摘要：文章以美國(guó)州立大學(xué)績(jī)效撥款的經(jīng)驗(yàn)為例，旨在分析績(jī)效撥款在政府教育支出中的作用。以“委托—代理”理論作為分析框架，分別將政府和高校作為績(jī)效撥款的委托方和代理方，以代理關(guān)系中存在的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)為出發(fā)點(diǎn)，結(jié)合美國(guó)部分州高等教育績(jī)效撥款的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)分析績(jī)效撥款模式的利弊，討論在我國(guó)高等教育政府財(cái)政撥款領(lǐng)域?qū)嵭锌?jī)效撥款的重要性、可行性以及可能遇到的障礙。

關(guān)鍵詞：政府教育支出;高等教育;績(jī)效撥款;“委托—代理”理論

一、 引言

20世紀(jì)70年代以來(lái)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家面臨嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)和公共管理信任危機(jī)，于是普遍開(kāi)展“新公共管理運(yùn)動(dòng)”，核心內(nèi)容之一是在政府管理之中引入績(jī)效撥款。受其影響，面對(duì)當(dāng)時(shí)高等教育入學(xué)率的急劇增加，全球高等教育財(cái)政危機(jī)與高等教育質(zhì)量滑坡的出現(xiàn)，公眾問(wèn)責(zé)的日益興起，美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、瑞士等許多國(guó)家紛紛將績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制引入了高等教育領(lǐng)域。美國(guó)是最早實(shí)施績(jī)效撥款機(jī)制的國(guó)家，州政府陸續(xù)都對(duì)其財(cái)政支持的州立大學(xué)實(shí)施績(jī)效撥款。我國(guó)在高等教育大眾化進(jìn)程中同樣面臨財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)不足和高等教育規(guī)模急劇擴(kuò)張的困境，從而試圖在高校項(xiàng)目支出預(yù)算中開(kāi)展績(jī)效撥款試點(diǎn)。

二、 理論分析框架

1. “委托—代理”理論。

（1）理論概述。在高等教育政府財(cái)政撥款領(lǐng)域中，政府作為教育資金的供給方，高校作為接受方，加之雙方之間的信息不對(duì)稱和目標(biāo)利益沖突，就需要一種有效機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)雙方在資金轉(zhuǎn)移和各自發(fā)展目標(biāo)中的關(guān)系。“委托—代理”理論在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中是契約理論的核心內(nèi)容之一，它以非對(duì)稱信息的博弈論為基礎(chǔ)，由企業(yè)內(nèi)部存在的利益雙方的信息不對(duì)稱和激勵(lì)機(jī)制發(fā)展而來(lái)。Berle和Means（1932）在研究公司治理機(jī)制時(shí)，發(fā)現(xiàn)企業(yè)所有者和經(jīng)營(yíng)者一體化的思路和做法存在嚴(yán)重弊端，有損企業(yè)運(yùn)行效率，因此建議分離企業(yè)的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，使企業(yè)所有者讓渡出經(jīng)營(yíng)權(quán)。這樣就在企業(yè)的所有者和經(jīng)營(yíng)者之間出現(xiàn)一些問(wèn)題，而該理論核心探討的就是雙方之間的委托代理關(guān)系?！拔小怼崩碚撌菍?duì)委托人和代理人這兩方之間合同關(guān)系的表達(dá)。只要一方的行為對(duì)另一方福利產(chǎn)生影響，雙方之間便存在委托—代理關(guān)系，委托人雇傭代理人或與代理人簽訂一份協(xié)議，使代理人為委托人的利益工作。核心目標(biāo)就是在雙方信息不對(duì)稱和利益沖突的環(huán)境下，委托人所設(shè)計(jì)的最優(yōu)契約能激勵(lì)代理人。

“委托—代理”理論提出了代理關(guān)系中存在的兩類問(wèn)題：逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。逆向選擇是指在建立委托代理關(guān)系之前，委托人在與代理人簽訂協(xié)議時(shí)存在信息不對(duì)稱現(xiàn)象，代理人有可能運(yùn)用委托人不擁有的信息簽訂對(duì)有利于自己的合同，所以在簽訂協(xié)議的過(guò)程中，代理人往往會(huì)誤傳信息，導(dǎo)致委托人作出“逆向選擇”?！暗赖嘛L(fēng)險(xiǎn)”是指在契約合同生效后，代理人利用信息上的優(yōu)勢(shì)采取不被委托人觀察到的“隱藏行動(dòng)”使委托人利益受損，實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)，而后逃避、推卸責(zé)任或發(fā)生與委托人利益不符的機(jī)會(huì)主義行為。舉個(gè)例子，如果企業(yè)主可以無(wú)成本地監(jiān)督員工的工作狀況，那么企業(yè)主就可以確保員工的工作效率。然而，在大多數(shù)企業(yè)，出于對(duì)管理成本的考慮，企業(yè)主并不能監(jiān)督員工所做的一切，這樣便會(huì)滋生員工的懈怠心理，或是促使他們追求自身利益，甚至不惜以所有者獲得較低利潤(rùn)為代價(jià)，這樣一來(lái)便產(chǎn)生了委托—代理問(wèn)題。

一方面，由于委托人和代理人之間存在風(fēng)險(xiǎn)差異和信息不對(duì)稱，雙方之間便存在非均衡的博弈關(guān)系;但另一方面，由于雙方均為經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的“理性人”，都以追求自身利益最大化為基本目標(biāo)，這又注定了雙方之間的博弈關(guān)系既是對(duì)立的，又是合作的。不完全信息和代價(jià)高昂的監(jiān)督是如何影響代理人的行為的呢？什么樣的機(jī)制可以使代理人具有為委托人的利益工作的動(dòng)力呢？所以，任何委托-代理問(wèn)題討論的關(guān)鍵問(wèn)題就是雙方如何配置權(quán)力，建立最有效的機(jī)制，使雙方效益最大化。

（2）在政府教育支出中的應(yīng)用。大學(xué)與政府的關(guān)系是高等教育中極為重要也極為復(fù)雜的關(guān)系，對(duì)于受政府公共財(cái)政資助的公立大學(xué)來(lái)說(shuō)更是如此，美國(guó)公立大學(xué)絕大多數(shù)教育經(jīng)費(fèi)均來(lái)源于聯(lián)邦政府和州政府的公共財(cái)政收入，甚至包括校學(xué)生會(huì)的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)。但是，由于雙方在這個(gè)過(guò)程中的利益目標(biāo)不一致和信息不對(duì)稱，雙方必須尋求一個(gè)有效的中介機(jī)制來(lái)調(diào)節(jié)利益沖突，使資金的配給、使用透明化，“委托—代理”理論恰恰能夠真實(shí)深刻解釋政府與公立大學(xué)之間關(guān)系的復(fù)雜性。

因此，在“委托—代理”理論框架中，政府是委托方，大學(xué)是代理方，政府與大學(xué)之間建立某種合同關(guān)系，并以此來(lái)協(xié)商撥款問(wèn)題?！拔小怼崩碚搼?yīng)用于高等教育政府財(cái)政撥款領(lǐng)域的原理如圖1所示。

由于政府與大學(xué)利益的分歧和信息不對(duì)稱，“逆向選擇”說(shuō)明了政府在向公立大學(xué)撥付教育經(jīng)費(fèi)時(shí)，要以收集到的大學(xué)運(yùn)行信息為重要撥款參考依據(jù)的原因;“道德風(fēng)險(xiǎn)”說(shuō)明了政府之所以要采用績(jī)效撥款機(jī)制、建立指標(biāo)體系和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的原因。大學(xué)為爭(zhēng)取政府撥款而激烈競(jìng)爭(zhēng)，很可能會(huì)故意歪曲自身完成任務(wù)的實(shí)際能力和意愿，發(fā)生機(jī)會(huì)主義行為。政府若沒(méi)有發(fā)覺(jué)這種行為，就會(huì)做出模糊的選擇。而在對(duì)不同的高校確定撥款政策之后，道德風(fēng)險(xiǎn)是委托人政府面臨的最大問(wèn)題。怎樣的行為會(huì)被界定為大學(xué)的道德風(fēng)險(xiǎn)行為呢？即大學(xué)利用政府資金實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)，與和政府的契約中的任務(wù)相背離或完成程度欠缺。例如，大學(xué)拒絕執(zhí)行政府的規(guī)定，諸如課程設(shè)置、教師聘用、教學(xué)硬件投資等，而這些行為沒(méi)有為政府所察覺(jué)，這就是一種組織的道德風(fēng)險(xiǎn)行為。

政府撥款的政策導(dǎo)向是效率、效果以及責(zé)任制。為了達(dá)到這些要求，政府希望大學(xué)對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的要求做出進(jìn)一步的回應(yīng)。若要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，政府需要定義一系列可衡量的結(jié)果，至少是一套績(jī)效指標(biāo)，試圖將政府的教育財(cái)政撥款掛鉤于高校的績(jī)效指標(biāo)完成情況，這的確是一個(gè)很有效的解決思路。

2. “外部性”理論。但是，制定一套完善的績(jī)效撥款機(jī)制并非沒(méi)有困難，諸如政府與高校之間的信息不對(duì)稱、利益的非均衡博弈，高等教育產(chǎn)出的難以量化性、不穩(wěn)定性以及如何克服績(jī)效指標(biāo)的缺陷等。除此之外，雙方的利益目標(biāo)是否一致也至關(guān)重要，如果兩者之間沒(méi)有目標(biāo)沖突，代理人就不會(huì)以是否存在任何監(jiān)督而影響是否對(duì)委托人意愿的違背。但是，委托人和代理人往往有著不同的利益目標(biāo)，在存在沖突時(shí)又該如何權(quán)衡這種沖突從而選擇有效的合同呢？

大學(xué)與政府之間存在復(fù)雜多維的目標(biāo)沖突，其中最重要的是自治與責(zé)任之間的矛盾。從大學(xué)的角度來(lái)看，大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由無(wú)論是從其內(nèi)在價(jià)值還是外在功效上來(lái)說(shuō)都是非常重要的。Schmilein（1999）認(rèn)為：“政府對(duì)大學(xué)的過(guò)度干涉，給大學(xué)的自由、自主、靈活及其服務(wù)功能，都帶來(lái)了致命的打擊”。Bowen（1980）認(rèn)為，大學(xué)最重要的幾項(xiàng)目標(biāo)是“卓越、聲望與影響力”，為了追求這些，大學(xué)為表面看起來(lái)似乎豐碩的成果而實(shí)際花費(fèi)的金錢(qián)是沒(méi)有限制的。然而大學(xué)這些目標(biāo)和行為又都不符合政府的意愿，這可以用“外部性”理論作以解釋。

在高等教育政府財(cái)政撥款領(lǐng)域，大學(xué)由于獲得政府撥款的績(jī)效激勵(lì)，會(huì)以績(jī)效指標(biāo)來(lái)指導(dǎo)自身的活動(dòng)，比如重視前沿科研輕視基礎(chǔ)科研，根據(jù)量化的指標(biāo)指導(dǎo)教學(xué)活動(dòng)，根據(jù)政府意愿設(shè)置課程、專業(yè)、研究項(xiàng)目、聘用師資等問(wèn)題，會(huì)導(dǎo)致學(xué)術(shù)功利化傾向，這就有悖于大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由的內(nèi)涵，這就使政府在績(jī)效撥款的實(shí)施過(guò)程中對(duì)高校產(chǎn)生“負(fù)外部性”，從而以提高政府教育財(cái)政撥款效率為出發(fā)點(diǎn)的績(jī)效撥款制度又將撥款回歸到低效率。

由此可見(jiàn)，如何將政府和大學(xué)的目標(biāo)在一定程度上統(tǒng)一起來(lái)并使大學(xué)對(duì)政府的目標(biāo)有一定的認(rèn)同感非常重要。由于政府與大學(xué)之間存在非均衡的博弈關(guān)系，使績(jī)效撥款在具體實(shí)施過(guò)程中還是會(huì)遇到一些困難和挑戰(zhàn)，從而績(jī)效撥款的優(yōu)越性沒(méi)法完全體現(xiàn)出來(lái)，而只能當(dāng)做高校對(duì)政府和公眾問(wèn)責(zé)的一種回應(yīng)方式。政府和高等教育機(jī)構(gòu)之間采用績(jī)效撥款是具可行性和重要性的，但也面臨很大的挑戰(zhàn)。本文所采用的兩個(gè)理論視角將政府和高校在教育財(cái)政撥款中的關(guān)系納入其理論框架，使其得到明晰的闡述。若能將該理論與政府高等教育財(cái)政撥款政策、規(guī)章制度、高校資產(chǎn)管理相結(jié)合，必將提高高等教育資源配置效率，優(yōu)化績(jī)效撥款模式，政府和高校以及公眾都將從中受益。

三、 績(jī)效撥款目標(biāo)與撥款水平

政府和大學(xué)的利益并不總是一致的，有時(shí)甚至很難協(xié)調(diào)，因此，首先需要解決的問(wèn)題便是通過(guò)績(jī)效撥款要達(dá)到怎樣的目標(biāo)，才能在雙方的發(fā)展目標(biāo)之間尋求到均衡點(diǎn)。政府作為這項(xiàng)方案的委托人，主要目標(biāo)是促使大學(xué)注重外部責(zé)任，而大學(xué)作為代理人，因?yàn)橐⒅刈陨淼陌l(fā)展目標(biāo)，這就在一定程度上與政府要求的外部責(zé)任相矛盾。比如說(shuō)，高校大幅度擴(kuò)招，雖然提高了入學(xué)率，但在一定程度上降低了教學(xué)質(zhì)量，影響到畢業(yè)生的總體素質(zhì)，而且，降低生均成本與改善教學(xué)質(zhì)量之間也是存在矛盾的。所以，績(jī)效撥款的目標(biāo)得重點(diǎn)應(yīng)傾向于確保外部責(zé)任還是大學(xué)自身質(zhì)量的提高成為值得探討的問(wèn)題。下面以田納西州和南卡羅納州為例進(jìn)行具體說(shuō)明。

1975年田納西州首先在該州公立高校中引入績(jī)效撥款，這一嘗試被認(rèn)為是美國(guó)高等教育績(jī)效撥款的實(shí)踐典范。在實(shí)施績(jī)效撥款之前田納西州一直使用公式撥款作為基本撥款模式，也是當(dāng)時(shí)美國(guó)各州用的最廣泛的一種，即“以大量的數(shù)學(xué)公式來(lái)衡量各項(xiàng)撥款操作，來(lái)提高撥款的精確性。”這種方法雖然較深入分析了經(jīng)費(fèi)的需求過(guò)程，增加經(jīng)費(fèi)分配過(guò)程的透明度，一定程度上保障了預(yù)算撥款的客觀與公正，但是我們都知道，公平與效率的矛盾一直都是資源配置中的終極矛盾，由于較多地考慮公平因素，對(duì)于有區(qū)別地按照學(xué)校辦學(xué)水平和質(zhì)量的獎(jiǎng)優(yōu)懲罰，對(duì)于投入與產(chǎn)出適當(dāng)結(jié)合起來(lái)的要求，公式撥款的優(yōu)點(diǎn)則不突出。

高校注冊(cè)率下降，高等教育質(zhì)量受到公眾質(zhì)疑，是田納西州實(shí)施績(jī)效撥款的主要原因。一方面為了彌補(bǔ)之前按照新生入學(xué)率劃撥撥款這一模式造成的經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重下降，同時(shí)為了回應(yīng)公眾和政府問(wèn)責(zé)，田納西州高等教育委員會(huì)發(fā)起了以績(jī)效導(dǎo)向?yàn)轵?qū)動(dòng)模式的績(jī)效撥款項(xiàng)目，高校在各類績(jī)效指標(biāo)上達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，就可獲得相應(yīng)的財(cái)政回報(bào)。高校以績(jī)效指標(biāo)為激勵(lì)，通過(guò)提高教育質(zhì)量和效率，從而取得州政府的教育經(jīng)費(fèi)支持?！凹ぐl(fā)學(xué)生的學(xué)習(xí)力和教學(xué)質(zhì)量改進(jìn)，使其履行各自的任務(wù);也是對(duì)高績(jī)效院校的一個(gè)激勵(lì)，并為各方提供一個(gè)對(duì)于高等教育進(jìn)展情況進(jìn)行評(píng)估交流的平臺(tái)”。是田納西州高等教育委員會(huì)為本州確立的績(jī)效撥款的實(shí)施目的。田納西州所實(shí)施的績(jī)效撥款模式雖然提高了高校的教育質(zhì)量，但是可以看出其優(yōu)先目標(biāo)仍然是響應(yīng)問(wèn)責(zé)。

南卡羅來(lái)納州在美國(guó)首次制定并執(zhí)行高等教育問(wèn)責(zé)法律，并且是全美唯一一個(gè)完全將績(jī)效撥款作為州政府對(duì)高校的撥款方式。該州于1996年頒布《359法案》，法案規(guī)定南卡羅來(lái)納州高等教育委員會(huì)以九個(gè)領(lǐng)域內(nèi)的績(jī)效得分分配資金，正式開(kāi)始實(shí)施績(jī)效撥款方案。該州完全將績(jī)效撥款作為州政府對(duì)高校的撥款方式，不僅僅是提高個(gè)別高校的績(jī)效，而是為了支持本州整個(gè)高等教育的改革。

上述兩個(gè)州由于不同的績(jī)效撥款實(shí)施目的，導(dǎo)致?lián)芸钏降娘@著差異：同時(shí)，也取決于其績(jī)效撥款方案發(fā)起的政策領(lǐng)導(dǎo)群體：田納西州的績(jī)效撥款領(lǐng)導(dǎo)組成包括政府官員、高校校長(zhǎng)及中介機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)方;南卡羅來(lái)納州的績(jī)效撥款只有政府官員，在后來(lái)的發(fā)展實(shí)施中又逐漸將一部分領(lǐng)導(dǎo)權(quán)轉(zhuǎn)交給高等教育委員會(huì)，并且除高等教育協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)人員之外，又將一部分商業(yè)界領(lǐng)導(dǎo)加入了領(lǐng)導(dǎo)群體。田納西州在追求大學(xué)教育質(zhì)量一定程度上提高的同時(shí)響應(yīng)公眾問(wèn)責(zé)，南卡羅來(lái)納州則改革該州整個(gè)高等教育財(cái)政預(yù)算體系，這就必然要求大量指標(biāo)的支持和大規(guī)模的撥款比例。

四、 績(jī)效撥款的政策價(jià)值

“州立大學(xué)實(shí)施績(jī)效撥款以體現(xiàn)以下四項(xiàng)政策價(jià)值為重：效率、質(zhì)量、公平和選擇”，每項(xiàng)政策的重點(diǎn)各不相同。根據(jù)微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中的解釋，效率是取得的成就和使用的資源量之間的比率;質(zhì)量意味著完成績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的情況;公平指協(xié)調(diào)不同團(tuán)體多樣化的需求;選擇是指從諸多政策項(xiàng)目中進(jìn)行適度挑選。

績(jī)效撥款機(jī)制既然能在全球高等教育面臨財(cái)政危機(jī)和質(zhì)量下滑時(shí)被提出并被眾多國(guó)家紛紛采用，必然有其獨(dú)特的優(yōu)越性。但是任何一項(xiàng)政策的實(shí)施都會(huì)存在理論的理想性和現(xiàn)實(shí)的矛盾，如果不及時(shí)發(fā)現(xiàn)其中的矛盾和沖突，那么政策的實(shí)施效果不僅會(huì)有悖于政策設(shè)計(jì)者的初衷，而且會(huì)產(chǎn)生一些新的難以解決的問(wèn)題。而績(jī)效撥款從實(shí)質(zhì)上就明確了政府和高校在高等教育市場(chǎng)中的不同利益主體地位：政府充當(dāng)社會(huì)公眾的代表，以公共稅收來(lái)支付大學(xué)的運(yùn)行成本;大學(xué)則通過(guò)不斷提高自身的教育質(zhì)量，培養(yǎng)人才，使國(guó)家和社會(huì)受益。在面對(duì)績(jī)效撥款機(jī)制帶給高校影響教育質(zhì)量的“負(fù)外部性”時(shí)，如何規(guī)避績(jī)效撥款本身的缺陷，使該機(jī)制運(yùn)行的每一個(gè)環(huán)節(jié)，從績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定、指標(biāo)體系的選擇、評(píng)估保障機(jī)制的建立等，都不至于對(duì)大學(xué)教育內(nèi)在價(jià)值和追求造成太大的沖擊和扭曲是至關(guān)重要的。只有這樣，績(jī)效撥款機(jī)制才能將其相較于其他撥款制度的優(yōu)越性更好地發(fā)揮出來(lái)，并保證實(shí)施的持續(xù)性。

我國(guó)可以借鑒美國(guó)州立大學(xué)的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，在高等教育財(cái)政撥款領(lǐng)域中引入績(jī)效機(jī)制。但同時(shí)必須注意兩點(diǎn)：第一，美國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)發(fā)展得相當(dāng)成熟，而在我國(guó)卻剛剛起步。因此在教育撥款領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制時(shí)，應(yīng)該結(jié)合我國(guó)的實(shí)際狀況，比如國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)體制、政府的高等教育管理模式、高等教育整體發(fā)展水平等，與市場(chǎng)發(fā)展的程度相適應(yīng)，設(shè)計(jì)科學(xué)嚴(yán)密的績(jī)效撥款模式，循序漸進(jìn)地推進(jìn)績(jī)效撥款的實(shí)施。第二，美國(guó)的高等院校歷來(lái)強(qiáng)調(diào)大學(xué)自治，因此很容易接受市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制。而要使我國(guó)的高等教育要面向市場(chǎng)，大學(xué)充分的辦學(xué)自主權(quán)是很關(guān)鍵的一項(xiàng)因素。此外，政府要建立和不斷完善、轉(zhuǎn)變?cè)诟叩冉逃暧^調(diào)控中的角色、方式和力度，盡可能調(diào)節(jié)、抑制績(jī)效撥款機(jī)制本身的負(fù)面作用，使績(jī)效撥款機(jī)制能持續(xù)實(shí)施，并取得更顯著的效果。

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作者簡(jiǎn)介：劉蓓蓉（1989-），女，漢族，甘肅省寧縣人，中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院博士生，研究方向?yàn)樨?cái)政理論與政策。

收稿日期：2014-12-21。