楊緋

摘 要：在我國(guó)改革開放的進(jìn)程中，財(cái)政部為了支持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，推出了各類相匹配的改革措施，主要涉及的方面有政府采購、財(cái)政支出、國(guó)庫資金集中支付、實(shí)行部門預(yù)算管理等，目的是構(gòu)建合理的公共財(cái)政收支框架，從根本上提高財(cái)政資金使用效率。為了實(shí)現(xiàn)這一目的，必須要將資金的高效使用落實(shí)到具體的行政事業(yè)單位中去，而事業(yè)單位高效的前提是科學(xué)的管理模式與規(guī)范的運(yùn)作模式，其中一個(gè)重要環(huán)節(jié)就是加強(qiáng)預(yù)算管理。隨著事業(yè)單位預(yù)算管理制度正在進(jìn)行不斷深入的改革，對(duì)預(yù)算的編制與執(zhí)行要求也在變得越來越嚴(yán)格。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位 預(yù)算管理 編制 執(zhí)行

中圖分類號(hào)：F234

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2015）05-108-02

一、我國(guó)事業(yè)單位財(cái)政體制的弊端

所謂事業(yè)單位，主要是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)其職能或者是出于為社會(huì)公眾服務(wù)的目的，設(shè)立的專門從事衛(wèi)生、科技、文化和教育等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)型組織，事業(yè)單位不以盈利為主要目的，所以運(yùn)行過程中使用的資源來自于國(guó)家財(cái)政。事業(yè)單位最早是為了配套計(jì)劃經(jīng)濟(jì)而產(chǎn)生的，所以隨著現(xiàn)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷地發(fā)展，事業(yè)單位原來的運(yùn)行模式與制度也正在凸顯出越來越明顯的不適應(yīng)性，筆者認(rèn)為目前我國(guó)事業(yè)單位體制的弊端主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.由政府來包辦決定一切事務(wù)，事業(yè)單位在運(yùn)營(yíng)上缺乏獨(dú)立性和主動(dòng)性。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，其主要的基本職能之一就是不斷地推進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，更好更快地滿足人民的物質(zhì)需求與精神需求。國(guó)家一般有兩個(gè)途徑可以實(shí)現(xiàn)這一職能，第一種途徑是以公共管理者的身份，來對(duì)各類事業(yè)的運(yùn)行進(jìn)行規(guī)劃、引導(dǎo)、調(diào)控、監(jiān)督；第二種途徑是通過組織各種服務(wù)的機(jī)構(gòu)來間接履行其職能。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家更多時(shí)候只能通過第二種途徑來實(shí)現(xiàn)其職能，它既是規(guī)則的制定者、又是事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的管理者，同時(shí)享有著無限的責(zé)任和權(quán)利。政府投資設(shè)立了幾乎涵蓋所有公共事業(yè)的單位，包括衛(wèi)生、教育、科技、體育等等，且政府對(duì)該類事業(yè)單位的管理都是通過下達(dá)行政性指令來完成的。這就使得事業(yè)單位在經(jīng)營(yíng)過程中不僅失去了決策權(quán)還失去了核心的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，最后的結(jié)果就是事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)效率低，對(duì)行政機(jī)關(guān)形成了絕對(duì)性的依賴。

2.事業(yè)單位的投資主體僅僅是政府，所有的經(jīng)費(fèi)來源都依靠的是政府，沒有社會(huì)資金的進(jìn)入，給政府造成了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。在過去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家是“辦”事業(yè)單位的主體，同時(shí)也是“養(yǎng)”事業(yè)單位的主體，“養(yǎng)”就意味著事業(yè)單位日常運(yùn)營(yíng)所需的全部資金都需要來自于國(guó)家的財(cái)政撥款，而事實(shí)是國(guó)家并沒有能力承擔(dān)所有的事業(yè)活動(dòng)開支，所以形成了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，并且無法提供更高層次的社會(huì)需求。而政府“辦”事業(yè)單位則從根本上排斥了其他社會(huì)資金的進(jìn)入，所以事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)沒有形成足夠的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，內(nèi)部管理“等、靠、要”的思想嚴(yán)重，管理效率普遍低下。

3.管理模式中的官僚化風(fēng)氣，嚴(yán)重削弱了事業(yè)單位的服務(wù)效率。由于事業(yè)單位依附于政府，所以其實(shí)際經(jīng)營(yíng)過程中也往往在不同程度上形成了“衙門”作風(fēng)，具體表現(xiàn)就是在事業(yè)單位向人民群眾提供服務(wù)時(shí)，沒有形成為顧客服務(wù)的根本理念，姿態(tài)清高，為顧客服務(wù)時(shí)顯得態(tài)度冷淡、不盡職盡責(zé)。這樣的服務(wù)理念會(huì)嚴(yán)重地削弱事業(yè)單位的服務(wù)效率。

4.一些事業(yè)單位內(nèi)部管理較為混亂，部門與部門之間普遍存在著“重復(fù)建設(shè)、溝通閉塞”的問題。由于事業(yè)單位是政府具體部門下屬的，所以事業(yè)單位與部門、地方、層級(jí)之間有著直接的利益關(guān)系，甚至成為了各部門、各層級(jí)之間爭(zhēng)取權(quán)利與利益的工具，為了爭(zhēng)奪資源，各部門、各層級(jí)不管是否重復(fù)建設(shè)，紛紛成立屬于自己的事業(yè)單位，造成資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，同時(shí)也造成事業(yè)單位之間職責(zé)不分、效率低下。

二、事業(yè)單位全面預(yù)算的編制

上文筆者分析了目前事業(yè)單位財(cái)政制度的弊端，其中最根本的原因是事業(yè)單位的資金管理不當(dāng)，沒有形成良好的資金管理制度與體系，而要形成完善高效的資金管理體系，最為關(guān)鍵的是建立有效的預(yù)算管理制度。所以下文對(duì)如何編制有效的全面預(yù)算做出了詳細(xì)的介紹，具體編制原則與編制步驟如下：

1.事業(yè)單位全面預(yù)算應(yīng)遵守的編制原則。事業(yè)單位在編制全面預(yù)算時(shí)必須以當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)建設(shè)計(jì)劃作為編制的基礎(chǔ)，以各項(xiàng)相關(guān)的法律法規(guī)作為編制的依據(jù)；在編制過程中要嚴(yán)格遵循完整性原則、真實(shí)性原則和“收支平衡、略有結(jié)余“的原則，完整性原則要求預(yù)算編制涵蓋所有的事業(yè)單位活動(dòng)，真實(shí)性原則要求事業(yè)單位在編制預(yù)算會(huì)時(shí)不可主觀估計(jì)與臆測(cè)，而要根據(jù)部門的統(tǒng)一要求進(jìn)行測(cè)算與計(jì)量；遵循履行社會(huì)責(zé)任的原則。

2.事業(yè)單位編制全面預(yù)算的具體步驟。

（1）成立預(yù)算編制小組。事業(yè)單位在編制全面預(yù)算時(shí)，應(yīng)該建立以管理者為主，由財(cái)會(huì)部門人員一同參與的預(yù)算編制小組。建立小組后，在編制之前還應(yīng)該進(jìn)行嚴(yán)格的、明確的分工，落實(shí)各方應(yīng)該完成的職責(zé)任務(wù)，保證編制工作最后的順利完成。預(yù)算編制小組成員在編制工作中應(yīng)當(dāng)根據(jù)以前年度的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果以及本年度新近發(fā)生的變化，來綜合考慮預(yù)算的影響因素，合理編制預(yù)算。

（2）全面預(yù)算正式編制前的準(zhǔn)備。首先，預(yù)算編制人員需要全面清查與登記各預(yù)算單位的全部類型的財(cái)產(chǎn)物資，對(duì)預(yù)算單位的債權(quán)債務(wù)要進(jìn)行全面的核查與證實(shí)，要求檢查財(cái)務(wù)賬簿，確定其賬實(shí)相符、賬證相符、賬賬相符。其次，在編制過程中出現(xiàn)的問題，應(yīng)該針對(duì)性地建立健全相應(yīng)的管理制度，以便后面期間預(yù)算編制實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確性與適用性。最后，要事前認(rèn)真分析上年度的收支結(jié)構(gòu)，從根本上對(duì)收支的影響因素進(jìn)行把握，將預(yù)算的偏離度降到最低。

（3）編制事業(yè)單位的收入預(yù)算部分。在編制事業(yè)單位的收入預(yù)算時(shí)，要事先明確事業(yè)單位具體有哪些收入項(xiàng)目，針對(duì)具體的收入項(xiàng)目要找到相應(yīng)的征收負(fù)責(zé)部門或責(zé)任人，進(jìn)行詳細(xì)的詢問與調(diào)查，由相應(yīng)的征收負(fù)責(zé)部門來根據(jù)事實(shí)情況按照事先的規(guī)定編制出基本的該項(xiàng)目收入預(yù)算。之后，將各項(xiàng)目的收入預(yù)算交由事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門進(jìn)行匯總審核，同時(shí)要分析事業(yè)單位各項(xiàng)目占用資金的使用效率，最大限度地將資金用到效益高的項(xiàng)目中來，保證年度總收入目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（4）編制事業(yè)單位的支出預(yù)算部分。事業(yè)單位在編制支出預(yù)算時(shí)，應(yīng)該遵守“收支平衡、略有結(jié)余“的原則，事業(yè)單位的支出主要包括與專項(xiàng)工程有關(guān)的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)、人員維持需要的基本經(jīng)費(fèi)、機(jī)構(gòu)正常運(yùn)營(yíng)需要的基本經(jīng)費(fèi)等方面，在編制時(shí)，應(yīng)該充分優(yōu)化資源的配置，追求資源配置的帕累托最優(yōu)。

（5）編制事業(yè)單位全面預(yù)算的說明書。預(yù)算單位的財(cái)務(wù)部門在對(duì)本單位下屬部門上交的預(yù)算進(jìn)行匯總審核后，預(yù)算編制小組的人員應(yīng)當(dāng)對(duì)照預(yù)算編制過程中設(shè)立的年度目標(biāo)來作出進(jìn)一步的研究，向財(cái)政部上報(bào)一個(gè)預(yù)算建議數(shù)，隨著這個(gè)建議數(shù)一同交付的還應(yīng)該包括預(yù)算編制說明書，說明書主要是對(duì)預(yù)算的形成過程進(jìn)行一定的說明與解釋，還包括適當(dāng)?shù)恼f明與分析。

三、事業(yè)單位全面預(yù)算的執(zhí)行

事業(yè)單位完成預(yù)算的編制后，還有一個(gè)重要的環(huán)節(jié)，即預(yù)算的執(zhí)行環(huán)節(jié)，預(yù)算編制的再好，若得不到有效的執(zhí)行，依然沒有任何價(jià)值。我國(guó)的《預(yù)算法》規(guī)定，預(yù)算應(yīng)當(dāng)由相應(yīng)的各級(jí)政府來負(fù)責(zé)組織執(zhí)行，預(yù)算一旦經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)通過，就會(huì)下達(dá)給各事業(yè)單位，財(cái)政部門和相應(yīng)的各事業(yè)單位要嚴(yán)格按照預(yù)算的規(guī)定來執(zhí)行。下文列示了事業(yè)單位全面預(yù)算執(zhí)行的詳細(xì)過程：

1.將全面預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行分類并具體落實(shí)到相應(yīng)的執(zhí)行部門。預(yù)算編制小組應(yīng)按照一定的要求對(duì)經(jīng)過批準(zhǔn)執(zhí)行的預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行合理的分解，并且將其傳達(dá)到具體的執(zhí)行部門，確保預(yù)算的全面落實(shí)與執(zhí)行。

2.事先制定與預(yù)算執(zhí)行有關(guān)的各項(xiàng)制度，及時(shí)完善與改進(jìn)。配套的管理制度是保證預(yù)算能夠得到完全執(zhí)行的前提，管理制度應(yīng)當(dāng)涉及以下方面的內(nèi)容：權(quán)責(zé)利相結(jié)合，合理確定各執(zhí)行單位或個(gè)人在期間的義務(wù)與權(quán)力；建立完備的日常管理機(jī)構(gòu)和管理組織；對(duì)支出的限額進(jìn)行嚴(yán)格的控制；建立相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰制度，激勵(lì)預(yù)算的有效執(zhí)行等。

3.對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況作出及時(shí)、準(zhǔn)確的反饋。事業(yè)單位除了要嚴(yán)格執(zhí)行事先編制的預(yù)算外，還應(yīng)該進(jìn)行事后的適當(dāng)反饋，應(yīng)認(rèn)真編制預(yù)算執(zhí)行情況表和相應(yīng)的說明書。預(yù)算編制小組要及時(shí)檢查本單位的預(yù)算執(zhí)行情況，對(duì)偏離目標(biāo)的執(zhí)行情況進(jìn)行重點(diǎn)檢查，分析導(dǎo)致偏差出現(xiàn)的不正常因素，及時(shí)地采取糾正措施，保證預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

4.根據(jù)執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，必要時(shí)及時(shí)地調(diào)整預(yù)算。在事業(yè)單位預(yù)算的執(zhí)行過程中，由于存在不確定的或無法克服的現(xiàn)實(shí)因素，會(huì)導(dǎo)致預(yù)算發(fā)生一定程度的調(diào)整。但是在預(yù)算的具體調(diào)整過程中，應(yīng)該嚴(yán)格按照規(guī)定的程序進(jìn)行，要嚴(yán)格遵守國(guó)家有關(guān)制度規(guī)定的開支標(biāo)準(zhǔn)和支出范圍。

5.加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行過程的有效監(jiān)督。在事業(yè)單位的支出審批過程中，應(yīng)嚴(yán)格劃分公事與私事，絕不可以將私人開始列在單位的支出中，在財(cái)務(wù)報(bào)賬時(shí)，財(cái)務(wù)人員應(yīng)要求報(bào)銷人員出示合格的報(bào)銷憑證且作為留底的證據(jù)，絕不可以擅自、私自開支各類不合理經(jīng)費(fèi)支出，做到“?？顚Ｓ谩ｍ?xiàng)列報(bào)“。不僅僅是在預(yù)算的整個(gè)執(zhí)行過程總中，需要強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制，在預(yù)算的編制及總結(jié)過程中，也需要監(jiān)督機(jī)制發(fā)揮效力來實(shí)現(xiàn)有效的全面預(yù)算制度的運(yùn)行。事業(yè)單位建立的強(qiáng)有力的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制應(yīng)該做到事前進(jìn)行審核、事中進(jìn)行監(jiān)督控制、事后及時(shí)檢查與核實(shí)。

目前隨著事業(yè)單位預(yù)算管理制度的不斷改革，預(yù)算的編制與執(zhí)行效果的好壞將直接影響到事業(yè)單位社會(huì)職能的實(shí)現(xiàn)，影響到社會(huì)公共資源是否能夠得到有效的利用。為了加強(qiáng)對(duì)預(yù)算工作的管理，事業(yè)單位必須加強(qiáng)預(yù)算管理，做到預(yù)算編制精細(xì)化，并且明確預(yù)算執(zhí)行各方應(yīng)負(fù)擔(dān)的責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，同時(shí)保證對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的及時(shí)有效的反饋，按時(shí)進(jìn)行總結(jié)，才能夠建立完善的預(yù)算管理制度，才能建立有效的事業(yè)單位財(cái)政資金使用制度，在保證實(shí)現(xiàn)政府職能的前提下，最大化實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的有效使用。

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[3] 鄭燦.我國(guó)事業(yè)單位預(yù)算管理模式及機(jī)制研究.遼寧科技大學(xué)，2013

（作者單位：河南省地質(zhì)高級(jí)技工學(xué)校 河南鄭州 450017）

（責(zé)編：若佳）