[摘 要]區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距受到各種因素的制約和影響，它是市場(chǎng)這只無(wú)形的手及國(guó)家政策相結(jié)合的產(chǎn)物。我國(guó)實(shí)施轉(zhuǎn)移支付制度的目的之一就是為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)收斂，近年來(lái)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模在不斷擴(kuò)大，分配方式也逐步完善，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，但對(duì)縮小我國(guó)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)差距卻失效。主要是由于相關(guān)法律及監(jiān)管體系不健全，事權(quán)劃分不明確，缺乏專門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)移支付模式單一，結(jié)構(gòu)不合理，提出加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付制度的機(jī)制和法制建設(shè)，探索縱向?yàn)橹?、橫向?yàn)檩o的轉(zhuǎn)移支付模式，不斷調(diào)整和優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)等進(jìn)一步完善我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞]轉(zhuǎn)移支付；區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距；法律監(jiān)管；結(jié)構(gòu)模式

[中圖分類號(hào)]F810.45 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]2095-3283（2015）04-0076-03

[作者簡(jiǎn)介]王橋林（1987-），女，漢族，湖南邵陽(yáng)人，碩士研究生，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)。

一、引言

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)一直伴隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距的逐步擴(kuò)大。我國(guó)政府歷來(lái)高度重視解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問(wèn)題，相繼在1994年進(jìn)行了的分稅制改革；在1999年、2003年和2004年實(shí)施了“西部大開(kāi)發(fā)”、“振興東北老工業(yè)基地”、“中部崛起”戰(zhàn)略；2007年“十七大”又明確提出落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀需要堅(jiān)持“五個(gè)統(tǒng)籌”的原則。

目前，學(xué)界一致認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付并不是實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展的有效手段。McGuire及Garcia-mila（1996）通過(guò)分析西班牙和歐盟17個(gè)地區(qū)的轉(zhuǎn)移撥款（中央對(duì)地方的縱向轉(zhuǎn)移）情況，得出其并沒(méi)有激勵(lì)貧困地區(qū)的私人投資或者改善這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)效益的結(jié)論；Sin（2000）通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)德國(guó)經(jīng)濟(jì)存在“荷蘭病”的特征，盡管從表面上看德國(guó)經(jīng)濟(jì)是收斂的，但是東德過(guò)于依賴轉(zhuǎn)移支付，要想實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步收斂，就需減少對(duì)東德的轉(zhuǎn)移支付。Nickel和Checherita（2009）選取了1995—2005年歐盟19個(gè)國(guó)家的數(shù)據(jù)，研究得出產(chǎn)出并沒(méi)有因?yàn)閮艮D(zhuǎn)移支付而增長(zhǎng)，出現(xiàn)了“貧困化收斂”的現(xiàn)象。

在我國(guó)學(xué)界，無(wú)論是早期的于紅霞、馬拴友，還是之后的丁偉、霍克等學(xué)者研究時(shí)雖然在選取的時(shí)間、樣本范圍存在一些差別，但研究結(jié)論基本一致，即1994年我國(guó)實(shí)施分稅制以來(lái)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度沒(méi)有實(shí)現(xiàn)縮小全國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距的目的。

根據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，分稅制改革二十多年來(lái)，我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模越來(lái)越大，分配方式也不斷完善，有力地推動(dòng)了全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，但我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)并沒(méi)有因此呈現(xiàn)收斂的趨勢(shì)。

二、我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付及區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距現(xiàn)狀

（一）我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、一般性轉(zhuǎn)移支付和稅收返還是我國(guó)轉(zhuǎn)移支付的三種主要形式。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付一般需要地方配備一部分資金來(lái)進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，這些項(xiàng)目通常涉及民生領(lǐng)域，如教育、就業(yè)和社會(huì)保障、交通運(yùn)輸、醫(yī)療衛(wèi)生等。如果說(shuō)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移對(duì)地方發(fā)展具有“造血”作用，那么一般性轉(zhuǎn)移支付則具有“輸血”功能，因?yàn)樗灰?guī)定具體用途，屬于財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，在縮小經(jīng)濟(jì)差距上作用最明顯。稅收返還屬于政府補(bǔ)助，對(duì)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)的收斂起反作用。

2008—2014年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷擴(kuò)大，由2008年的22005.68億元增至2014年的51874.00億元。其中，一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付及稅收返還總量都在增加，這與我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量不斷增長(zhǎng)相關(guān)。轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)也在不斷優(yōu)化，其中最能發(fā)揮縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距作用的一般性轉(zhuǎn)移支付占比逐年提高，由2008年的40%增加到2014年的52%，超過(guò)了轉(zhuǎn)移支付總量的一半；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重盡管有所下降，但仍占近四成；而起逆向作用的稅收返還所占比重則在不斷下降（見(jiàn)表1）。

（二）東中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距

本文選取GDP 作為衡量區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的指標(biāo)。我國(guó)大陸可劃分為東中西三大經(jīng)濟(jì)地區(qū)，東部地區(qū)包括京、津、冀、遼、滬、蘇、浙、閩、魯、粵、桂、瓊12個(gè)省、自治區(qū)、直轄市；中部地區(qū)包括晉、蒙、吉、黑、皖、贛、豫、鄂、湘9個(gè)省、自治區(qū)；西部地區(qū)包括渝、川、黔、滇、藏、陜、甘、寧、青、新10個(gè)省、自治區(qū)。根據(jù)我國(guó)歷年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，人均地區(qū)生產(chǎn)總值取三大地區(qū)生產(chǎn)總值的算術(shù)平均數(shù)（見(jiàn)表2）。

由表2可以看出三大區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距很大。在總量方面，東部地區(qū)GDP占全國(guó)GDP比重超過(guò)58%，中西部之和小于東部地區(qū)；而人均GDP方面，盡管每年各地區(qū)都在不斷增加，但是東部地區(qū)依舊遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)中西部。由此可見(jiàn)，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)東部地區(qū)始終占據(jù)著國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的半壁江山，我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距的形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻，盡管轉(zhuǎn)移支付總量在逐年增加，但卻未能縮小區(qū)域間經(jīng)濟(jì)差距，說(shuō)明轉(zhuǎn)移支付制度存在失效問(wèn)題。

三、轉(zhuǎn)移支付制度失效的原因

（一）法律及監(jiān)管體系不健全

任何政策的順利執(zhí)行都離不開(kāi)法律的保駕護(hù)航，要想政策擁有較高的可操作性和權(quán)威性，西方國(guó)家通過(guò)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)政府間轉(zhuǎn)移支付劃定明確的責(zé)任和義務(wù)，而我國(guó)在這方面卻有很多不足。

1.事權(quán)劃分不明確。1994年的分稅制改革并沒(méi)有明確界定中央和地方各級(jí)政府的事權(quán)，尤其是在某些財(cái)政支出上的責(zé)任劃分不清晰，容易出現(xiàn)管理部門(mén)互相推諉現(xiàn)象。

2.制度未能全面普及。縱向轉(zhuǎn)移包括兩個(gè)層級(jí)，即中央對(duì)地方各級(jí)政府及省對(duì)省以下政府的財(cái)力轉(zhuǎn)移，但是1994 年分稅制改革之后，一般轉(zhuǎn)移支付制度只在少數(shù)省份建立，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府財(cái)政收支存在各種缺口問(wèn)題。

3.缺乏專門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。缺乏專門(mén)監(jiān)管機(jī)構(gòu)使我國(guó)不能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，相關(guān)部門(mén)各自為政、缺乏整體規(guī)劃、多種形式并存的轉(zhuǎn)移支付抵消了其所應(yīng)發(fā)揮的功能，導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)收斂效用不明顯，無(wú)法達(dá)到預(yù)期目的。

（二）轉(zhuǎn)移支付模式單一

國(guó)際上，縱向模式和縱橫交錯(cuò)模式是政府轉(zhuǎn)移支付主要的兩種模式。實(shí)現(xiàn)國(guó)家區(qū)域經(jīng)濟(jì)收斂是縱向轉(zhuǎn)移支付的主要目標(biāo)，而給落后地區(qū)公共開(kāi)支予以補(bǔ)足是橫向轉(zhuǎn)移支付的主要任務(wù)。我國(guó)一直以來(lái)實(shí)施的是模式單一的縱向轉(zhuǎn)移支付，由于我國(guó)國(guó)情復(fù)雜，制度還不夠統(tǒng)一，地區(qū)間財(cái)力分配很不公平，另外中央財(cái)力有限，單一的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式在很大程度上降低了轉(zhuǎn)移支付制度的公平與效率，顯然不適應(yīng)分級(jí)分稅制財(cái)政管理體制。endprint

（三）轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理

我國(guó)轉(zhuǎn)移支付中稅收返還和專項(xiàng)補(bǔ)助所占比重依然過(guò)大，二者總和占到轉(zhuǎn)移支付總額的50%左右，然而它們?cè)诖龠M(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)收斂中所起作用很小，稅收返還甚至還起到抑制作用。因?yàn)槎愂辗颠€是以稅收上繳地為基礎(chǔ)，根據(jù)各地上繳的多少為原則來(lái)分配財(cái)政資金，富裕地區(qū)得到的返還資金比貧困地區(qū)更多，這種轉(zhuǎn)移支付方式與均等化目標(biāo)相悖，客觀上起到了維持原來(lái)的不合理利益分配格局，不能促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距減??；而專項(xiàng)補(bǔ)助所包含的人為因素較多，難以體現(xiàn)中央政府的政策意圖，另外它與一般性轉(zhuǎn)移支付并沒(méi)有明顯的協(xié)調(diào)與分工，這使得其對(duì)地方財(cái)政支出的調(diào)控、鼓勵(lì)作用不斷弱化。

四、進(jìn)一步完善我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的建議

（一）加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付制度的機(jī)制和法制建設(shè)

不斷建立健全相關(guān)法律制度和加強(qiáng)政府監(jiān)管是提高轉(zhuǎn)移支付效用的有效方法。為了促進(jìn)地方轉(zhuǎn)移支付資金的合理安排和有效使用，首先應(yīng)明確各項(xiàng)事權(quán)和預(yù)期達(dá)到的效用目標(biāo)，增強(qiáng)地方政府執(zhí)行力；為了監(jiān)督轉(zhuǎn)移支付資金的撥付及評(píng)估資金的使用效果等，應(yīng)設(shè)立專門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)范管理；由于省級(jí)以下政府尚未實(shí)行轉(zhuǎn)移支付制度，這使得很多資金不能落實(shí)，所以需要加強(qiáng)省級(jí)以下轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范化，將轉(zhuǎn)移支付政策落到實(shí)處。

（二）探索縱向?yàn)橹?、橫向?yàn)檩o的轉(zhuǎn)移支付模式

就轉(zhuǎn)移支付模式而言，之前單一的縱向模式存在很多弊端，應(yīng)結(jié)合我國(guó)各地實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，采用以縱向轉(zhuǎn)移支付為主、橫向轉(zhuǎn)移支付形式為輔的方式，既解決落后地區(qū)的財(cái)力不足問(wèn)題，又能落實(shí)中央政府的宏觀政策目標(biāo)，還可以加強(qiáng)落后地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的交流合作，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，協(xié)調(diào)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展。

（三）不斷調(diào)整和優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

我國(guó)轉(zhuǎn)移支付中專項(xiàng)轉(zhuǎn)移和稅收返還占比重過(guò)高，政府應(yīng)增加一般性轉(zhuǎn)移支付所占比重，調(diào)整和歸并財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，提高轉(zhuǎn)移支付制度的效率，進(jìn)一步規(guī)范專項(xiàng)補(bǔ)助的同時(shí)控制其規(guī)模和比重，另外還需縮小稅收返還比例，并逐步取消這一形式。在轉(zhuǎn)移支付方法的設(shè)計(jì)中，不僅要引入“因素法”，還要全面考慮各地自然因素、經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素和社會(huì)公共服務(wù)因素方面的差異，使我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付能夠真正意義上促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：張彤彤）endprint