謝振中 胡杰
摘 要:自1998年高校實(shí)施擴(kuò)招以來(lái),我國(guó)高等院校得到了前所未有的發(fā)展,這在一定程度上緩解了人才需求壓力,但給高等院校的辦學(xué)條件帶來(lái)很大的影響,為了購(gòu)置新的地皮、擴(kuò)建校舍、添置教學(xué)實(shí)訓(xùn)設(shè)備,各高等院校都面臨巨大的融資問(wèn)題。為此,本文對(duì)公辦高等院校在沒(méi)有任何資產(chǎn)作抵押情況下,對(duì)公辦高等院?;窘ㄔO(shè)融資問(wèn)題進(jìn)行探討,提出了一些可行的對(duì)策與措施,為我國(guó)高等院校良性發(fā)展具有重要意義。
關(guān)鍵詞:高等院校;基本建設(shè);融資;探討
自1998年高校實(shí)施擴(kuò)招以來(lái),我國(guó)高等教育得到了前所未有的發(fā)展,這在一定程度上對(duì)滿足我國(guó)高等教育大眾化的需要,緩解人才需求壓力起到了重要作用,但由此帶來(lái)對(duì)高等院校各方面的壓力應(yīng)該引起我們足夠的重視。高校為了接納日益增多的大學(xué)生,就必須想方設(shè)法籌措資金,用以購(gòu)置新的地皮擴(kuò)建校舍,增加教室和實(shí)訓(xùn)設(shè)備,添置實(shí)驗(yàn)儀器,改善辦學(xué)條件,這直接加重了高校的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計(jì),在最初的三年擴(kuò)招過(guò)程中至少拉動(dòng)了800億元以上的社會(huì)資金投入,僅學(xué)生公寓一項(xiàng)就需要投資200多億,而這些投資中,政府財(cái)政拔款只占基中一小部分。以2010年為例,我國(guó)高等教育新增投資額150-210億元,其中政府投入只有38億元,這一巨額的資金缺口必須由高等院校自己解決,加大了高等院校的資金壓力。
目前,我國(guó)高校建設(shè)資金主要來(lái)源以下渠道:政府財(cái)政拔款、學(xué)生學(xué)費(fèi)收入、社會(huì)資助、學(xué)校創(chuàng)收。而在這四個(gè)方面資金來(lái)源中,財(cái)政性拔款和學(xué)費(fèi)收入兩者相加約占普通高校經(jīng)費(fèi)收入的90%左右。但從《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)資料》提供的數(shù)據(jù)可以看出,自1993年以來(lái),財(cái)政性經(jīng)費(fèi)占普通高等學(xué)校經(jīng)費(fèi)收入的比重由65%下降到50%以下。另一方面在目前我國(guó)的國(guó)情條件下,學(xué)費(fèi)收入的大幅提高在我國(guó)并不現(xiàn)實(shí),而對(duì)這么大的資金缺口,高等院校不得不向外求助于金融機(jī)構(gòu)的信用支持,銀行貸款理所當(dāng)然成為我國(guó)高等院校向外融資的重要渠道,但是由于公辦高等院校自身的性質(zhì):非盈利性,高等院校貸款容易產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn),高等院校貸款周期較長(zhǎng)、以財(cái)產(chǎn)無(wú)法進(jìn)行擔(dān)保等,決定了商業(yè)銀行不能成為高等院校基本建設(shè)項(xiàng)目長(zhǎng)久的資金供求者。在這種情況下,我國(guó)高等教育事業(yè)的發(fā)展與教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺的矛盾日益突出,因此,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下如何搞好高等院?;窘ㄔO(shè)融資迫在眉睫。
一、目前我國(guó)高等院校基本建設(shè)融資的現(xiàn)狀分析
自改革開(kāi)放以來(lái),國(guó)家建立了以財(cái)政拔款為主,其他多種渠道籌措高等教育經(jīng)費(fèi)為輔的體制,使高等教育事業(yè)的發(fā)展同經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的水平相適應(yīng),各地依據(jù)《教育法》第五十五條的規(guī)定,保證公辦高等教育的經(jīng)費(fèi)逐步增長(zhǎng)。國(guó)家鼓勵(lì)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織和個(gè)人向公辦高等教育投入,但高等院校融資的主渠道仍然是政府的銀行貸款。
目前高等院校融資渠道單一性,面臨主要問(wèn)題是:第一,國(guó)家財(cái)政拔款的有限性。一直以來(lái),財(cái)政投入不足是困擾我國(guó)高等教育發(fā)展的重要因素。據(jù)統(tǒng)計(jì),從1991年到2014年,我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重只有2.8%左右,這一指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家的5%左右的水平。第二,高等教育融資制度保障的缺乏,高校債務(wù)問(wèn)題凸顯。目前,我國(guó)絕大多數(shù)高等院校的基本建設(shè)主要依賴于財(cái)政拔款和學(xué)生繳納的學(xué)雜費(fèi),然而現(xiàn)實(shí)中,這兩個(gè)渠道卻缺乏有效的制度保障。首先,就財(cái)政拔款來(lái)說(shuō),盡管《教育法》第六十條、六十一條明確規(guī)定了中央和各級(jí)政府對(duì)高等教育的財(cái)政職責(zé),《中國(guó)教育發(fā)展綱要》等文件提出了許多具體的量化要求,但到目前為止,這些法律和規(guī)定并沒(méi)有得到很好的執(zhí)行。其次,就學(xué)雜費(fèi)收入而言,我國(guó)《高等學(xué)校收費(fèi)管理暫行辦法》對(duì)高等院校收取學(xué)費(fèi)的原則、標(biāo)準(zhǔn)和審批權(quán)限及審批程序卻做出規(guī)定,高等教育屬于非義務(wù)教育階段,學(xué)校依據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定,向?qū)W生收取學(xué)費(fèi),學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)年生均教育培養(yǎng)成本的一定比例確定,在現(xiàn)階段,高等院校學(xué)費(fèi)占年生均教育培養(yǎng)成本的比例最高不超過(guò)25%。到目前為止,無(wú)論是中央或地方的相關(guān)部門,還是高等院校自身,都沒(méi)有公布有關(guān)培養(yǎng)成本的準(zhǔn)確計(jì)量辦法和令人信服的數(shù)據(jù),這既臨影響了收費(fèi)政策的規(guī)范執(zhí)行,也造成了公眾的不理解,客觀上為高等院校融資設(shè)置了障礙。另一方面,隨著高等教育規(guī)模的擴(kuò)張和高校收費(fèi)制度的推行,財(cái)政投入沒(méi)有相應(yīng)增加。第三,高校財(cái)務(wù)狀況并沒(méi)有得到改善,生均經(jīng)費(fèi)不升反降,許多高等院校財(cái)務(wù)收支難以平衡,甚至不得不依靠銀行貸款度日。第四,隨著高等院校連續(xù)多年的擴(kuò)招,高校硬件設(shè)施緊張的矛盾日益突出,各高等院校校園建設(shè)速度加快,有的高校在過(guò)去幾所高校的基礎(chǔ)上合并組建,這些高等院校多數(shù)重新征地大規(guī)模建設(shè)“大學(xué)城”,建設(shè)資金需求大幅上漲,還有的高等院校在合并過(guò)程中職工福利待遇就高不就低,有的學(xué)校還盲目攀比,導(dǎo)致高等院校辦學(xué)成本的快速增長(zhǎng)。第五,高等院校間融資不平衡。我國(guó)不同地區(qū)高等院校融資存在明顯的不平衡性,嚴(yán)重阻礙我國(guó)高等教育全面、協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展。以2004年為例,普通高???cè)谫Y金為2000億元,校均融資1.16億元,但多所全國(guó)著名的綜合性高校融資超過(guò)20億元,有些高校的融資額相對(duì)較少,在融資來(lái)源上,中央部門所屬高等院校融資渠道更加多元化,地方高等院校的融資渠道比較單一。第六,高等院校管理體制對(duì)融資渠道的影響。首先,傳統(tǒng)高等教育管理體制是每所高等院校都有明確的隸屬關(guān)系,分別為教育部直屬高校、中央部委辦所屬高校、省屬高校、行業(yè)舉辦高校。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立以后,這種局面隨之轉(zhuǎn)變,實(shí)際上,國(guó)家對(duì)大多數(shù)部委和行業(yè)經(jīng)營(yíng)性投資改為貸款,非經(jīng)營(yíng)性投資大幅度縮減以后,其所屬的高校已產(chǎn)生經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的困難,由于傳統(tǒng)體制的束縛,給高校多渠道融資帶來(lái)了一定的困難。其次,在舊的管理體制下,高等院校實(shí)行行政管理模式,機(jī)構(gòu)重疊,管理隊(duì)伍臃腫,人浮于事,效益低下的局面難以解決。在高等院校合并過(guò)程中,問(wèn)題更加突出。再次,長(zhǎng)期以來(lái),高等院校的經(jīng)費(fèi)投入、人員編制、領(lǐng)導(dǎo)精力很大一部分要放在內(nèi)部管理上,嚴(yán)重影響高等院校的發(fā)展壯大。
二、完善我國(guó)公辦高等院校融資渠道的對(duì)策與措施
針對(duì)目前高等院校的管理體制和現(xiàn)實(shí)狀況,本文提出完善我國(guó)高等院校融資渠道向多元化發(fā)展的政策建議如下:
1.積極引導(dǎo),深化公辦高等院校體制改革
首先,要轉(zhuǎn)變政府職能,變行政命令為政策引導(dǎo)。我國(guó)公辦高等教育必須在投資體制、管理體制和運(yùn)行機(jī)制等方面進(jìn)行深入改革。隨著高等教育改革的深入,高等院校的投資渠道正在或即將進(jìn)一步拓寬,大中型企業(yè)已越來(lái)越積極地將資金投入高等院校,或聯(lián)合開(kāi)辦國(guó)有公辦二級(jí)學(xué)院,或聯(lián)合進(jìn)行科技與產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā),這使高等院校的資產(chǎn)所有權(quán)發(fā)生了變化,隨著國(guó)家教育體制改革的進(jìn)一步深入,社會(huì)各界也將越來(lái)越多地投資于高等教育和高等院校,使學(xué)校可融資渠道進(jìn)一步增加。
其次,政府為減少對(duì)高等院校融資的束縛。各級(jí)政府作為國(guó)立、公立高等院校的舉辦者,要嚴(yán)格履行法律上的投資承諾與義務(wù),一方面要確保高等院?;镜霓k學(xué)條件,政府不直接干預(yù)高等院校的融資事務(wù)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行,并不意味可以減輕或推卸自己的投資責(zé)任。另一方面,政府要根據(jù)高校的辦學(xué)效益與質(zhì)量評(píng)估,不斷加大對(duì)高等教育的公共投資。
第三,政府應(yīng)改進(jìn)拔款方式。我國(guó)目前的政府拔款方式在各高等院校之間的比例極不平衡,在這種情況下,政府拔款制度的改革應(yīng)當(dāng)在努力提高財(cái)政預(yù)算拔款比例的同時(shí),考慮如何處理好效率與公平之間的關(guān)系問(wèn)題,因此,政府的拔款制度,也可以考慮更為靈活的方式。
2.加大高等教育改革力度,為社會(huì)辦學(xué)的發(fā)展創(chuàng)造公平的政策環(huán)境
政府應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)各方面力量舉辦高等教育,在公辦高等教育資源豐富的地區(qū)鼓勵(lì)公辦高等院校改制以及多種形式的合作辦學(xué),使民辦高等教育充分發(fā)展,同時(shí)在政策層面,允許公辦與民辦高等院校開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng),共同發(fā)展。
3.強(qiáng)化政府服務(wù)的職能,為高校融資渠道的拓展?fàn)I造良好的外部環(huán)境
(1)加強(qiáng)鼓勵(lì)捐資助學(xué)的法制建設(shè)。人大立法使捐資者在經(jīng)濟(jì)上和名譽(yù)上得到雙重回報(bào)。比如,英國(guó)政府對(duì)設(shè)立教育基金的企業(yè)實(shí)行減稅政策,僅征收投資收入附加稅,同時(shí)對(duì)投入高等教育這部分資金免收一般企業(yè)需要交納的盈利所得稅。
(2)繼續(xù)加大對(duì)校辦產(chǎn)業(yè)發(fā)展的力度。公辦高等院校為了多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi),國(guó)家應(yīng)支持高等院校發(fā)展校辦產(chǎn)業(yè),對(duì)校辦產(chǎn)業(yè)實(shí)行政策性低息貸款和減免稅收政策,通過(guò)這種優(yōu)惠政策使高等院校增加資金來(lái)源。目前,我國(guó)高等院校校辦企業(yè)通過(guò)組成股份制企業(yè),進(jìn)入資本市場(chǎng)籌資已成為越來(lái)越多高校的共同選擇,使之成為各渠道融資的重要來(lái)源。
(3)加大對(duì)高等院校銀行貸款的引導(dǎo)和控制。銀行對(duì)高等院校貸款不加以引導(dǎo)和控制,將會(huì)導(dǎo)致高等院校和銀行陷入危險(xiǎn)境地,因?yàn)楣k高等院校的舉辦者是政府,高校的財(cái)產(chǎn)屬于政府所有,高校在貸款過(guò)程中不能用財(cái)產(chǎn)作抵押,政府將是高校貸款風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者。
總之,無(wú)論從高等院校、銀行還是政府本身的角度來(lái)看,政府作為管理者和宏觀調(diào)控者,都應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的政策來(lái)規(guī)范和引導(dǎo)高等院?;窘ㄔO(shè)融資問(wèn)題,擴(kuò)大高校的融資渠道,完善高等院校的融資模式,使我國(guó)高等院校進(jìn)入健康、快速、可持續(xù)的發(fā)展道路。
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作者簡(jiǎn)介:謝振中(1966-),男,漢族,教授,研究方向:經(jīng)濟(jì)學(xué),金融。