李聰

摘要：本文對中石油總部計劃規(guī)劃部提供的2011年至2014年油氣管道月報和周報事件進行統(tǒng)計，并對相關核準工作人員的走訪調研，進一步解析了其中對諸多事件的細節(jié)。運用以上工作得到的材料，從企地關系的角度，對油氣管道建設的核準策略做出了相關的實證分析，填充了國內外對于油氣管道核準策略實證分析的空白，最后給出了相應的核準策略建議。核準過程中，油氣管道公司方面可以利用自己的整體規(guī)模優(yōu)勢，在核準時應善于運用與省部級政府的重點主管部門的交際，促成下級政府積極配合。此外，在基層核準工作中，要認知到地區(qū)間的差異，因地制宜的設計管道路由，注意與不同地區(qū)的溝通方法。同時，要注意到許多地方政府近些年來對環(huán)保的訴求加大，因此管道公司在路由設計過程中要重點注意環(huán)保問題，與向地方政府審批過程中，應當著重強調天然氣項目當?shù)丨h(huán)境的積極作用。

關鍵詞：油氣管道核準策略；企地關系；實證分析

引言

2004年，國家投資體制改革對企業(yè)投資項目實行核準制，油氣管道核準制度的要求是油氣管道公司在路由設計完成后，需要取得政府批準文件才可開工。實行這一制度的初衷是還企業(yè)投資自主權，簡化項目投資管理，但經(jīng)過近年來的演變，企業(yè)投資項目需要辦理要規(guī)劃選址、用地預審、環(huán)境評價、節(jié)能評估、社會穩(wěn)定風險評估等，涉及的部門也越來越多，有的附件比環(huán)境評價前面還設置了水土保持、文物調查、環(huán)境敏感點審批等一系列要件，項目獲得核準的周期越來越長，投入成本大幅增加，核準難度越來越大。

一、實證分析

本文基于中石油總部計劃規(guī)劃部提供的2011年至2014年油氣管道月報和周報，以及對相關部門的走訪調研，對期間中石油油氣管道核準過程中遇到的問題進行了搜集和整理。

（1）爭議對象分析

管道工程核準中主要的爭議對象是地方政府和中央政府。其中，地方政府爭議主要產(chǎn)生于利益訴求，這種爭議往往延誤核準進度，并極大增加了管道公司的成本。在爭議政府部門中，中央政府部門在不同省份的分布較為平均，而地方政府部門較為集中在陜甘寧地區(qū)。陜甘寧地區(qū)地方政府較多的爭議來自于當?shù)卣亩喾N訴求（如索取原油、捐款和修建文物）和對核準工作排斥和推諉。結果顯示，核準遇到的問題主要集中于規(guī)劃選址、環(huán)境評價和土地審批，此三類問題占據(jù)了全部問題的一半以上。

（2）管道問題異質性分析

從表格1看，油氣管道核準過程中所遇到的問題及類型依附于不同的油氣管道項目，具有各自的獨特性，這與管道途經(jīng)地區(qū)的訴求差異也有關。為了讓研究結果具有普適性，作者對于此類問題的研究應當注重重點油氣管道項目（如西氣東輸三線和陜京四線等）的案例研究。

二、基于具體案例的分析

1、陜京四線

在所有核準流程中，規(guī)劃選址核準的核準文件數(shù)最大。而在規(guī)劃選址核準工作中，在工作量和核準方面在不同省份也呈現(xiàn)出顯著的差異。

北京：獲益最大，對管道核準最為支持。

陜西：天然氣輸出省份，既得利益有限，境內核準過程阻礙多。

河北：省內配氣量卻相對較少，所以政府對管道工程也并不太支持。

內蒙古：烏蘭察布，當?shù)赜刑烊粴夤?，為避免市場沖突，排斥管道核準；鄂爾多斯，當?shù)亟ㄔO云計算產(chǎn)業(yè)園區(qū)，需要假設光纜，當?shù)卣蠊饫|與管道并行，實現(xiàn)雙贏，因此地方政府核準工作很積極。

甘肅、寧夏和山西：民風淳樸，不合理要求少；但在沒有利益驅使的情況下，政府部門行政效率不高、相互推諉、怠政惰政和回避責任等。

2、西氣東輸三線

其中有部分資料是缺失的，從表中已有的信息可以看到，這個項目基本是每個類型的工作都只需要一個地方的一個部門出具文件（除了線路上遇上特殊情況），而其他的比如壓礦，防洪，地震問題，是每個省一份文件，到省廳辦理，相關的核準文件很少，核準問題主要集中在規(guī)劃選址、用地預審、環(huán)境評價、這三個方面。其中規(guī)劃選址涉及到住建局廳，用地預審涉及到國土局廳，環(huán)評涉及到地方人民政府和國土局廳林業(yè)局廳等。此外，核準過程中，不同地區(qū)關注的核準重點也存在差異：南部省份（如福建、廣東和江西）明顯重視環(huán)境保護；個別省份（如江西?。ι鐣€(wěn)定（或居民的意見）最為重視。

三、基于調研訪談的總結分析

由于上述資源中提供的都是管道核準的相關工作總結，其中存在很大部分的問題仍需要更進一步的信息。因此，本課題組到訪中石油管道建設項目經(jīng)理部計劃處和中石油北京天然氣管道公司陜京四線項目部，對韓冷和李松分別進行了長達兩個小時的調研訪談。得到了以下幾方面的結果：

（1）對管道核準的態(tài)度，地區(qū)之間存在著差異性。這與從周報年報中分析得到的結果一致。

（2）各核準問題的重要程度也存在差異。核準工作中難度最大、最費精力的是規(guī)劃選址、環(huán)保評價和用地預審三個環(huán)節(jié)。其中，環(huán)境影響評價最為重要。這些核準工作涉及的政府部門較多，涉及的利益訴求也先對復雜。

（3）與當?shù)卣疁贤ɡщy。在核準過程中，90%的時間花費在前期調研中，所有相關事項都須同政府相關部門商定以后才進入正式的電子行政審批程序（正式程序一般7至15個工作日完成）。在與政府部門調研協(xié)商的過程中，部分地區(qū)的領導遇到核準工作避而不談、互相推諉，需要工作人員軟磨硬泡，甚至需要用酒杯解決問題。在與政府的部門打交道過程中，企業(yè)往往處于被動。

由此可見，核準工作能否順利進行與當?shù)卣募吹美嬗嘘P。受益方辦事更快，提出附加要求更少；無利益或者利益受損方辦事拖拉，提出各種附加要求。管道核準過程中產(chǎn)生的問題多數(shù)屬由于利益沖突引起的。獲利較多的地方，核準工作較為順利；獲利較少的地域，核準工作困難重重，而且往往提出多種訴求。

結論

基于以上分析，本文提出如下兩方面建議：

1.設法促成當?shù)卣慕y(tǒng)一協(xié)調

在到縣區(qū)一級地方去具體設計路由之前，應當利用好公司的規(guī)模優(yōu)勢，最好在省部級先進行有關公關工作，促成下級政府積極配合，實施全面計劃管理。比如在湖南省修建西二線的支線湘婁邵線過程中，當時首先由湖南省發(fā)改委牽頭，召集各個相關部門主持召開了核準工作協(xié)調會，使得核準工作的高效順利的完成，雖然這是當?shù)厥≌菫槊裆攵鲃咏M織的協(xié)調會，其他地區(qū)政府思想覺悟不一定會這樣高，有懶政怠政的可能，不一定都會行得通。但是作為管道建設公司，在核準過程中要主動考慮這種做法，想辦法促成地方政府積極參與。

2.注重溝通方法

現(xiàn)在環(huán)保問題十分重要，比如在錦鄭線在陡河水庫路由方案核準過程中中，當時規(guī)劃局，住建局，環(huán)保局和中石油管道公司協(xié)商出三種方案，最后通過討論，選擇了對環(huán)境影響最小的方案才通過核準，盡管這種方案比最省錢的方案多花費了一億元左右。所以在實際工作中要著重宣傳項目對地方經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的重要意義，以便引起高層領導和地方政府的重視，然后合法合理地適當滿足地方政府其他訴求，盡量再路由設計時避開環(huán)境敏感點，提高核準效率。（作者單位：中國石油大學工商管理學院）

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