菅野

摘 要：伴隨著工業(yè)、房地產(chǎn)行業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等發(fā)展，我國的地方經(jīng)濟對土地的依賴程度有增無減，逐漸形成了一種土地財政經(jīng)濟模式。地方政府依靠“賣地”維持經(jīng)濟發(fā)展速度、養(yǎng)活龐大的公務(wù)員群體，不健全的政績考核制度、疏漏松散的監(jiān)管體系、壟斷式的土地市場模式使得“城市土地”陷入了依靠擴張換取增長的怪圈。本文就土地資源管理存在著諸多的問題進行了分析，并提出相應(yīng)對策。

關(guān)鍵詞：土地管理 體制 問題 對策

近年來，我國經(jīng)濟高速發(fā)展，多方面因素不僅造成土地這一非可再生資源急劇減少，而且價格也成倍上漲。最近幾年，國家又出臺了相關(guān)土地政策，加強對土地使用的監(jiān)管，地方發(fā)展與土地之間產(chǎn)生了不可避免的矛盾。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進行機制創(chuàng)新，才能有效的緩解城市發(fā)展與土地的矛盾，實現(xiàn)經(jīng)濟的良性運行和社會的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

一、當(dāng)前城市土地資源管理存在的問題

1.土地管理未實現(xiàn)占補平衡

所謂占補平衡指的是對耕地進行管理開發(fā)的負責(zé)人，需要開發(fā)多少土地，同時就一定要開墾出相應(yīng)的土地并對其質(zhì)量進行保證。但很多的土地開發(fā)人員往往偷工減料，為了獲得建設(shè)項目的審批文件，并繼續(xù)獲得占用地擴充，--般很少對補充耕地具有的質(zhì)量進行考慮而是隨意的對土地進行開墾所以致使所開發(fā)的土地很難滿足征用土地質(zhì)量的要求從而嚴(yán)重的影響著土地生產(chǎn)能力。此外還有一些土地負責(zé)人邊開發(fā)整理邊拋荒油此一來既對原有土地資源產(chǎn)生了很大的破壞還會致使開發(fā)資金出現(xiàn)浪費。

2.土地管理為滿足可持續(xù)發(fā)展

可持續(xù)發(fā)展是指從長遠利益著手在對土地進行開發(fā)利用的過程中，不僅要符合現(xiàn)代人需求，還不會對后代人對其具備的需求能力進行損害從而對土地持續(xù)發(fā)展進行保證。但是土地開發(fā)需要大量的投資而且投資的周期比較長很多的開發(fā)人員往往急功近利，隨便的縮短投資周期，降低投資力度很少對被開發(fā)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境以及環(huán)境因素的適應(yīng)能力進行考慮，使當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)平衡受到嚴(yán)重的破壞。例如在對土地進行整理開發(fā)的過程中只對政府文件中顯示的土地整改而沒有充分的對山坡與河流等生態(tài)環(huán)境規(guī)劃情況進行考慮就會致使該區(qū)域的環(huán)境受到嚴(yán)重的破壞從而出現(xiàn)嚴(yán)重的資源浪費情況。

3.“雙軌制”土地管理滋生眾多問題

雙軌制土地管理主要是指：第一，按照土地有償使用制度，對土地資源資產(chǎn)出讓、轉(zhuǎn)讓進行的管理；第二，沿用原有管理體制，針對劃撥使用的土地資源資產(chǎn)所實行的管理機制，這種城市土地資源管理模式在運行過程中產(chǎn)生了以下問題。首先，各利益全體（小群眾集體、地方政府、事業(yè)單位、企業(yè)、個人）等在國家法律之外進行大量的土地隱形交易，導(dǎo)致國有土地資源嚴(yán)重流失。其次，引發(fā)土地尋租，滋生腐敗。地方政府擁有對土地擁有無可爭辯的支配權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)無論于公于私，都可以通過強制行政力劃撥城市土地使用權(quán)，整個利益鏈條中必然產(chǎn)生腐敗。最后，造成國家對土地調(diào)控的效果不佳。土地管理制度自身存在的問題沒有解決，給“上有政策、下有對策”的出現(xiàn)創(chuàng)造了條件。宏觀調(diào)控被變相的“綁架”，國家難以從市場上獲得真實有效的土地信息。

4. 城市發(fā)展缺乏合理長期規(guī)劃造成土地資源浪費

城市規(guī)劃是城市發(fā)展的前提條件，科學(xué)、合理、正確、長期的規(guī)劃不僅能夠促進城市市容市貌的改變，而且對于改善人們生活環(huán)境、協(xié)調(diào)各個行業(yè)的持續(xù)發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)條件。國外一些著名的城市，如紐約、倫敦、巴黎等無不是精心規(guī)劃歷經(jīng)百年而不衰，但是中國的城市規(guī)劃是在行政干預(yù)的基礎(chǔ)上完成的：第一，為了提升業(yè)績，地方政府在沒有科學(xué)論證規(guī)劃的基礎(chǔ)上，盲目的招商引資、大上項目，導(dǎo)致城市土地資源不合理的開發(fā)利用，浪費嚴(yán)重；第二，官員的升遷影響城市土地應(yīng)用，地方領(lǐng)導(dǎo)在位時間較短，主政期間進行規(guī)劃建設(shè)。當(dāng)其離職時，新領(lǐng)導(dǎo)會推翻原有法案重新規(guī)劃，這就造成了“你方唱罷我登場”的混亂局面，城市土地資源浪費也是順理成章。

5. 城市土地市場規(guī)范不健全

我國的城市土地市場分為三級，一級市場是指國家以土地所有者的身份通過招標(biāo)、協(xié)議、拍賣等方式將土地一定年限的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給使用者，土地使用者向政府繳納出讓金，有一定的壟斷意義；二級市場是指已獲得土地使用權(quán)的集體、企業(yè)或個人直接將土地或在土地上所建的建筑投入市場進行交易；三級市場是指在二級市場的基礎(chǔ)上，以房屋產(chǎn)權(quán)交易的方式對土地使用權(quán)進行支配。國家對城市土地資源總體策略是：擁有控制一級市場，放寬二級、三級市場的管理。由于我國的城市土地資源市場發(fā)展不成熟，一級市場帶有壟斷性，二、三級市場缺乏有效的規(guī)范，發(fā)展比較混亂。加上近年來我國發(fā)地產(chǎn)行業(yè)投資火爆，一級市場的土地供應(yīng)難以滿足下游市場的需求。受短期發(fā)展利益的刺激，地方政府無形之中放松了對一級市場的管控，造成城市土地使用亂象產(chǎn)生。

二、土地資源管理機制創(chuàng)新建議

1. 確保農(nóng)民利益。土地開發(fā)管理一定要把農(nóng)民的利益當(dāng)作基礎(chǔ)，既要與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整相適應(yīng)還需要與農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展情況相結(jié)合并結(jié)合特色農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)與生態(tài)農(nóng)業(yè)使其互相促進，共同發(fā)展，從而實現(xiàn)農(nóng)民切實利益與投資單位利益的共同發(fā)展。

2.確保生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。生態(tài)環(huán)境是人類能夠賴以生活的必備品，所以對生態(tài)環(huán)境進行保護是至關(guān)重要的。開發(fā)管理土地的過程中，需要把林業(yè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃有機的結(jié)合真正意義的實現(xiàn)生態(tài)型規(guī)劃。由此既要把城鄉(xiāng)基礎(chǔ)建設(shè)工作做好，還需要重視農(nóng)業(yè)基本建設(shè)，并使農(nóng)業(yè)與城鄉(xiāng)建設(shè)有機的融合在一起，以此形成統(tǒng)一和諧的整體，從而實現(xiàn)環(huán)境、經(jīng)濟效益以及資源的統(tǒng)一。

3. 改革城市土地資源管理機制 。首先，打破原有的“雙軌制”土地使用制度和土地資源管理機制。對當(dāng)前相對模糊的土地使用方案予以裁撤、合并，創(chuàng)建一元化的土地管理制度，進一步明確實施細則。其次，進行市場調(diào)查。根據(jù)實際問題加強土地使用立法，擴大法律對土地管理的覆蓋范圍，避免出現(xiàn)隱形交易。第三，將土地使用納入政績考核，責(zé)任到人，保證國家宏觀調(diào)控的實施效力。

4. 借鑒新進經(jīng)驗合理規(guī)劃城市布局 。吸取國外城市規(guī)劃的先進經(jīng)驗，以我為主、為我所用，切實做好本地區(qū)的城市布局工作。在新城開發(fā)和舊城改造過程中要樹立長期發(fā)展目標(biāo)，根據(jù)地方實際需求有條理有步驟的開展項目建設(shè)，杜絕盲目性的大拆大建。另外，建立城市土地使用評估機構(gòu)，賦予該機構(gòu)否決權(quán)利，

對地方政府不科學(xué)、短視的發(fā)展規(guī)劃進行“過濾”。最后，加強此方面的體制監(jiān)督、社會舉報，讓城市土地使用在“公平、公正、公開”的環(huán)境下運轉(zhuǎn)。

5 完善創(chuàng)新城市土地市場規(guī)范

根據(jù)當(dāng)前土地三級市場的具體情況，有針對性的設(shè)定管理規(guī)范。一方面，將土地所有權(quán)與使用權(quán)進一步的剝離，提高一級市場的市場化程度，打壓二、三級市場土地交易亂象；另一方面，創(chuàng)新對二、三級市場的規(guī)范管理，將現(xiàn)有規(guī)范進行多元化擴展，在適應(yīng)下游市場發(fā)展的同時，增加對其控制力，為國家對城市土地調(diào)控、房地產(chǎn)市場改革創(chuàng)造條件。

三、結(jié)語

綜上所述，我國土地資源緊缺、流失、浪費現(xiàn)象嚴(yán)重，關(guān)鍵在于管理機制問題。只有改革創(chuàng)新原有機制，才能緩解當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展的土地壓力，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

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作者簡介：

菅 野 （1980-），男，漢族，黑龍江省五大連池市人，學(xué)士，黑龍江省國土資源勘測規(guī)劃院 工程師。

（作者單位：黑龍江省國土資源勘測規(guī)劃院

黑龍江哈爾濱市 150028）