ｑR建珍（2006）在《我國(guó)政府成本控制的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》中認(rèn)為行政成本過(guò)高的主要原因是內(nèi)生障礙、政府規(guī)模不合理及其制度缺失。其根本出路在于轉(zhuǎn)變理念、健全制度、建設(shè)節(jié)約型政府。雖然近年來(lái)國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)行政成本問(wèn)題的研究取得了一定的成果，研究的領(lǐng)域也在不斷的拓展，但是仍存在研究方法單一、缺少創(chuàng)新等問(wèn)題。

政府具有社會(huì)管理職能，擁有行政成本支出是必然的，我國(guó)政府在管理過(guò)程中存在諸多不合理的行為，導(dǎo)致許多不必要的行政支出，行政成本所占GDP的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他國(guó)家，呈現(xiàn)不良發(fā)展態(tài)勢(shì)，由此引發(fā)的社會(huì)資源占用制約了資源的有效分配。

三、我國(guó)政府行政成本過(guò)高的原因

（一）政府人員過(guò)多，產(chǎn)權(quán)不明晰

1政府行政人員過(guò)多

該管的事情不該管的事政府都要去管，政府變成無(wú)所不能的“全能政府”，由此導(dǎo)致政府行政人員過(guò)多，政府結(jié)構(gòu)不合理，為了管理過(guò)于龐大的政府機(jī)構(gòu)，政府就需要投入大量的資源和精力，不僅造成了資源的嚴(yán)重浪費(fèi)而且也大大增加了行政管理的成本。而且，在我國(guó)財(cái)政預(yù)算由政府主導(dǎo)，由于不受約束行政成本必然趨于無(wú)窮大。

2產(chǎn)權(quán)不明晰

政府與企業(yè)、與事業(yè)、與社會(huì)存在不明晰的產(chǎn)權(quán)，導(dǎo)致了政府對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行過(guò)多的干預(yù)，給政府官員干預(yù)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、牟取私利提供了大量機(jī)會(huì)。政府行政人員為尋求超額租金，利用公共權(quán)力之便人為設(shè)置障礙，一方面增加了政府的行政成本支出，另一方面也增加了企業(yè)和社會(huì)的負(fù)擔(dān)。

（二）政府尋租

1預(yù)算尋租

政府預(yù)算只要存在，預(yù)算尋租就會(huì)客觀存在。經(jīng)濟(jì)學(xué)中“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，政府行政人員同樣也是“經(jīng)濟(jì)人”，他們會(huì)傾向于高估政府工作的投入成本，并且盡可能地進(jìn)行各種投資項(xiàng)目的建設(shè)。這種情況可以歸為政府預(yù)算最大化的傾向，一些“政府部門(mén)似乎認(rèn)為：只有將財(cái)政預(yù)算盡可能地增加，才能給自身政績(jī)提供足夠的物質(zhì)保證和基礎(chǔ)”。政府部門(mén)預(yù)算最大化的傾向是普遍存在的，他剝奪了普通民眾對(duì)于公共財(cái)政體系的知情權(quán)和收益權(quán)，政府部門(mén)不能得到社會(huì)的有效監(jiān)督，嚴(yán)重?fù)p害納稅人利益。在缺乏有效的社會(huì)監(jiān)督的情況下，這種預(yù)算傾向又會(huì)成為政府部門(mén)自發(fā)追求“權(quán)利和影響最大化”的誘因，各行政部門(mén)又希望管轄更多的人、支配更多資源、最大化地?cái)U(kuò)大自己的權(quán)力，導(dǎo)致了利用權(quán)力實(shí)施尋租活動(dòng)的現(xiàn)象?？傊?，政府部門(mén)預(yù)算尋租都會(huì)存在，這種存在必定會(huì)造成政府行政成本的擴(kuò)張和浪費(fèi)，導(dǎo)致行政成本居高不下。

2決策尋租

從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來(lái)說(shuō)，信息是有成本的，政府權(quán)力的不完全界定等于是有部分資源留在“公共領(lǐng)域”。這些被遺留下來(lái)的全部資源的價(jià)值就是這些資源的租金。由于在政府的決策過(guò)程中方案制定者與執(zhí)行者之間的信息不對(duì)稱，這就使得方案制定者制定使自身獲得利益最大的方案，從中獲取部分或全部的租金，即使在這一過(guò)程中會(huì)付出一定的個(gè)人成本也在所不惜。從政府行政管理和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，政府的各種尋租活動(dòng)導(dǎo)致大量的社會(huì)資源浪費(fèi)，帶來(lái)政府行政成本的激增，不能有效提高公共行政產(chǎn)出的價(jià)值。

3制度變遷

在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變中，我國(guó)行政管理體制改革是在政府主導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)的，改革方案的設(shè)計(jì)者是被改革者，在制度變遷過(guò)程中政府被賦予過(guò)大的權(quán)力，會(huì)導(dǎo)致制度尋租現(xiàn)象的產(chǎn)生。自我改革、自我設(shè)計(jì)、自我推動(dòng)不可避免地導(dǎo)致尋租問(wèn)題，從而推動(dòng)政府行政成本的上升。endprint

（三）政府行為的制度供給與需求不平衡

1制度供給不足

制度需求大于制度供給，導(dǎo)致制度供給不足，從而使許多方面缺乏相應(yīng)制度，或有制度但是卻沒(méi)有貫徹實(shí)施，形同虛設(shè)。例如，政府的行政行為缺乏監(jiān)管約束機(jī)制，政府財(cái)政預(yù)算支出管理體系不完善，使財(cái)政預(yù)算的審查和監(jiān)督作用不能很好地發(fā)揮出來(lái)。對(duì)于違規(guī)行為懲治不夠嚴(yán)厲、監(jiān)督效力不夠，使政府的收支管理不夠嚴(yán)格規(guī)范，致使政府財(cái)政管理過(guò)程中漏洞很多，這樣就增加了行政成本。

2制度供給過(guò)剩

制度需求小于制度供給，對(duì)社會(huì)來(lái)說(shuō)有些制度是多余的，可以說(shuō)有一些制度是過(guò)時(shí)的、無(wú)效率的但是他們?nèi)匀淮嬖诓l(fā)揮作用。例如，我國(guó)的行政審批制度就是制度供給過(guò)剩，行政審批事項(xiàng)的程序繁瑣、無(wú)效率，增加了政府的行政成本。這種繁瑣無(wú)效率的制度應(yīng)該及早得到改善或廢除，從而提高政府工作效率降低行政成本。

3制度變遷成本過(guò)高

所謂制度變遷就是指制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易的過(guò)程，它實(shí)質(zhì)上是一種效率更高的制度替代另一種制度的過(guò)程。但是，在制度變遷的過(guò)程中是需要付出成本的，如果用來(lái)降低行政成本的手段是采取激進(jìn)的制度變遷方式，那么制度的變遷將要付出更大的成本。對(duì)于我國(guó)而言，歷次的行政機(jī)構(gòu)改革都付出了制度變遷的成本。

四、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的政府成本控制

（一）控制機(jī)構(gòu)規(guī)模，降低行政費(fèi)用支出

政府的職能是設(shè)置政府機(jī)構(gòu)和配置政府行政人員的基礎(chǔ)，一般與相關(guān)的部門(mén)和機(jī)構(gòu)有關(guān)，需根據(jù)政府的實(shí)際情況將組織規(guī)模控制在合理的程度，防止機(jī)構(gòu)冗員。政府可以嘗試突破年薪制和終身受雇制度，根據(jù)政府機(jī)構(gòu)的需求適當(dāng)調(diào)換崗位，實(shí)行個(gè)人績(jī)效與工資待遇掛鉤等，這樣可以提高政府工作效率，降低行政成本。

（二）引入市場(chǎng)機(jī)制，強(qiáng)化成本收益意識(shí)，更好地履行政府職能

根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論和企業(yè)理論，把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的激勵(lì)因素引入到政府中來(lái)是實(shí)現(xiàn)政府成本控制的有效手段之一。政府具有公共服務(wù)職能，對(duì)于一些具有非競(jìng)爭(zhēng)性或非排他性的公共產(chǎn)品，政府應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)提供。在這些產(chǎn)品的生產(chǎn)上應(yīng)當(dāng)注重效率和競(jìng)爭(zhēng)，嘗試放松行業(yè)和市場(chǎng)管制，適當(dāng)引入私企加入，除此之外，在為社會(huì)提供公共服務(wù)和自身管理運(yùn)營(yíng)的過(guò)程也應(yīng)當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)壓縮政府借款等方式強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)，降低成本。政府管理過(guò)程中一定要考慮成本核算問(wèn)題，達(dá)到成本收益最大化，最大限度地減少超量成本和無(wú)效成本。

（三）根據(jù)實(shí)際情況科學(xué)選擇制度變遷方式

制度創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)重視核心制度和相關(guān)配套制度的配合。有些行政制度存在巨大缺陷，但又難以通過(guò)逐漸變革的方式改造，這種制度可以通過(guò)強(qiáng)制手段去改造，但對(duì)于面向公眾的存在一些缺陷的制度，可以通過(guò)教育和誘

導(dǎo)來(lái)推動(dòng)制度向好的方向變遷。制度變遷往往不是一帆風(fēng)順的，是一個(gè)漸進(jìn)發(fā)展的過(guò)程，在推進(jìn)制度變遷的過(guò)程中，要隨著內(nèi)外環(huán)境的變化隨時(shí)按照需要調(diào)整策略，而非設(shè)定一種死板的制度變遷方式，等發(fā)現(xiàn)行不通的時(shí)候再推翻，這樣會(huì)大量浪費(fèi)政府行政成本，得不償失。

總之，我國(guó)過(guò)高的政府成本不僅浪費(fèi)了大量社會(huì)資源，還對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展社會(huì)進(jìn)步造成了巨大的不利影響，不符合廣大人民的根本利益。社會(huì)的健康發(fā)展需要一個(gè)低成本高效率的政府，逐步采取措施對(duì)政府成本進(jìn)行控制，適當(dāng)引入國(guó)外先進(jìn)管理理念和成功案例，建立高效政府，提升公共服務(wù)能力是未來(lái)政府發(fā)展的必然趨勢(shì)。

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（責(zé)任編輯：郭麗春）endprint